ประชามติสก็อตแลนด์: กกต. คุมแคมเปญที่การใช้จ่ายเงิน

เรื่อง: iLaw

ในประวัติศาสตร์กว่า 300 ปีของสหราชอาณาจักร (The United Kingdom หรือ UK) มีการจัดออกเสียงประชามติประมาณเพียง 12 ครั้งเท่านั้น(1) ในจำนวนนั้นมีเพียงสามครั้ง(2) ที่เป็นประชามติทั่วสหราชอาณาจักร นอกนั้นเป็นการทำประชามติเฉพาะในพื้นที่ของประเทศสมาชิก เช่น ประชามติในอังกฤษ ประชามติในสก็อตแลนด์ เป็นต้น ถือได้ว่า การทำประชามติในสหราชอาณาจักรเกิดขึ้นน้อยครั้งมากถ้าเทียบกับประเทศอื่นๆ ในสหภาพยุโรป

สาเหตุที่ UK ไม่ค่อยมีการจัดทำประชามติก็เพราะถือหลักการ “รัฐสภามีอำนาจสูงสุด” กล่าวคือ เชื่อว่ารัฐสภามีอำนาจสูงสุดในการออกกฎหมาย ไม่มีสถาบันหรือบุคคลอื่นนอกเหนือรัฐสภาสามารถใช้อำนาจในนี้ได้ ดังนั้น การจะทำประชามติเพื่อออกกฎหมายหรือรับรองกฎหมายใดก็อาจจะขัดกับหลักดังกล่าว การทำประชามติจึงเกิดขึ้นน้อยมาก  และมักจะเป็นประเด็นที่นอกเหนือจากอำนาจที่กำหนดไว้แล้วว่าเป็นอำนาจโดยตรงของรัฐสภา

การที่ UK ใช้รัฐธรรมนูญที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษร และไม่มีกฎหมายระบุตายตัวเกี่ยวกับระบบการจัดทำประชามติ ก็มีผลให้การจะทำประชามติหรือไม่ ในแต่ละครั้งขึ้นอยู่กับบริบททางการเมืองและการผลักดันนโยบายของรัฐบาลในเวลานั้นๆ ประชามติเรื่องการแยกประเทศของสก็อตแลนด์ก็เกิดขึ้นได้เพราะพรรค Scottish National Party ซึ่งมีนโยบายผลักดันให้มีการทำประชามติเรื่องดังกล่าวชนะได้เสียงข้างมากในรัฐสภาสก็อตแลนด์ นอกจากนี้ ในทางเทคนิคแล้วการทำประชามติใน UK เป็นเหมือนการขอคำปรึกษาจากประชาชนเท่านั้น

ในปี 2013 รัฐสภาสก็อตแลนด์มีมติรับรองพระราชบัญญัติประชามติเรื่องเอกราชของสก็อตแลนด์ (Scottish Independence Referendum Act) พร้อมด้วยพระราชบัญญัติว่าด้วยคุณสมบัติของผู้มีสิทธิ์ลงคะแนน (Scottish Independence Referendum (Franchise) Act) และถือเป็นการเริ่มต้นอย่างเป็นทางการที่นำไปสู่ประชามติในปี 2014

วันพฤหัสบดีที่ 18 กันยายน ปี 2014 ประชาชนชาวสก็อตได้ออกไปใช้สิทธิ์ลงคะแนนเสียงเพื่อตอบคำถามว่า “Should Scotland be an independent country?” หรือ “สก็อตแลนด์ควรเป็นประเทศเอกราชหรือไม่?”

