ความถดถอยของการเมืองภาคประชาชนในร่างรัฐธรรมนูญฉบับมีชัย

prapart

  ภาพประกอบ: Shhhh

 

หากความหมายของการเมืองภาคประชาชนหมายถึง การถ่ายโอนอำนาจจากรัฐ ระบบราชการ ไปสู่ผู้แทน หรือตัวแทนที่มาจากฉันทานุมัติของประชาชนในการตัดสินตกลงใจทางการเมือง หรือในกระบวนการนโยบายสาธารณะ มาสู่การให้ประชาชนใช้โดยตรงมากยิ่งขึ้น ในช่วงสองสามทศวรรษที่ผ่าน

จะเห็นได้ว่า ผู้คนในสังคม อย่างน้อยที่สุดก็คือ ขบวนการเคลื่อนไหวของคนจนอำนาจ จนโอกาส ได้พยายามทำให้ประชาธิปไตยแบบตัวแทน ซึ่งให้ความสำคัญที่กระบวนการสร้างฉันทานุมัติผ่านผู้แทนหรือตัวแทน ถูกถ่ายโอนมาสู่กลุ่มคน ผ่านพื้นที่ กลไก และกระบวนการทางการเมืองต่างๆ

การถ่ายโอนอำนาจดังกล่าวก็คือ การขยายประชาธิปไตยแบบตัวแทนให้พื้นที่อำนาจตัดสินใจทางการเมืองกว้างออกไป ซึ่งสามารถพิจารณาได้จากรัฐธรรมนูญฉบับ 2540 และ 2550 ผ่านบทบัญญัติต่างๆ ภายใต้ฐานความคิด ‘ลดอำนาจรัฐ เพิ่มอำนาจประชาชน’

ที่นี้ลองพิจารณาดูว่า ร่างรัฐธรรมนูญฉบับมีชัย มองการเมืองภาคประชาชนอย่างไร

ความไร้จินตนาการฐานคิด ‘การเมืองภาคประชาชน’ ‘ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม’ และ ‘ประชาธิปไตยทางตรง’

ประเด็นแรก หากพิจารณาวางเค้าโครงและประเด็นเนื้อหาที่มีการระบุหมวดและเรื่องในรัฐธรรมนูญฉบับนี้จะพบว่า นี่คือประเพณีการเขียนรัฐธรรมนูญแบบสำนักกฤษฎีกาเหมือนดังรัฐธรรมนูญฉบับ 2521 และ ฉบับ 2534 กล่าวคือ แบ่งหมวดตามโครงสร้างการเมืองเชิงสถาบัน คณะรัฐมนตรี รัฐสภา ศาล จะมีส่วนที่งอกออกมาก็คือ องค์กรอิสระ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ส่วนบทเฉพาะกาลก็เป็นประเพณีแบบรัฐธรรมนูญฉบับหมาเมิน 2521 แบ่งอำนาจเป็นสองขยัก ฯลฯ

รัฐธรรมนูญตัดหมวดเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมทางการเมืองทางตรงของประชาชน การมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายสาธารณะ การมีส่วนร่วมในการตรวจสอบ หมวดสิทธิชุมชน หมวดการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่น ฯลฯ ซึ่งถือเป็นนวัตกรรมบนฐานคิดการเมืองภาคประชาชนของรัฐธรรมนูญ 2540 เป็นต้นมา

ที่สำคัญในแต่ละหมวดแต่ละเรื่องมีรายละเอียดในแนวปฏิบัติ การออกแบบเชิงกลไก ที่สำคัญคือ การเชื่อมโยงไปสู่ความเป็นจริงในเชิงการใช้รัฐธรรมนูญด้วยการบังคับให้มีการออกกฎหมายลูก เช่น องค์กรอิสระด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ กฎหมายว่าด้วยการมีส่วนร่วมของประชาชน กฎหมายว่าด้วยสิทธิชุมชน

ฉบับมีชัย กลับไม่ให้ความสำคัญ เขียนซุกอยู่ในซอกหลืบตามอำนาจหน้าที่ของรัฐ สถาบันและกระบวนการทางการเมืองปกติ (เช่น การเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยประชาชน ประชามติ ฯลฯ) ไม่ได้แยกหมวดออกมาพิจารณาการทำให้เกิดความชัดเจนในด้านเจตนารมณ์ แนวปฏิบัติ การออกแบบโครงสร้างกลไก

