วานนี้ (28 เมษายน 2564) พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี ปรับเปลี่ยนการบริหารอีกครั้ง โดยดึงอำนาจการตัดสินใจบางส่วนจากรัฐมนตรีเพื่อเอื้อให้การจัดการสถานการณ์การระบาดของโควิด-19 รวมศูนย์ที่นายกรัฐมนตรี โดยเป็นการประกาศ การกำหนดอำนาจหน้าที่ของรัฐมนตรีตามกฎหมายเป็นอำนาจหน้าที่ของนายกรัฐมนตรี (ฉบับที่ 3) ปรากฏในราชกิจจานุเบกษาฉบับที่ 138 ตอนพิเศษ 89 ง
ปฏิกิริยานี้เกิดขึ้นหลังจากเกิดกระแสเรียกร้องให้รัฐบาลแสดงความรับผิดชอบจากความผิดพลาดในการบริหารจัดการโรคระบาดโควิด-19 เสียงที่ดังขึ้นเรื่อยๆ ปรากฏในหลายแห่ง โดยเฉพาะการระดมชื่อทะลุ 200,000 คน ใน Change.org เรียกร้องให้ อนุทิน ชาญวีรกูล ลาออกจากตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข ไปจนถึงการเรียกร้องให้ พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี ในฐานะประธาน ศบค. หรือ ศูนย์บริหารสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 แสดงความรับผิดชอบ
น่าสนใจว่าหลักคิดการรับผิดรับชอบของนักการเมืองมีที่มาอย่างไร เพราะแม้ว่าหลักการ ‘รับผิดรับชอบ’ (accountability) จะเป็นสิ่งที่มาควบคู่กันกับระบอบประชาธิปไตย แต่เมื่อประเทศไทยยังไม่เป็นประชาธิปไตยเต็มใบ ที่ทางของหลักคิดนี้จะตั้งอยู่บนหลักใด
นักการเมืองรับผิดรับชอบกันอย่างไร
เราอาจจะคุ้นชินในกรณีของญี่ปุ่นจากตัวอย่างที่มีนักการเมืองออกมาแสดงความรับผิดชอบนับครั้งไม่ถ้วน เช่น กรณี 2 รัฐมนตรีหญิงญี่ปุ่นลาออก ในปี 2014 เมื่อคนหนึ่งเป็น รมว.กระทรวงเศรษฐกิจ การค้า และอุตสาหกรรม ต้องลาออกเพราะแอบนำเงินบริจาคไปซื้อเครื่องประทินโฉม ส่วน รมว.กระทรวงยุติธรรม ลาออกตามในไม่กี่ชั่วโมงถัดมา ภายหลังถูกกล่าวหาว่ากระทำผิดกฎหมายเลือกตั้ง[1] และในปี 2019 รมว.กระทรวงเศรษฐกิจ การค้า และอุตสาหกรรม อีกรายต้องยอมลาออก เพราะถูกกล่าวหาว่ามีการแจกปูกับเมลอนให้แก่ผู้ใช้สิทธิเลือกตั้ง[2] ตัวอย่างเหล่านี้ทำให้เรื่องอื้อฉาวอย่างแหวนแม่ นาฬิกาเพื่อน หรือตั้งบริษัทรับเหมาในค่ายทหาร ดูจะเป็นภาพตรงข้ามไปเลย
รวมไปถึงกรณีที่สำคัญกว่านั้นคือ การลาออกของนายกรัฐมนตรี ชินโสะ อาเบะ ในปีที่ผ่านมา ด้วยข้ออ้างด้านปัญหาทางสุขภาพ ท่ามกลางข้อกล่าวหาเรื่องการทุจริตของคนในรัฐบาล โดยเฉพาะการทุจริตของรัฐมนตรีด้านเศรษฐกิจ[3]
