เรื่อง: ณิชากร ศรีเพชรดี / ทิพย์พิมล เกียรติวาทีรัตนะ
ภาพ: อารยา คงแป้น
เริ่มต้นจากอุบัติเหตุรถตู้ช่วงเทศกาลปีใหม่ในวันที่ 2 มกราคม ถัดมาอีกสามวัน กระทรวงคมนาคม เสนอใช้อำนาจตามมาตรา 44 แก้ปัญหารถตู้ มีรายละเอียดว่า
หนึ่ง-กรมการขนส่งทางบกจะไม่อนุญาตให้รถตู้ใหม่มาจดทะเบียนเป็นรถบริการสาธารณะ ส่วนรถเก่าที่เคยจดทะเบียน ตามกฎหมายเดิมจะหมดอายุภายในปี 2562 แต่รถเก่าที่ยังใช้บริการ จะต้องมีการติดกล้อง cctv ทุกคัน
สอง-จะให้มีการเปลี่ยน ‘รถตู้’ บริการสาธารณะทางเดินรถต่างจังหวัด-กรุงเทพฯ จำนวนประมาณ 5,000 คัน ไปเป็น ‘รถไมโครบัส’ ทั้งหมด โดยมีแผนเริ่มเปลี่ยนในอีกหกเดือนข้างหน้า
WAY ถามความเห็นจาก รศ.ดร.ศักดิ์สิทธิ์ เฉลิมพงศ์ อาจารย์ประจำภาควิชาวิศวกรรมโยธา คณะวิศวกรรมศาสตร์ จุฬาฯ นักวิชาการผู้ติดตามประเด็นความเหลื่อมล้ำในระบบคมนาคมขนส่ง และหัวหน้าทีม ‘โครงการศึกษาความปลอดภัยในการใช้รถตู้โดยสารประจำทาง ซึ่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยได้ดำเนินการศึกษาให้กรมการขนส่งทางบกเสร็จสมบูรณ์เมื่อปลายปีที่แล้ว
อธิบายข้อเท็จจริงของการ ‘เปลี่ยนรถ’ ตั้งคำถามและข้อสังเกตต่อข้อเสนอดังกล่าวดังนี้
- ถ้ามีนโยบายให้เปลี่ยนรถตู้ทั้งหมดภายในกลางปีนี้ตามที่เป็นข่าวจริง รถตู้หลายพันคัน ที่ต้องเปลี่ยนภายในหกเดือน ทั้งหมดนั้นจะนำไปไว้ที่ไหน เป็นไปได้หรือไม่ว่าจะถูกแปรรูปกลายเป็น ‘รถตู้ป้ายดำ’ และ ผู้ประกอบการรถตู้จะปรับตัวอย่างไร
- รถไมโครบัสที่ว่า มาจากไหน ประเทศไทยยังไม่สามารถประกอบหรือผลิตได้ ต้องนำเข้าจากต่างประเทศทั้งหมดใช่หรือไม่ ผู้ประกอบการจะบริหารต้นทุนที่เพิ่มขึ้นอย่างไร ซึ่งถ้าต้องนำเข้าทั้งหมด จะมีเม็ดเงินที่ไหลออกนอกประเทศหลักหมื่นล้านบาทโดยไม่ได้ช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจในประเทศแต่อย่างใดเลย
- ระบบการซ่อมบำรุงรถไมโครบัส (ที่ใช้เวลาและพื้นที่ซ่อมบำรุงมากกว่ารถตู้) ตลอดจนการผลิตชิ้นส่วนและอะไหล่ ได้ถูกเตรียมพร้อมไว้แล้วหรือไม่ ถ้ายังไม่พร้อม เมื่อรถเสียหรือต้องซ่อม อาจต้องจอดรออะไหล่เป็นเวลานาน จะทำให้ไม่มีรถมาทดแทนอย่างเพียงพอ และส่งผลต่อผู้ประกอบการ
- ด้วยธรรมชาติของรถโดยสารกรุงเทพฯ-ต่างจังหวัด ไม่ได้มีรายได้สม่ำเสมอทุกวัน หากจะมีกำไรมากในช่วงวันหยุดสุดสัปดาห์และช่วงเทศกาล เนื่องจากรถตู้ไม่ต้องใช้เงินลงทุนมาก จึงสามารถบริการจัดการผลกำไรได้ง่ายกว่า
กลับกัน ในกรณีของรถไมโครบัสที่มีต้นทุนสูงกว่า จะมีการบริหารกำไร-ขาดทุน ในส่วนนี้อย่างไร
ต้องขอทำความเข้าใจให้ชัดเจนว่า ศักดิ์สิทธิ์ไม่ได้คัดค้านเรื่องการเปลี่ยนรถตู้ เพราะเขายืนยันชัดเจนว่าลำพังลักษณะและโครงสร้างของรถตู้ มีความเสี่ยงและอันตราย ไม่เหมาะสมต่อการใช้เป็นรถโดยสารสาธารณะในเส้นทางระยะไกล หากแต่การกำหนดให้เปลี่ยนรถตู้ทั้งหมดอย่างฉับพลัน โดยไม่คิดให้รอบด้าน อาจมีปัญหาตามมาดังที่ได้ตั้งคำถามไว้ นอกจากนี้ การเปลี่ยนรถเพียงอย่างเดียวไม่ใช่การแก้ปัญหาที่ต้นตอ เพราะปัญหาเรื่องความปลอดภัยด้านคมนาคมขนส่ง – มีสาเหตุหลักจากระบบและการบริหารจัดการ
และนี่คือคำอธิบายถึงปัญหาระบบขนส่งสาธารณะของไทย
ถ้าไม่เปลี่ยนรถ แล้วมีข้อเสนออะไรหรือ?