แม้มาตรา 93 จะมีบทบัญญัติว่า “รัฐพึงจัดให้มีกฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็น และพึงยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่หมดความจำเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพที่ไม่จำเป็น” แต่ก็กว้างจนไม่รู้ว่าควรจะยกเลิกปรับปรุงกฎหมายอะไร เมื่อเทียบกับการเขียนในรัฐธรรมนูญฉบับ 2540 และ ฉบับ 2550

ดังรัฐธรรมนูญฉบับ 2550 มาตรา 303 ระบุกฎหมายลูกที่จะต้องจัดทำหลังมีรัฐบาลเข้ามาปฏิบัติหน้าที่ เช่น กฎหมายที่เกี่ยวกับการกำหนดรายละเอียดเพื่อส่งเสริมและคุ้มครองการใช้สิทธิและเสรีภาพหลายฉบับ รวมทั้งกฎหมายว่าด้วยสิทธิชุมชนกฎหมาย ว่าด้วยการจัดตั้งองค์การเพื่อการคุ้มครองผู้บริโภคที่เป็นอิสระ ฯลฯ

ประเด็นที่สอง เราอาจจะพิจารณาฐานคิดเกี่ยวกับการเมืองภาคประชาชนผ่านคำที่ใช้ในรัฐธรรมนูญ คำว่า ‘ภาคประชาชน’ (ฉบับ 2550 มาตรา 47) ‘ภาคพลเมือง’ ‘การเมืองภาคพลเมือง’ (รัฐธรรมนูญฉบับ 2550 กล่าวถึงการเมืองภาคพลเมือง และกองทุนพัฒนาการเมือง) ‘ประชาสังคม’ (ในฉบับบวรศักดิ์ มีการใช้คำว่า ‘องค์กรภาคประชาสังคม’) ‘องค์กรพัฒนาเอกชน’ (ฉบับ 2540 และ 2550 ในบทบัญญัติว่าด้วยสิทธิในการรวมกลุ่ม) ‘พลเมือง’ คำเหล่านี้ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญสองฉบับดังกล่าว แต่คำเหล่านี้ไม่ปรากฏแม้แต่คำเดียวในฉบับมีชัย

ประเด็นเรื่องสิทธิเสรีภาพ การรับรองสิทธิของพลเมือง สิทธิชุมชน

เรื่องสิทธิเสรีภาพ เป็นประเด็นที่มีการวิพากษ์วิจารณ์กันอย่างกว้างขวางแล้ว คือ ประเด็นเรื่องแนวคิดในการมองสิทธิสามระยะคือ ระยะที่หนึ่ง-สิทธิทางการเมือง ระยะที่สอง-สิทธิในการพัฒนาและการมีส่วนร่วมในการพัฒนา ระยะที่สาม-สิทธิชุมชน และสิทธิในการจัดการชีวิตสาธารณะของพลเมือง แนวคิดเกี่ยวกับเรื่องสิทธิได้พัฒนามาสู่การรองรับสิทธิในการจัดการชีวิตสาธารณะกันเองของผู้คนชุมชนมากยิ่งขึ้น มีบทบัญญัติที่รับรองสิทธิเหล่านี้ และพยายามสร้างกลไกที่ทำให้การจัดการชีวิตสาธารณะระหว่างภาคส่วนต่างๆ ของผู้คนที่กระทบกันสามารถมีกฎเกณฑ์ พื้นที่กลไก การต่อรอง การแสดงเหตุผล ฯลฯ เพื่อให้พออยู่กันได้

ข้อสังเกตต่อประเด็นเรื่องสิทธิชุมชนคือ

  1. เป็นบทบัญญัติที่มุ่งพูดถึงอำนาจรัฐ ไม่ได้มุ่งรับรองสิทธิของชุมชน ชาวบ้าน จะพบได้ว่า ‘สิทธิของชุมชนในการปกป้อง รักษา และการใช้ประโยชน์’ ไม่มีคำ ไม่มีวลีเหล่านี้ แต่ใช้ถ้อยคำเพียงแค่แนวคิดเรื่องการอนุรักษ์ (ฉบับบวรศักดิ์ยังมีคำเหล่านี้) สะท้อนถึงรัฐเป็นเจ้าของ ให้ประชาชนมาช่วยกันรักษาถ้ามีปัญหาผลกระทบก็ให้รัฐเยียวยาค่าเสียหาย “(รัฐ)…ต้องดำเนินการให้มีการเยียวยาความเดือดร้อนหรือเสียหายให้แก่ประชาชนหรือชุมชนที่ได้รับผลกระทบ” (ฉบับมีชัย มาตรา 54)
  2. ไม่มีการกล่าวถึงกลไกที่จะนำไปสู่การใช้บทบัญญัติรัฐธรรมนูญเหล่านี้ นั่นคือ ไม่มีการระบุให้มีองค์กรอิสระด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ และไม่มีการกำหนดให้ต้องออกกฎหมายลูกเหมือนดังรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 และยังมีบทบัญญัติ “ทั้งนี้ให้เป็นไปตามกฎหมาย” ซึ่งจะทำให้กฎหมายสิ่งแวดล้อม 2535 มีความจำกัดเป็นอย่างมาก