ในประเทศไทยหลักการรับผิดรับชอบทางการเมืองอย่างน้อยในเชิงรูปแบบ เริ่มปรากฏพร้อมๆ กับการเกิดขึ้นของประชาธิปไตยรัฐสภา ไม่ว่าจะเป็นการลาออก การยุบสภา การขอโทษ การถูกลงโทษ เป็นต้น ทว่าการควบคุมด้วยกลไกในเชิงสถาบันของนักการเมืองมาเริ่มปรากฏเป็นรูปธรรมในรัฐธรรมนูญ 2540 ในยุคที่ วันมูหะมัดนอร์ มะทา เป็นประธานรัฐสภา โดยเขียนไว้ในหมวด 5 ว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ มาตรา 77 ความว่า รัฐต้องจัดให้มีแผนพัฒนาการเมือง จัดทำมาตรฐานทางคุณธรรมและจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ฯลฯ จนกระทั่งหลังการเลือกตั้งทั่วไปในวันที่ 6 มกราคม 2544 สภาผู้แทนราษฎรได้จัดทำข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎรอีกครั้ง ในยุคที่ อุทัย พิมพ์ใจชน ประธานสภาผู้แทนราษฎรในขณะนั้นเป็นผู้ลงนาม ซึ่งเป็นตัวอย่างในความพยายามกำหนดหลักเกณฑ์จริยธรรมที่เป็นรูปธรรมให้กับนักการเมือง
ทั้งนี้ทั้งนั้น ตัวอย่างข้างต้นเป็นเพียงปลายเหตุของหลักคิดที่ว่านักการเมืองจะต้องรับผิดชอบต่อประชาชน ซึ่งแตกต่างจากนักรัฐประหารที่ไม่ต้องรับผิดรับชอบต่อประชาชน เพราะเป็นผู้ทำลายทุกหลักเกณฑ์ด้วยการยึดอำนาจจากประชาชน ถามว่าอะไรเป็นรูปธรรมมากกว่านั้นที่ทำให้นักการเมืองต่างจากนักรัฐประหาร คำตอบอยู่ที่การรับผิดรับชอบที่เป็นจริง
โดยทั่วไปการมีผู้แทนราษฎรในระดับรัฐ ล้วนเรียกร้องการยอมรับจากประชาชน หมายถึง การที่สถาบันของส่วนกลาง ทั้งระดับชาติ ระดับท้องถิ่นหรือภูมิภาค ตลอดจนองค์การอื่นๆ ที่มีผู้แทนของประชาชนหลายฝ่ายเข้าร่วมเป็นองค์ประกอบ (pluralist or corporatist structures)[4] กรณีเช่นนี้ทำให้การเลือกตั้งมีความหมายขึ้นมา เพราะผู้แทนฯ จะต้องตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนและลดความรู้สึกต่อต้านลงให้ได้
นักรัฐศาสตร์อย่าง ไมเคิล ซาวาร์ด (Michael Saward, 1992) จึงเสนอสิ่งที่เรียกว่า ‘Co-optive Politics’ ซึ่งมีองค์ประกอบสำคัญข้อหนึ่งคือ ต้องมีกระบวนการที่แท้จริงและเป็นทางการที่จะทำให้ผู้ปกครองพร้อมรับผิดชอบ (accountable) ต่อการตัดสินใจหรือไม่ตัดสินใจดำเนินนโยบายอย่างใดอย่างหนึ่ง[5] หนึ่งในกระบวนการนั้นมีแนวคิดที่เรียกว่า การถอดถอนผู้แทนฯ (Recall) การยกร่างกฎหมายต่างๆ ไปจนกระทั่งให้ประชาชนเสนอร่างรัฐธรรมนูญ
แต่หลายครั้งจะพบว่า ในบ้านเมืองเรากระบวนการดังกล่าวเป็นไปอย่างยากลำบาก หากลองนึกถึงการจะผลักดันร่างกฎหมาย หรือถอดถอนนักการเมืองสักคนภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 ก็ย่อมเห็นภาพชัด
มันเตือนให้เราฉุกคิดว่า ท่ามกลางระบบรัฐสภาที่ไม่สะท้อนเจตจำนงที่แท้จริงของประชาชน ไม่ว่าจะมาจากกลไกการเลือกตั้งที่บิดเบี้ยว การแทรกแซงจากอำนาจนอกระบบการเมือง ฯลฯ การจะเกิดสิ่งนี้ได้จะต้องเป็นไปในระดับของวัฒนธรรมซึ่งเกี่ยวพันกับความต่อเนื่องของกระบวนการประชาธิปไตยด้วย
รับผิดรับชอบเป็นส่วนหนึ่งของการพัฒนาประชาธิปไตย