จากคำถามในข้อ 1-4 ศักดิ์สิทธิ์อธิบายข้อเท็จจริงทางข้อมูลรถตู้สาธารณะในปัจจุบันว่า ตามกฎหมายรถตู้สาธารณะจะมีอายุการใช้งาน 10 ปี ซึ่งภายในปีนี้จะมีรถตู้ที่หมดอายุราว 300 คัน จำนวนรถหมดอายุจะเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งในอีกห้าปีข้างหน้า มีรถหมดอายุสูงสุดถึงประมาณ 1,300 คัน
และหาก ณ วันนี้ กระทรวงคมนาคมเริ่มไม่อนุญาตให้นำรถตู้ใหม่มาใช้ทดแทนรถเก่าที่หมดอายุ ภายใน 10 ปี รถตู้ทั้งหมดประมาณ 5,000 คันก็จะค่อยทยอยหมดไป
ซึ่งหากกระทรวงคมนาคมเสนอให้ลัดขั้นตอนเพื่อเปลี่ยนรถอย่างทันทีนี้ หมายความว่าจะมีรถตู้ที่ถูกลอยแพทันทีถึง 4,000 กว่าคัน ซึ่งหากเตรียมการรับมืออย่างไม่รอบคอบ รถตู้เหล่านี้มีแนวโน้มที่จะถูกนำไปใช้ประกอบการอย่างผิดกฎหมาย (เป็นรถตู้ป้ายดำ) ก่อให้เกิดปัญหาต่อเนื่องในอนาคต
ตามแผนปฏิบัติการที่ศักดิ์สิทธิ์ได้จัดทำให้กับกรมการขนส่งทางบก มีแนวคิดในการบริหารการเปลี่ยนแปลงอย่างค่อยเป็นค่อยไป โดยกำหนดให้ผู้ประกอบการที่มีรถตู้หมดอายุในแต่ละปีจะต้องเปลี่ยนมาใช้รถไมโครบัส ในระหว่างการเปลี่ยนผ่านนั้น รัฐต้องเข้าไป ‘เสนอทางเลือก ช่วยอุดหนุน และจัดการระบบ’ ด้วย
มาตรฐานการบริหารจัดการธุรกิจรถโดยสารมีส่วนสำคัญในการยกระดับความปลอดภัยไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ามาตรฐานรถ และตามแนวทางที่ศักดิ์สิทธิ์เสนอ รัฐอาจใช้โอกาสนี้ในการเปลี่ยนรูปแบบธุรกิจรถโดยสารจากแบบรายย่อยเป็นรูปแบบนิติบุคคลที่มีการบริหารจัดการแบบมืออาชีพ
โดยยื่นข้อเสนอต่อผู้ประกอบการรายย่อยที่ต้องเปลี่ยนรถตู้เป็นรถไมโครบัสว่า รัฐจะให้การสนับสนุนในรูปแบบต่างๆ เช่นการ ‘รับเทิร์น’ การยกเว้นภาษี หรือการให้เงินกู้ดอกเบี้ยต่ำโดยมีเงื่อนไขว่าผู้ประกอบการรายย่อยต้องรวมตัวกันเป็นนิติบุคคล และมีการกำหนดมาตรฐานธุรกิจการเดินรถ เช่น การให้เงินเดือนและสวัสดิการของคนขับอย่างเหมาะสม การกำหนดเส้นทาง-เวลา-และรอบการเดินรถ ตลอดจนมีมาตรการต่างๆ ที่ทำให้คนขับ ไม่ต้องฝากความหวังในรายได้ ไว้กับจำนวนรอบที่วิ่งได้ในแต่ละวันเช่นที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน
“คือในระหว่างการเปลี่ยนผ่าน และต้องเปลี่ยนอย่างค่อยเป็นค่อยไปนะครับ รัฐต้องสร้างข้อแลกเปลี่ยนให้กับผู้ประกอบการรายย่อย สร้างแรงจูงใจให้เปลี่ยนการทำธุรกิจแบบรายย่อยแบบเดิมซึ่งมีลักษณะไม่เป็นทางการ (informal) ไม่มีมาตรฐาน ให้เป็นนิติบุคคล ซึ่งทำธุรกิจอย่างเป็นทางการ (formal) มากขึ้น คือ การที่มีรายย่อยจำนวนมากทำให้ยากต่อการควบคุม และบังคับใช้กฎหมาย
แต่ถ้าผู้ประกอบการเป็นบริษัท รัฐก็คุมแค่ตัวบริษัท แล้วให้บริษัทคุมคนขับอีกที ซึ่งจะทำให้มีประสิทธิภาพมากกว่า นอกจากนี้ การบริหารจัดการแบบนี้จะทำให้มีข้อมูลเกี่ยวกับการเดินรถและปริมาณการเดินทางครบถ้วนสมบูรณ์ขึ้น และสามารถนำมาใช้ออกแบบบริการขนส่งสาธารณะในภาพรวมได้ดีขึ้นอีกด้วย”
ทำไมต้องค่อยเป็นค่อยไป?