ประชาชนที่ไปลงคะแนนมีสองตัวเลือกคือ สามารถเลือกตอบว่า ควร (YES) หรือ ไม่ควร (NO) ก็ได้ คุณสมบัติของผู้มีสิทธิ์ออกเสียงในประชามติครั้งนี้น่าสนใจมาก เพราะเกณฑ์อายุของผู้มีสิทธิ์ลงคะแนนคือ ต้องมีอายุอย่างน้อย 16 ปีบริบูรณ์ และเป็นผู้มีถิ่นพำนักอยู่ในสก็อตแลนด์ ขณะที่เกณฑ์อายุปกติในการเลือกตั้งทั่วไปของ UK อยู่ที่ 18 ปี

การทำประชามติครั้งนี้ ประชาชนกระตือรือร้นในการออกไปใช้สิทธิ์กันมากเป็นประวัติการณ์ โดยมีคนที่ออกไปใช้สิทธิ์ตัดสินอนาคตประเทศกว่า 84.6 เปอร์เซ็นต์ของผู้มีสิทธิ์ออกเสียงทั้งหมด (3,623,344 คน จากผู้มีสิทธิ์ออกเสียง 4,283,938 คน) เป็นตัวเลขที่สูงกว่าประชามติครั้งอื่นๆ ของสก็อตแลนด์

โดยผู้มาออกเสียง 44.65 เปอร์เซ็นต์โหวตสนับสนุนการเป็นเอกราชจากสหราชอาณาจักร และ 55.25 เปอร์เซ็นต์โหวตไม่สนับสนุนการแยกประเทศ ผลคือ สก็อตแลนด์ยังเป็นสมาชิกอยู่ภายใต้ UK ต่อไป ไม่มีการแยกตัวออกไปเป็นรัฐเอกราช

หนึ่งในเหตุผลสำคัญที่มีผู้ออกมาใช้สิทธิ์จำนวนมาก เป็นเพราะบรรยากาศการรณรงค์ที่เปิดกว้างทำให้ประชาชนในสังคมเกิดการพูดคุย ทำกิจกรรม และมีส่วนร่วมในการทำประชามติอย่างกว้างขวาง บรรยากาศการรณรงค์ช่วงก่อนการประชามติเป็นไปอย่างคึกคัก

สองแคมเปญหลักที่แข่งขันกันคือ แคมเปญ ‘Yes Scotland’ ซึ่งผลักดันให้สก็อตแลนด์เป็นเอกราช และแคมเปญ ‘Better Together’ ที่รณรงค์ให้สก็อตแลนด์เป็นส่วนหนึ่งของสหราชอาณาจักรต่อไป

อยากทำแคมเปญ ต้องทำอย่างไร?

สหราชอาณาจักรก็มีคณะกรรมการการเลือกตั้ง เรียกว่า The Electoral Commission ทำหน้าที่เหมือนกับ กกต. ของไทย เป็นผู้มีหน้าที่ดูแลจัดการการลงประชามติ และดูแลกิจกรรมการรณรงค์ต่างๆ ที่เชิญชวนให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งไปโหวต YES หรือ NO ให้สามารถจัดกิจกรรมและเผยแพร่ข้อมูลผ่านสื่อต่างๆ ได้อย่างเสรี และมีหน้าที่รับจดทะเบียนภาคประชาชนที่ต้องการจะทำกิจกรรมรณรงค์ต่างๆ

ในการทำประชามติเรื่องเอกราชของสก็อตแลนด์ มีการกำหนดช่วงเวลาที่เรียกว่า ช่วงเวลาทำประชามติ หรือ referendum period เป็นช่วงเวลาประมาณสามเดือนก่อนวันประชามติ (30 พฤษภาคม – 18 กันยายน 2014) ที่ กกต. จะมีหน้าที่เข้าไปตรวจสอบการใช้จ่ายและการรับเงินบริจาคของ ‘แคมเปญที่จดทะเบียน’ หรือ registered campaigner

นอกจากนั้น มีช่วงเวลที่ กกต. ต้องดูแลไม่ให้รัฐบาลสก็อตแลนด์หรือเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นของสก็อตแลนด์แจกจ่ายเอกสารการที่เกี่ยวกับแคมเปญในช่วงเวลา 28 วันก่อนหน้าวันประชามติ