ฟิลิป ซี. ชมิทเทอร์ (Philippe C. Schmitter) เคยเสนอไว้ว่า ความพร้อมรับผิดทางการเมือง (political accountability) เป็นองค์ประกอบสำคัญของระบอบประชาธิปไตยที่มีอยู่จริง ซึ่งเป็นสิ่งที่ตามมาจากการใช้อำนาจที่ไม่เสมอกัน โดยทั่วไปหมายถึงความพยายามของประชาชนที่เป็นพลเมืองของประเทศ ที่จะใช้ฐานะอำนาจที่อ่อนแอกว่าเพื่อคุมการใช้อำนาจของผู้ปกครอง กล่าวอีกนัยหนึ่ง เป็นการพยายามใช้อำนาจในฐานะผู้ให้ความชอบธรรมแก่ผู้ปกครอง ในการบีบบังคับให้ผู้ปกครองต้องมีความรับผิดชอบต่อการใช้อำนาจ[6]
ฟังแบบไม่คิด อาจจะนึกกันว่าเป็นเรื่องของวัฒนธรรมที่หลายประเทศที่เจริญแล้วได้รับอิทธิพลมาจากจริยศาสตร์แบบโปรเตสแตนท์ เรื่องนี้อาจจะเห็นได้ในงานเรื่อง Politics as a Vocation เขียนโดย มักซ์ เวเบอร์ (Max Weber) ซึ่งเสนอว่าจริยธรรมของนักการเมือง แบ่งได้เป็น 2 ประเภท คือ จริยธรรมว่าด้วยความเชื่อมั่น และจริยธรรมว่าด้วยความรับผิดชอบ ซึ่งนักการเมืองควรมีคุณสมบัติที่สัมพันธ์ต่อหลักการข้างต้น 3 เรื่อง คือ หนึ่ง-แน่วแน่ต่ออุดมการณ์ (passion) สอง-มีความรับผิดชอบ (responsibility) ซึ่งเป็นเครื่องบ่งชี้ว่านักการเมืองมีความมุ่งมั่นที่จะทำงานเพื่ออุดมการณ์ตามข้อหนึ่ง และสาม-มีวิจารณญาณ (judgment) หมายถึง ความสามารถที่จะรักษาไว้ซึ่งความไม่หวั่นไหวและความสงบ แต่ตอบสนองต่อสภาพความเป็นจริง
เรื่องนี้มากกว่าวัฒนธรรม เพราะเป็นเรื่องของการยอมรับความผิดพลาดที่เกิดขึ้นจากการประสบหายนะด้วยตัวเอง ในเยอรมนีเอง ซึ่งผ่านเรื่องร้ายๆ ภายใต้การปกครองของฮิตเลอร์ ต้องใช้เวลายาวนานหลายทศวรรษในการค่อยๆ คลี่คลายบาดแผลในอดีต จนเมื่อตั้งหลักได้ พวกเขาก็ไม่ได้ปล่อยให้หลักคิดนั้นปรากฏอยู่ลอยๆ ในยุคการเมืองสมัยใหม่ที่ต้องการก้าวให้พ้นจากรูปแบบของนาซี พรรคการเมืองต้องเดินไปตามแนวทางประชาธิปไตย
ในระดับองค์กรพรรคการเมืองจึงมีอำนาจกำหนดมาตรการว่าด้วยการรักษาวินัยของพรรคการเมืองได้ด้วย ตัวอย่างเช่น ในกรณีที่สมาชิกพรรคการเมืองกระทำการฝ่าฝืนข้อบังคับของพรรค พรรคการเมืองอาจกำหนดโทษแก่สมาชิกผู้นั้นได้ โทษที่กำหนดอาจเป็นการเตือน การตำหนิ การกำหนดโทษปรับเป็นเงิน การให้พ้นจากตำแหน่งในพรรค การห้ามมิให้ดำรงตำแหน่งในพรรคในช่วงระยะเวลาใดเวลาหนึ่ง การตัดสิทธิบางประการในฐานะสมาชิกพรรค ตลอดจนมาตรการขั้นรุนแรงที่สุด คือ การขับออกจากพรรคการเมือง ซึ่งโทษต่างๆ ที่กล่าวมานี้จะต้องมีการกำหนดไว้อย่างชัดเจนในข้อบังคับของพรรคการเมือง[7]