ประเด็นอื่นๆ เกี่ยวกับหมวดสิทธิเสรีภาพ มีผู้ให้ความเห็นเอาไว้มากแล้วในเรื่องความจำกัดขอบเขตลงโดยเฉพาะในประเด็นที่เกี่ยวกับเกษตรกร คนยากจน คนด้อยอำนาจ ด้อยโอกาส ฯลฯ สิทธิของผู้บริโภค และองค์กรอิสระด้านผู้บริโภค

ซึ่งจะขอเพิ่มเติมเพียงในประเด็นเกี่ยวกับสิทธิของเกษตรกร ซึ่งเคยมีบทบัญญัติในการรองรับเอาไว้อย่างกว้างขวางใน มาตรา 84 (ว่าด้วยแนวนโยบายด้านเศรษฐกิจ) ที่ระบุถึงการคุ้มครองและรักษาผลประโยชน์ของเกษตรกรในการผลิตและการตลาด และให้มีการจัดตั้งสภาเกษตรกรแห่งชาติและในมาตรา 85 ที่ระบุให้รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายด้านที่ดิน

“…กระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรมและดำเนินการให้เกษตรกรมีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิในที่ดินเพื่อประกอบเกษตรกรรมอย่างทั่วถึง โดยการปฏิรูปที่ดินหรือวิธีอื่น รวมทั้งจัดหาแหล่งน้ำเพื่อให้เกษตรกรมีน้ำใช้อย่างพอเพียงและเหมาะสมแก่การเกษตร” ในฉบับมีชัย ระบุเพียงแค่ในมาตรา 69 ว่า “รัฐพึงจัดให้มีมาตรการหรือกลไกที่ช่วยให้เกษตรกรประกอบเกษตรกรรมได้อย่างมีประสิทธิภาพ ได้ผลผลิตที่มีปริมาณและคุณภาพสูง มีความปลอดภัย โดยใช้ต้นทุนต่ำ และสามารถแข่งขันในตลาดได้”

ในประเด็นสิทธิในการรวมกลุ่มฯ น่าสนใจว่า รัฐธรรมนูญฉบับ 2540 และฉบับ 2550 มีบทบัญญัติรองรับ “…เสรีภาพในการรวมกันเป็นสมาคม สหภาพ สหพันธ์ สหกรณ์ กลุ่มเกษตรกร องค์การเอกชน องค์การพัฒนาเอกชน หรือหมู่คณะอื่น ข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐย่อมมีเสรีภาพในการรวมกลุ่มเช่นเดียวกับบุคคลทั่วไป…” รวมทั้งฉบับบวรศักดิ์ก็มีบทบัญญัติทำนองดังกล่าวนี้ และยังเพิ่ม ‘องค์กรภาคประชาสังคม’ เข้าไปอีกด้วย ซึ่งฉบับมีชัยไม่ปรากฏคำเหล่านี้ รวมทั้งไม่ได้รองรับสิทธิของข้าราชการเอาไว้ด้วย

ประเด็นเรื่องการใช้อำนาจโดยตรงของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะและการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ

ประการแรก การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ รัฐธรรมนูญที่ผ่านมา ได้กำหนดแนวนโยบายด้านการมีส่วนร่วมของประชาชนเอาไว้อย่างชัดเจน ดังปรากฏในแนวนโยบายแห่งรัฐ ได้ขยายพื้นที่ในการกำหนดนโยบายสาธารณะไม่ให้ถูกผูกขาดอยู่ที่ภาครัฐ ดังในฉบับ 2550 มาตรา 87

(1) รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายด้านการมีส่วนร่วม ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายและวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่น

(2) ส่งเสริมและสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตัดสินใจทางการเมือง การวางแผนพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคม รวมทั้งการจัดทำบริการสาธารณะ

(3) ส่งเสริมและสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐทุกระดับ ในรูปแบบองค์กรทางวิชาชีพหรือตามสาขาอาชีพที่หลากหลาย หรือรูปแบบอื่น

(4) ส่งเสริมให้ประชาชนมีความเข้มแข็งในทางการเมือง และจัดให้มีกฎหมายจัดตั้งกองทุนพัฒนาการเมืองภาคพลเมือง เพื่อช่วยเหลือการดำเนินกิจกรรมสาธารณะของชุมชน