องค์กรที่จะต้องจดทะเบียนเพื่อทำกิจรรมรณรงค์เป็น registered campaigner คือ องค์กรที่ใช้เงินมากกว่า 10,000 ปอนด์ (หรือประมาณ 510,000 บาท) ขึ้นไปในช่วง referendum period ถ้าทำกิจกรรมขนาดเล็กกว่านั้น ก็สามารถจัดกิจกรรมต่างๆ ได้เลยเต็มที่ โดยไม่ต้องจดทะเบียนและไม่มีข้อจำกัด

ผู้ที่จดทะเบียนได้จะต้องเป็นประชาชนที่มีถิ่นที่อยู่อาศัยในสหราชอาณาจักร หรือมีชื่อเป็นผู้มีสิทธิ์เลือกตั้ง เป็นพรรคการเมืองที่จดทะเบียนในสหราชอาณาจักร บริษัท  สหภาพแรงงาน หรือบรรษัท ที่จดทะเบียนและดำเนินกิจการส่วนใหญ่ในสหราชอาณาจักรเท่านั้น เมื่อขึ้นทะเบียนกับ กกต. แล้ว จะสามารถใช้จ่ายได้เกิน 10,000 ปอนด์ แต่ไม่เกิน 150,000 ปอนด์ เข้าถึงรายชื่อผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งได้ และส่งตัวแทนเข้าร่วมสังเกตการณ์ในขั้นตอนการนับคะแนนโหวตได้ด้วย

นอกจากนั้น registered campaigner ยังสามารถลงสมัครกับ กกต. เพื่อเป็น lead campaign ได้ ซึ่งจะทำหน้าที่เป็นเหมือนผู้นำของการรณรงค์แต่ละฝ่าย โดยคนที่ กกต. คัดเลือกให้เป็นผู้นำ กกต.จะเพิ่มเพดานการใช้จ่ายเงินให้ lead campaign เป็น 1,500,000 ปอนด์ ได้สิทธิ์ส่งจดหมายรณรงค์ฟรี สามารถใช้ห้องหรือพื้นที่ราชการบางแห่งได้ฟรี และได้สิทธิ์ใช้พื้นที่โฆษณาทางโทรทัศน์ (referendum campaign broadcast) ตามปกติแล้วในการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั่วไป lead campaign แต่ละฝั่งจะได้เงินสนับสนุนสูงสุด 600,000 ปอนด์จาก กกต.(3) แต่การทำประชามติครั้งนี้ไม่มีการมอบเงินสนับสนุนดังกล่าว

Yes Scotland: Scotland’s Future in Scotland’s hands – อนาคตสก็อตแลนด์ ของประชาชนชาวสก็อต

Yes Scotland เป็น lead campaign ของฝั่งที่สนับสนุนโหวต YES ให้สก็อตแลนด์แยกตัวจากสหราชอาณาจักร แนวร่วมพรรคการเมืองสำคัญในแคมเปญ Yes Scotland ได้แก่ Scottish Socialist Party, Scottish Green Party, และพรรค Scottish National Party (SNP) ซึ่ง SNP(4) เป็นพรรคที่มีเสียงข้างมากในรัฐสภาของสก็อตแลนด์ นำโดย อเล็กซ์ แซลมอนด์ (Alex Salmond) หัวหน้าพรรคและนายกรัฐมนตรีสก็อตแลนด์ในขณะนั้น ซึ่งพรรคนี้เป็นหัวหอกในการรณรงค์และผลักดันการประชามติเรื่องการแยกตัวของสก็อตแลนด์ นอกจากพรรคการเมืองแล้ว ยังมีกลุ่มนักเรียนนักศึกษาที่เป็นแนวร่วมเช่น YES Youth & Students, Young Scots for Independence และกลุ่มอื่นๆ อย่างเช่น Business for Scotland ซึ่งเป็นเครือข่ายเจ้าของธุรกิจรายย่อยและมีสมาชิกกว่า 4,000 คน และกลุ่มเกษตรกร Farm for YES เป็นต้น