นี่คือการสร้างระบบในระดับเนื้อหาของสังคมที่มีอารยะ พูดคุยกันรู้เรื่อง แตกต่างไปจากการเรียกร้องส่วนบุคคลแบบในสังคมมุขปาฐะ เรื่องนี้เห็นได้จากงานวิจัยของศูนย์รัฐสภาแห่งแคนาดา พบว่าปริมาณการทุจริตนั้นขึ้นอยู่กับปริมาณของอำนาจผูกขาดและอำนาจในการใช้ดุลยพินิจที่เจ้าหน้าที่มีด้วย อ่านมาถึงตรงนี้ก็อกสั่นขวัญผวากับอำนาจที่รวมศูนย์ของนายกฯไทยขึ้นทุกที เพราะมันรวมถึงระดับการรับผิดชอบในการกระทำของคนคนนั้นด้วย งานวิจัยชิ้นเดิมระบุว่า “อำนาจในการใช้ดุลยพินิจมักจะกว้างใหญ่ในประเทศกำลังพัฒนา” และขณะที่กำลังเปลี่ยนระบบเศรษฐกิจ อันเป็นระยะที่กฎและระเบียบข้อบังคับในการบริหารมักจะกำหนดไว้ไม่ค่อยชัดเจน และความรับผิดชอบอาจยังไม่เข้มข้น ซึ่งเป็นผลมาจากการที่มาตรฐานจรรยาบรรณของบริการสาธารณะมีระบุไว้เพียงรางเลือน
แล้วเหตุใดความรับผิดรับชอบทางการเมืองจึงมาปรากฏในดินแดนทางทิศตะวันออกด้วย นั่นคือญี่ปุ่น ที่นั่นมีการสร้างระบบรับผิดรับชอบขึ้นมา โดยพบว่ามีประมวลจริยธรรมสำหรับพนักงานระดับชาติของรัฐ ซึ่งมีผลบังคับใช้แก่เจ้าหน้าที่รัฐอย่างกว้างขวาง รวมทั้งสมาชิกรัฐสภาด้วย ประมวลจริยธรรมดังกล่าวได้กำหนดแนวปฏิบัติสำหรับมาตรฐานด้านความประพฤติทางจริยธรรมพอสังเขป คือเจ้าหน้าที่รัฐต้องปฏิบัติหน้าที่ของตนและปฏิบัติต่อสาธารณชนโดยปราศจากการเลือกเข้าข้างฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งหรืออย่างมีอคติ
เนื่องจากสังคมญี่ปุ่นคาดหวังว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐ รวมไปถึงสมาชิกรัฐสภาจะต้องแยกเรื่องส่วนตัวออกจากเรื่องส่วนรวม และงดเว้นการใช้ตำแหน่งหน้าที่เพื่อให้ได้มาซึ่งประโยชน์ส่วนตน เจ้าหน้าที่รัฐต้องไม่กระทำการใดๆ ด้วยวิธีที่จะเป็นการทำลายความเชื่อมั่นของสาธารณชนที่มีต่อความยุติธรรมของรัฐ รูปธรรมหนึ่งคือ ให้มีการจัดทำบัญชีรายชื่อและมีรายละเอียดของกลุ่มผลประโยชน์
การแสดงความโปร่งใสและให้ข้อมูลสาธารณะแก่ประชาชนเช่นนี้ ช่วยให้การตรวจสอบควบคุมนักการเมืองสามารถเกิดขึ้นจริง โดยเชื่อว่าอำนาจทุกประการของนักการเมืองจะต้องแสวงหาการยอมรับจากประชาชนในทุกกระบวนการ ไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง เช่น นักการเมืองต้องมาจากการเลือกตั้งของประชาชนอย่างแท้จริง องค์กรตรวจสอบมาจากประชาชน ข้อมูลมีความโปร่งใสตรวจสอบได้ สื่อมวลชนสามารถตีแผ่เปิดโปงความไม่ชอบมาพากลได้ มีการรับรองสิทธิเสรีภาพในการแสดงออก ฯลฯ ฉะนั้น ประมวลจริยธรรมของประเทศญี่ปุ่น จึงไม่ได้มีมูลค่าเป็นเพียงกระดาษไว้ชั่งกิโลขาย
Dilemma ของ การรับผิดรับชอบ
กระนั้น หลักความรับผิดรับชอบก็ไม่ได้เสถียรจนตั้งค่าเป็นสรณะเสมอไป บางกรณีถูกตั้งคำถามด้วย เมื่อปลายปีที่ผ่านมา แกลดีส์ เบเรจิเคลียน (Gladys Berejiklian) มุขมนตรีของรัฐนิวเซาท์เวลส์ ออสเตรเลีย ยอมรับว่ามีการจัดสรรงบประมาณให้แต่ละพื้นที่แตกต่างกันก่อนการเลือกตั้งในปี 2019 จะมาถึง[8] ซึ่งกรณีนี้อาจจะเข้าข่ายเป็นเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนและจัดสรรงบประมาณที่ไม่เป็นธรรม แต่เธอก็ยืนยันว่ากรณีเช่นนี้เป็นเรื่องปกติในทุกการเลือกตั้งและไม่ผิดกฎหมาย