เพราะการเปลี่ยนรถ ไม่ใช่เฉพาะแค่ตัวรถ แต่ยังรวมถึงศูนย์ซ่อมบำรุง จุดจอด และข้อเท็จจริงเรื่อง ‘ธรรมชาติของรถตู้และรถบัส’ ด้วย
“ในระยะการเปลี่ยนผ่าน อาจจะเริ่มที่รถตู้ 300 คันแรก ในช่วงต้นเราต้องเตรียมสร้างอู่ซ่อมบำรุง หาจุดจอด สร้างและศึกษาระบบการเชื่อมต่อ พอถึงการเปลี่ยนผ่านในระยะกลาง เราอาจพิจารณาพัฒนาอุตสาหกรรมประกอบและผลิตรถไมโครบัสเอง ซึ่งต้องใช้เวลา โดยในระยะยาวจะทำให้เราไม่ต้องพึ่งพาการนำเข้ารถตลอดไป”
ทำไมเราต้องเลือกระหว่าง ‘ความอันตราย’ กับ ‘ความอันตรายยิ่งกว่า’
“การเดินทางควรเป็นสิทธิพื้นฐาน โดยเฉพาะการเดินทางที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิต เช่น การเดินทางเพื่อเข้าถึงแหล่งจ้างงาน เพื่อไปเรียนหนังสือ หรือเพื่อเข้าถึงบริการสาธารณสุข ชัดเจนว่านโยบายการขนส่งสาธารณะของรัฐในปัจจุบันมีผลต่อความเหลื่อมล้ำของคน ทุกวันนี้คนบางกลุ่มที่ไม่มีทางเลือกรูปแบบการเดินทางที่ปลอดภัยและมีราคาที่เหมาะสม จึงทำให้ต้องใช้รถตู้ และต้องแบกรับความเสี่ยงต่ออุบัติเหตุอยู่ตลอด”
พูดคุยเพื่อถามหาว่าทำไมระบบขนส่งมวลชนจึงมีแต่ความอันตรายเต็มไปหมด ศักดิ์สิทธิ์เสนอว่า อาจเป็นเพราะ
หนึ่ง-รัฐไม่มองว่าการลงทุนเรื่องระบบขนส่งสาธารณะเป็นหน้าที่ของรัฐ หากเห็นว่าเป็นหน้าที่ของเอกชน โดยรัฐไม่ได้ให้การสนับสนุนใดๆ แต่ความปลอดภัยมีต้นทุน เมื่อรัฐไม่ลงทุน แถมยังคุ้มค่าโดยสารด้วย จะคาดหวังให้รถโดยสารสาธารณะมีความปลอดภัยสูงคงเป็นไปได้ยาก
สอง-ระบบที่รัฐใช้อยู่ทุกวันนี้ เป็นระบบการให้ใบอนุญาต (licensing) รายเส้นทาง ในแต่ละเส้นทางผู้ประกอบการเอกชนรายย่อยหลายรายเข้ามาขอใบอนุญาตได้ นอกจากนี้ผู้ได้รับใบอนุญาตยังอาจให้มีรายย่อยอื่นๆ มาวิ่งร่วมบริการได้อีก เมื่อในเส้นทางเดียวกัน มีผู้ประกอบการหลายรายเดินรถทับซ้อนกัน ก็อาจทำให้เกิดพฤติกรรมการขับขี่ที่ไม่ปลอดภัยเพราะต้องแย่งผู้โดยสารกัน
การแข่งขันรูปแบบนี้เรียกว่าการแข่งขันภายในตลาด (Competition in the Market) ซึ่งจากประสบการณ์ในต่างประเทศได้พิสูจน์แล้วว่าเป็นรูปแบบที่ไม่เหมาะสมกับระบบการขนส่งสาธารณะ
ซึ่งต่างกับโมเดลอย่าง ‘การให้สัมปทาน’ หรือ Concession หรือการที่รัฐให้สิทธิ์ผูกขาดกับการทำธุรกิจแก่ผู้ประกอบการรายเดียวเป็นระยะเวลาหนึ่ง โดยขึ้นอยู่กับผลประโยชน์สูงสุดที่บริษัทนั้นเสนอมาให้