เอกสาร Scotland’s Future: Your Guide to an Independent Scotland ซึ่งตีพิมพ์โดยรัฐบาลสก็อตแลนด์ทำหน้าที่สื่อสารกับประชาชนถึงโครงสร้างและทิศทางการบริหารประเทศที่จะเกิดขึ้นกับสก็อตแลนด์หากประชาชนส่วนมากโหวต YES เช่น ด้านเศรษฐกิจ มีการอธิบายเกี่ยวกับเรื่องเงินตรา การเก็บภาษี นโยบายส่งเสริมเศษฐกิจ ด้านสังคมมีการอธิบายนโยบายเงินสนับสนุนผู้เกษียณอายุ รัฐสวัสดิการ ประกันสุขภาพ นโยบายการศึกษา นอกจากนั้นยังอธิบายถึงโครงร่างนโยบายการต่างประเทศ นโยบายความมั่นคง กระบวนการศาล รวมไปถึงนโยบายด้านเทคโนโลยี วัฒนธรรม และเรื่องพลังงานอีกด้วย

…the question about Scotland’s future will be made by the people who care most about Scotland, people who live HERE…

โคว้ตจากโฆษณาของแคมเปญ Yes Scotland

แคมเปญ Yes Scotland เล่นประเด็น ‘อนาคตสก็อตแลนด์ในมือชาวสก็อต’  โฆษณาชิ้นนี้เน้นให้เห็นว่าการกำหนดอนาคตและการปกครองประเทศควรเป็นหน้าที่และเป็นการตัดสินใจของประชาชนชาวสก็อต เพราะประชาชนสก็อตเท่านั้นที่จะเลือกสิ่งที่ดีที่สุดให้แก่สก็อตแลนด์ โฆษณาชิ้นนี้ยังพูดถึงทรัพยากรธรรมชาติอันอุดมสมบูรณ์ของสก็อตแลนด์ ทั้งพลังงานลมและน้ำ ธุรกิจการการท่องเที่ยว และคุณภาพการศึกษาระดับแนวหน้าของโลก เพื่อโน้มน้าวให้ผู้คนเชื่อมั่นในอนาคตของประเทศหลังแยกประเทศ

เรื่องพลังงานถือว่าเป็นประเด็นร้อนในการประชามติครั้งนี้ เพราะภาคการผลิตน้ำมันและก๊าซธรรมชาติในสก็อตแลนด์สร้าง GDP มากถึง 22,000 ล้านปอนด์ สก็อตแลนด์มีปริมาณน้ำมันดิบสำรองมากที่สุดในสหภาพยุโรป และมีปริมาณก๊าซธรรมชาติสำรองเป็นอันดับสองถัดจากประเทศเนเธอร์แลนด์ ซึ่งที่ผ่านมา ภาษีที่ได้จากผู้ขุดเจาะน้ำมันจะถูกเก็บเข้าการคลังในประเทศอังกฤษ อเล็กซ์ แซลมอนด์ เชื่อว่า มีน้ำมันถึง 24,000 ล้านบาร์เรลในทะเลเหนือ มูลค่าประมาณ 1.5 ล้านล้านปอนด์ หากสก็อตแลนด์แยกตัวออกจากสหราชอาณาจักร ภาษีจากผู้ขุดเจาะน้ำมันในบริเวณดังกล่าวจะเป็นของสก็อตแลนด์โดยตรง นอกจากนี้ยังมีโครงการที่จะนำรายได้จากแหล่งน้ำมันสำรองไปสร้างกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติ เพื่อไว้ใช้ลงทุนสร้างรายได้ให้แก่ประเทศอีกด้วย