กรณีนี้นับเป็นความท้าทายครั้งแรกนับตั้งแต่ทศวรรษที่ 1960 ซึ่งที่ผ่านมารัฐมนตรีแม้ว่าจะไม่ได้มีความรับผิดชอบโดยตรงต่อเรื่องนั้นๆ ในกรณีที่ร้ายแรงที่สุดคือการลาออก หลายกรณีแม้ไม่ใช่เรื่องความรับผิดชอบโดยตรงในหน้าที่นักการเมือง แต่ถูกนับเป็นเรื่องจรรยาบรรณของนักการเมือง นักการเมืองหลายคนจึงต้องลาออก แม้กระทั่งเป็นผลที่มาจากการกระทำที่ไม่เหมาะสมของตนเองก่อนเข้ารับตำแหน่ง ตั้งแต่เรื่องพฤติกรรมส่วนตัวไปจนถึงการทุจริต
ข้อคิดจากนิวเซาท์เวลส์ ช่วยให้เห็นว่าคำอธิบายว่าความรับผิดรับชอบเป็นปัญหาของวัฒนธรรมนั้น อาจจะถูกแค่ครึ่งหนึ่ง เพราะหากคิดให้ชัดกว่านั้น ความรับผิดรับชอบเป็นเรื่องของกลไกการตรวจสอบที่สามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพมากพอหรือไม่ ยิ่งภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ อาการตึงเครียดจากความง่อยเปลี้ยของระบบจึงแสดงออกผ่านความโกรธแค้นของผู้คน โดยเฉพาะในสังคมออนไลน์
การเรียกร้องความรับผิดรับชอบจากผู้มีอำนาจด้วยวิธีการนี้ ย้ำให้เราเห็นว่า การรอคอยการตรวจสอบจากองค์กรต่างๆ ที่เกิดขึ้นภายใต้การปกครองของนักรัฐประหารจึงเป็นเรื่องของความฝัน และการเรียกร้องสำนึกภายในตนของผู้มีอำนาจยิ่งเป็นเรื่องชวนฝันขั้นกว่า ตราบใดที่กติกาทางการเมืองที่เป็นอยู่นี้ไม่ถูกแก้ไข
เชิงอรรถ
[1] 2 รมต. หญิงญี่ปุ่นลาออก หลังเจอเรื่องฉาวคอร์รัปชัน-ผิด ก.ม.เลือกตั้ง
[2] “รมว.การค้าญี่ปุ่น” ลาออก หลังผ่านแค่เดือนเดียว โดนสื่อแฉแอบแจก “เมลอน-ปูทะเล-เงิน” ให้ผู้สนับสนุน
[3] Shinzo Abe: Japan’s PM resigns for health reasons
[4] มนตรี เจนวิทย์การ. 2549. แนวคิดเรื่องความชอบธรรมกับการต่อสู้ทางการเมืองยุคทักษิณ. วารสารสถาบันพระปกเกล้า ปีที่ 4 ฉบับที่ 1 มกราคม-เมษายน, น.5
[5] Michael Saward. 1992. Co-optive Politics and State Legitimacy. Dartmouth, p.46
[6] มนตรี เจนวิทย์การ. 2551. กลไกและกฎเกณฑ์ในการสร้าง “ความพร้อมรับผิดทางการเมือง” ในระบอบประชาธิปไตยของไทย. วารสารสถาบันพระปกเกล้า ปีที่ 6 ฉบับที่ 1 มกราคม-เมษายน
[7] วรเจตน์ ภาคีรัตน์. 2555. บทบาทและอำนาจหน้าที่ของสมาชิกรัฐสภาในการรักษาวินัยพรรคการเมืองและการปฏิบัติหน้าที่ในฐานะผู้แทนปวงชน: รายงานการศึกษาวิจัย. กรุงเทพฯ: สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ, น.17
[8] Why can politicians so easily dodge accountability for their mistakes? The troubling answer: because they can
Author