ตัวอย่างเช่น รัฐอาจเปิดให้บริษัทเอกชนประมูลแข่งขันกันเพื่อสิทธิในการเดินรถในเส้นทางหรือในพื้นที่หนึ่ง กำหนดระยะเวลาห้าปีแต่เพียงรายเดียว ผู้ที่เสนอราคาสูงสุดก็จะได้ทำสัญญาสัมปทานกับรัฐ โดยสัญญาสัมปทานจะกำหนดมาตรฐานการบริหารจัดการ มาตรฐานความปลอดภัยของรถ ตลอดจนมาตรฐานการจ้างงานคนขับไว้อย่างชัดเจน เช่น คนขับต้องได้รับเงินเดือนและสวัสดิการที่เหมาะสม มีการควบคุมระยะเวลาการปฏิบัติงาน และสัญญาจะกำหนดบทปรับหรือบทลงโทษในกรณีที่ไม่เป็นไปตามเงื่อนไขเอาไว้ เมื่อครบห้าปี ก็จะต้องมีการเปิดประมูลแข่งขันเพื่อสัมปทานใหม่
ซึ่งก็จะเป็นแรงกระตุ้นให้ผู้ประกอบการต้องมีการพัฒนาอยู่เสมอ เพราะหากไม่พัฒนา เมื่อมีรายใหม่ที่เก่งกว่าก็อาจแย่งสัมปทานไปได้ รูปแบบการแข่งขันนี้ เรียกว่า ‘Competition for the Market’ หรือ ‘การแข่งขันเพื่อช่วงชิงตลาด’
ศักดิ์สิทธิ์เสนอต่อไปว่า การทำสัมปทานแบบนี้ สามารถทำควบคู่ไปกับการศึกษาข้อมูลเส้นทางเดินรถที่ ‘ไม่ป็อปปูลาร์’ ประชากรในพื้นที่ไม่หนาแน่น เส้นทางเดินรถเส้นนี้จึงไม่ยวนใจนักลงทุน ฉะนั้นรัฐจึงอาจพิจารณาระบบ ‘ประมูลแข่งขันรับจ้างเดินรถ’ (Competitive Tendering)
เพราะต้องมีบางเส้นทางที่ประชากรไม่หนาแน่น ไม่คุ้มค่าต่อการลงทุน (หรือที่เรียกว่าไม่มี Economies of Scale-การประหยัดจากขนาด เพราะยิ่งคนใช้เยอะ ต้นทุนต่อหัวก็ยิ่งถูก) แต่รัฐก็จำเป็นต้องสร้างระบบขนส่งสาธารณะให้ครอบคลุมทั่วถึง
ถ้าใช้ระบบให้ใบอนุญาตแบบเดิม ก็จะไม่มีผู้ประกอบการมาขอใบอนุญาตเดินรถในพื้นที่หรือเส้นทางแบบนี้ จึงอาจต้องใช้ระบบประมูลรับจ้างเดินรถเพื่อให้มีบริการที่ดีในพื้นที่นี้ ด้วยการนำรายได้จากการให้สัมปทานในพื้นที่ที่มีผู้โดยสารหนาแน่น โยกมาสนับสนุนเส้นทางเดินรถที่มีปริมาณผู้โดยสารน้อย หรือเรียกว่าการอุดหนุนไขว้ (cross subsidization)
คีย์เวิร์ดของมัน จึงคือการออกแบบระบบขนส่งมวลชน ‘ทั้งระบบ’ รถไฟฟ้าบนดิน-ใต้ดิน รถตู้ รถทัวร์ รถเมล์ เพราะต้องทำให้ระบบเชื่อมต่อกันทั้งหมด รวมทั้งรัฐต้องออกแบบการบริหารจัดการระบบเพื่อสนับสนุนการให้บริการขนส่งสาธารณะอย่างทั่วถึง ซึ่งหากรัฐมีการบริหารจัดการที่ดี ก็จะทำให้ประชาชนมีทางเลือกในการเดินทางด้วยระบบขนส่งสาธารณะที่มีความปลอดภัย และไม่ต้องเสี่ยงชีวิตกับการเดินทางด้วยรถตู้”
Author