นอกจากประเด็นเรื่องน้ำมันแล้ว ทางฝ่าย Yes Scotland ได้ชูประเด็นเรื่องการศึกษาระดับอนุบาลฟรี และแผนการปลดฐานปล่อยอาวุธนิวเคลียร์ของอังกฤษที่ตั้งอยู่ในสก็อตแลนด์ด้วย

Better Together: No thanks – อยู่ต่อกันได้ไหม โหวตโนกันเถอะ

สำหรับอีกฝั่งหนึ่งของประชามติคือฝั่งแคมเปญ Better Together ที่สนับสนุนให้สก็อตแลนด์ยังคงอยู่ใต้สหราชอาณาจักรดังเดิม แนวร่วมพรรคการเมืองสำคัญได้แก่ พรรค Conservative Party พรรค Labour Party พรรค Liberal Democrats เป็นต้น กลุ่มอื่นๆ ที่เป็นแนวร่วมในการรณรงค์ได้แก่ Communication Worker Union (CWU) เป็นสหภาพที่ประกอบด้วยคนที่ทำงานบริการโทรคมนาคมและไปรษณีย์ มีสมาชิกกว่า 17,000 คน, สหภาพ ASLEF ที่เป็นสหภาพพนักงานขับรถไฟ มีสมาชิกกว่า 19,500 คน  ฯลฯ

ประเด็นที่แคมเปญ Better Together ใช้ในการงัดข้อกับแคมเปญ Yes Scotland มีระบุไว้อย่างละเอียดในเอกสาร Scotland Analysis ซึ่งตีพิมพ์โดยรัฐบาลอังกฤษ อธิบายถึงผลประโยชน์ของสก็อตแลนด์จากการเป็นส่วนหนึ่งของสหราชอาณาจักร และการแยกตัวเป็นอิสระของสก็อตแลนด์จะก่อให้เกิดผลกระทบทางเศรษฐกิจ เนื่องจากจะมีต้นทุนที่เพิ่มขึ้นในการสร้างสถาบันการเมืองเป็นของตัวเอง และหากสก็อตแลนด์อยู่ตัวคนเดียวก็จะมีอำนาจทางการเมืองในเวทีสากลน้อยลงกว่าที่เป็นอยู่ ในเอกสารยังระบุด้วยว่า หากแยกเป็นอิสระแล้ว การบริหารจัดการร่วมกันของอังกฤษกับสก็อตแลนด์อาจจะไม่มีประสิทธิภาพ เช่น การใช้เงินปอนด์ร่วมกัน อาจะมีปัญหาเพราะการลำดับความสำคัญของแต่ละประเทศจะแตกต่างกัน

เรื่องสกุลเงินก็เป็นประเด็นสำคัญที่ถกเถียงกันอย่างมากว่า หากได้เอกราชไปแล้ว สก็อตแลนด์จะใช้เงินสกุลใด รัฐบาลสหราชอาณาจักรเห็นว่า ในกรณีที่สก็อตแลนด์เป็นอิสระ หากสก็อตแลนด์จะใช้เงินปอนด์อยู่ รัฐบาลสหราชอาณาจักรจำเป็นจะต้องจับตาการเก็บภาษีและการใช้จ่ายของรัฐบาลสก็อต และอาจจำเป็นต้องแทรกแซงในกรณีที่สก็อตแลนด์ออกนโยบายที่เพิ่มความเสี่ยงให้สกุลเงินดังกล่าว

แม้ว่าจะไม่สนับสนุนการแยกตัวเป็นอิสระของสก็อตแลนด์ แต่แนวร่วมพรรคการเมืองใหญ่ทั้งสามพรรคของแคมเปญ Better Together ต่างเห็นพ้องกันว่า หากสก็อตแลนด์ยังตัดสินใจเป็นส่วนหนึ่งของสหราชอาณาจักรต่อไป หลังการประชามติ ก็ควรจะมีการถ่ายโอนอำนาจให้สก็อตแลนด์มากขึ้น โดยเฉพาะในด้านนโยบายภาษีและนโยบายรัฐสวัสดิการ