ซึ่งปัจจุบันได้มีการเชื่อมโยงกองทุนพัฒนาการเมืองเข้ากับกฎหมายการเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยประชาชนด้วย ฯลฯ

ในระดับการปกครองท้องถิ่น ฉบับ 2550 มาตรา 287 มีบทบัญญัติทำนองนี้ เพื่อให้เกิดพื้นที่กลไกในการมีส่วนร่วมของประชาชน ทั้งในกระบวนการนโยบายสาธารณะ และการตรวจสอบการใช้อำนาจเช่นเดียวกัน และในประเด็นเรื่องการมีส่วนร่วม ได้กำหนดให้มีการออกกฎหมายด้วยดังที่มีการยกร่าง พ.ร.บ. ซึ่งสิ่งต่างๆ เหล่านี้ได้หายไปจากฉบับมีชัย

ในทางตรงกันข้าม ข้อสังเกตคือ เรื่องยุทธศาสตร์ชาติ ที่จะให้สภาขับเคลื่อนเป็นผู้จัดทำให้แล้วเสร็จ โดยให้มีอายุอีกหนึ่งปี หลังรัฐบาลเป็นผู้จัดทำ จะกลายเป็นพิมพ์ที่ถูกกำหนดมาจากองค์กรที่ไม่ได้ยึดโยงกับประชาชน และจะถูกกำกับให้รัฐบาลต้องดำเนินการโดยองค์กรอิสระที่มาจากกระบวนการสรรหาแต่งตั้งเช่นเดียวกัน

ประการที่สอง ประเด็นการใช้อำนาจโดยตรงของประชาชน รัฐธรรมนูญฉบับ 2550 หมวด 7 การมีส่วนร่วมทางการเมืองโดยตรงของประชาชน ได้ระบุถึงการมีส่วนร่วมโดยตรงของประชาชนสามกลไก หรือช่องทางที่สำคัญคือ การลงประชามติ การเข้าชื่อเสนอกฎหมาย 10,000 ชื่อ และการเข้าชื่อ 20,000 ชื่อเสนอให้มีถอดถอนผู้บริหารระดับสูง

ในรัฐธรรมนูญฉบับมีชัย ระบุอำนาจในการเข้าชื่อถอดถอน ไม่ปรากฏ ส่วนการเข้าชื่อเสนอกฎหมายระบุไว้อย่างกว้างๆ ในหมวดรัฐสภา และไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์สำคัญให้มีพื้นที่ของประชาชนในการเข้าไปมีสัดส่วนในกรรมาธิการฯ ส่วนการลงประชามติก็ซ่อนอยู่ในหมวดคณะรัฐมนตรี โดยระบุว่า คณะรัฐมนตรีอาจดำเนินการให้มีการลงประชามติเท่านั้น

ประเด็นเรื่องการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่น

ในส่วนเนื้อหาแนวนโยบายแห่งรัฐและการกระจายอำนาจ มีข้อสังเกตดังที่กล่าวมาแล้ว และดังเป็นที่รับรู้ว่า รัฐบาลที่มาจากการรัฐประหารพยายามจัดการกับปัญหานักการเมืองท้องถิ่นด้วยวิธีคิดเช่นเดียวกับนักการเมืองระดับชาติ ดังการเข้าไปควบคุมตรวจสอบกำกับ การยุติการเลือกตั้งผู้บริหารและสภาท้องถิ่น (ซึ่งในระยะแรกได้ถึงกับให้มีการสรรหาคนนอกเข้าไปทำหน้าที่ผู้บริหารท้องถิ่น)

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับมีชัยไม่มีความชัดเจนในเรื่องการกระจายอำนาจ บทบัญญัติที่จะให้เกิดการถ่ายโอนอำนาจไปยังท้องถิ่นไม่มีความชัดเจน (เช่น การขยายการมีส่วนร่วมของประชาชนหรือการใช้อำนาจทางตรงของประชาชน ฯลฯ)

ที่สำคัญยังน่าสนใจว่า ในมาตรา 249 ของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ยังมีลักษณะถอยหลังกลับไปให้ผู้บริหารท้องถิ่นมาจากคนนอกได้ กล่าวคือ อาจจะมาจากการเลือกตั้ง หรือมาจากความเห็นชอบโดยตรงของสมาชิกสภาท้องถิ่นก็ได้ ประเด็นดังกล่าวนี้ต้องไม่ลืมว่า กว่าจะต่อสู้ผลักดันให้มีการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงต้องใช้เวลายาวนาน เช่นเดียวกับนายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง

น่าแปลกใจที่ประเด็นดังกล่าวนี้ กลับไม่มีการให้เหตุผลและเปิดโอกาสให้มีการถกเถียงกันอย่างกว้างขวาง ในส่วนของนักการเมืองท้องถิ่นก็ดูเหมือนจะเห็นด้วย เพราะถ้าเลือกโดยความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น พวกเขาคงเห็นประโยชน์จากการชนะเลือกตั้งเข้าไปนั่งในสภาฯ แล้วไปอาศัยการซื้อเสียงสมาชิกสภาท้องถิ่น จะง่ายกว่าการชนะในการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน

บทส่งท้าย

ความตกต่ำ ถดถอยของ ‘การเมืองภาคประชาชน’ ได้เกิดขึ้นมาอย่างชัดเจนแล้วตั้งแต่การรัฐประหาร และการบริหารงานของรัฐบาลที่มาจากคณะทหาร ที่กระทบกับพื้นที่กลไกการเมือง ซึ่งผู้คนได้พยายามสร้างและจรรโลงกันมายาวนาน เพื่อให้การเมืองเห็นหัวตนดังคำกล่าวของสมัชชาคนจน

รัฐบาลรัฐประหารได้ทำให้กลไกการมีส่วนร่วมของประชาชน โดยเฉพาะชาวบ้าน คนจน คนด้อยโอกาส ด้อยอำนาจ หดหายไปมากมาย ทั้งผลจากการใช้กฎอัยการศึกในช่วงปีแรก และมาตรา 44 ที่มีผลอย่างมากในปัจจุบัน ดังกรณีการประกาศงดใช้ผังเมือง การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม การประกาศเขตเศรษฐกิจพิเศษ การออกกฎหมายห้ามชุมนุมสาธารณะ ฯลฯ

ดังนั้น เมื่อมองในแง่นี้ ความถดถอย หดหาย ของพื้นที่และกลไกการเมืองภาคประชาชนที่ผู้คนอาศัยต่อรอง ทำให้นโยบายสาธารณะโปร่งใส ตรวจสอบได้ ผู้คนมีส่วนร่วมได้เกิดแล้ว แต่อาจจะเป็นสิ่งชั่วคราว ร่างรัฐธรรมนูญฉบับมีชัยจะทำให้ความถดถอยชั่วคราวที่ได้เกิดมาแล้วอย่างต่อเนื่องในรัฐบาลนี้ กลายเป็นสิ่งที่ถาวรในเชิงสถาบัน

 

 

prapas

อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เป็นนักคิด นักเขียน และติดตามเรื่องการเมืองภาคประชาชนมาอย่างยาวนาน

ประภาส ปิ่นตบแต่งความถดถอยของการเมืองภาคประชาชนในร่างรัฐธรรมนูญฉบับมีชัย

Related Posts

ความล้มเหลวของโรงรัฐจำนำ: ผ่ากลไกนโยบายช่วยเหลือชาวนา

'จำนำข้าว' คือความล้มเหลวครั้งสำคัญของรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร แต่ไม่ว่ารัฐบาลไหนก็ต้องช่วยชาวนา รศ.ดร.ประภาส ปิ่นตบแต่ง ตอบในฐานะชาวนาแห่งคลองโยง ถึงบทเรียนสำคัญของโครงการรับจำนำ และนโยบายแบบไหน ที่จะช่วยเหลือชาวนาไทยให้หายจน

คำถามต่อไป “ถ้าไม่เอาจำนำข้าว จะเอาอะไร”

ถ้าการจำนำข้าวไม่ตอบโจทย์การแก้ปัญหาความยากจนของเกษตรกรชาวนาชาวไร่แล้ว วิธีไหนที่จะเหมาะสม และจะมีแนวทางในการแก้ไขปัญหาเช่นไร

ไม่มีสิทธิ์ห้ามเศร้า

เรื่องราวของ ไร พันธรังศรี วัย 63 ปี ผู้มีอาชีพเก็บของป่าขาย ครอบครัวของเธอและกลุ่มคนลาวอพยพอีกนับหมื่นชีวิตในจังหวัดอุบลราชธานี ถูกจัดให้เป็นบุคคลไร้สัญชาติ ไม่มีสิทธิ์ถือครองที่ดินแม้เพียงตารางนิ้ว นำมาซึ่งปัญหาการเข้าถึงที่ดินทำกิน การบุกรุกพื้นที่ป่า และความยากจน ซึ่งผูกโยงกันอย่างแนบแน่น