มันจะเป็นจุดจบของประเทศที่เป็นจุดเริ่มต้นของแสงสว่างทางปัญญา ประเทศที่ยกเลิกระบบทาส ประเทศที่ขับเคลื่อนการปฏิวัติอุตสาหกรรม ประเทศที่เอาชนะลัทธิเผด็จการ จะเป็นจุดจบของประเทศที่ผู้คนจากทั่วโลกเคารพและชื่นชม จุดจบของประเทศที่เราทุกคนเรียกว่าบ้าน

“It would be the end of a country that launched the Enlightenment, that abolished slavery, that drove the industrial revolution, that defeated fascism. The end of a country that people around the world respect and admire the end of a country that all of us call home.”

เดวิด คาเมรอน ผู้นำพรรค Conservative Party และนายกรัฐมนตรีอังกฤษ กล่าวสุนทรพจน์ในวันที่ 15 กันยายน 2014 ร้องขอให้ชาวสก็อตโหวตเพื่อให้สหราชอาณาจักรคงอยู่ต่อไป

สก็อตแลนด์โหวตอยู่ต่อ ฝ่ายแพ้ยอมรับผลโหวต

หลังทราบการประกาศผล อเล็กซ์ แซลมอนด์ ผู้นำการรณรงค์ฝ่ายโหวต YES ได้ให้สัมภาษณ์ยอมรับในผลการทำประชามติครั้งนี้ เขากล่าว่า

เป็นเรื่องสำคัญที่จะบอกว่า การลงประชามติของเรา เป็นกระบวนการที่ตกลงและยอมรับร่วมกันมาแล้ว และคนส่วนใหญ่ของสก็อตแลนด์ในเวลานี้ตัดสินใจว่าไม่ต้องการจะเป็นประเทศเอกราช และผมยอมรับในคำตัดสินของประชาชน และผมขอเรียกร้องให้ชาวสก็อตแลนด์ทุกคนเดินหน้ายอมรับคำตัดสินของประชาชนชาวสก็อตแลนด์ตามระบอบประชาธิปไตย

“It is important to say that our referendum was an agreed and consented process and Scotland has, by a majority, decided not at this stage to become an independent country. And I accept that verdict of the people. And I call on all of Scotland to follow suit in accepting the democratic verdict of the people of Scotland.”

อเล็กซ์ แซลมอนด์ ยังกล่าวด้วยว่า หลังจากนี้เขาจะเข้าพบกับนายกรัฐมนตรีของอังกฤษ เพื่อทวงสัญญาที่เคยให้ไว้ว่าจะให้แบ่งอำนาจให้สก็อตแลนด์จัดการตัวเองได้มากขึ้น โดยเฉพาะกฎหมายเรื่องการจัดเก็บภาษีและการจัดสวัสดิการสังคม

เรื่อง iLaw: ประชามติสก็อตแลนด์: กกต. คุมแคมเปญที่การใช้จ่ายเงิน

อ้างอิง:
1. เอกสาร ‘Referendum in the United Kingdom’ ตีพิมพ์โดย The Stationery Office by Order of the House หน้า 9 – 10
2. ประกอบด้วย
– ประชามติเรื่องการเข้าเป็นสมาชิกสภาพยุโรป 1975
– ประชามติเรื่องระบบการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร 2011
– ประชามติเรื่องการถอดตัวออกจากสมาชิกสหภาพยุโรป 2016
3. อ้างอิงจากเอกสาร The designation process ของ The Electoral Commission หน้า 8
4. ดูรายชื่อ registered campaigns กิจกรรมรณรงค์ที่จดทะเบียน ได้ที่เว็บไซต์ของ กกต. ของสหราชอาณาจักร