แดดในเดือนเมษายนทำให้ใครหลายคนต้องเปิดแอร์เพื่อคลายความร้อนของอุณหภูมิลง แต่เมื่อเห็นบิลค่าไฟฟ้าช่วงปลายเดือนแล้ว อาจเหงื่อแตกหนักกว่าเดิม จนเกิดเป็นกระแสโพสต์บิลค่าไฟฟ้าเพื่ออวดความแพงกันเกลื่อนโลกโซเชียล
รัฐบาลและหน่วยงานที่กำกับดูแลด้านพลังงานโดยเฉพาะ อย่างสำนักงานคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (สำนักงาน กกพ.) อธิบายว่า ค่าไฟฟ้าจำเป็นต้องปรับตัวสูงขึ้นตามสถานการณ์โลก เพราะต้นทุนเชื้อเพลิงที่ใช้ในการผลิตไฟฟ้าอย่างก๊าซธรรมชาติมีราคาสูงขึ้นทั้งจากการแพร่ระบาดของโควิด-19 และสงครามรัสเซีย-ยูเครน
เมื่อค่าไฟฟ้าถีบตัวขึ้นตามกลไกตลาด คนไทยจึงต้องจ่ายเงินแพงขึ้นเพื่อให้เข้าถึงไฟฟ้าอย่างเลี่ยงไม่ได้
อย่างไรก็ดี มีเสียงเห็นแย้งดังขึ้นในสังคมว่า แม้ราคาต้นทุนจะเพิ่มขึ้นก็จริง แต่นั่นไม่ใช่สาเหตุเดียวที่ทำให้ค่าไฟฟ้าในประเทศไทยสูงขึ้น หากยังเป็นเพราะการบริหารจัดการระบบจัดหาพลังงานที่ผิดพลาด นโยบายพลังงานที่คาดการณ์ไม่แม่นยำ จนไฟฟ้าสำรองล้นเกินความต้องการ และค่าไฟฟ้าแพงกว่าที่ควรจะเป็น ซ้ำยังเป็นการเอื้อผลประโยชน์ให้ทุนขนาดใหญ่บางรายที่เป็นเครือข่ายของรัฐบาล
WAY ชวนคลี่บิลค่าไฟเพื่อสำรวจว่า เหตุใดสินค้าสาธารณูปโภคพื้นฐานที่ขาดไม่ได้ในวิถีชีวิตสมัยใหม่ชนิดนี้จึงมีราคาที่แพงลิ่วนัก
ในบิลค่าไฟมีอะไรบ้าง
“การบอกไม่ว่าจะทางตรงหรือทางอ้อมให้คนไทย ‘ทำใจ’ ว่า ค่าไฟจะไม่ถูกลง เพราะเชื้อเพลิงที่ใช้ในการผลิตไฟฟ้ามีแนวโน้มแพงขึ้นอย่างต่อเนื่อง เป็นการพูดไม่หมด พูดความจริงเพียงหนึ่งในสามเท่านั้น”
สฤณี อาชวานันทกุล กรรมการผู้จัดการด้านการพัฒนาความรู้ บริษัท ป่าสาละ จำกัด เห็นแย้งต่อเหตุผลที่รัฐบาลพูดถึงต้นทุนการผลิตที่แพงขึ้นเพียงเท่านั้น เพราะที่จริงแล้วนโยบายการจัดหาพลังงานของรัฐบาลไทยผิดพลาดและไม่เป็นธรรมต่อประชาชนผู้ใช้ไฟฟ้ามาช้านาน
พร้อมกันนั้น สฤณีอธิบายว่า หากลองปอกเปลือกหัวหอมจากบิลค่าไฟฟ้าในแต่ละเดือน เราจะจำแนกต้นทุนของค่าไฟออกเป็นชั้นๆ ได้ ดังนี้
ชั้นแรก บิลค่าไฟฟ้า = ค่าไฟฟ้าฐาน + ค่าไฟฟ้าผันแปร (ค่า Ft) + ค่าบริการรายเดือน (แตกต่างตามประเภทผู้ใช้ไฟฟ้า) + ภาษีมูลค่าเพิ่ม
ชั้นที่สอง ค่า Ft = ค่าเชื้อเพลิงฐาน + ประมาณการค่าเชื้อเพลิงโรงไฟฟ้า กฟผ. + ประมาณการค่าซื้อไฟฟ้าของ กฟผ. + ประมาณการค่าใช้จ่ายตามนโยบายของรัฐ
ชั้นที่สาม ค่าเชื้อเพลิงฐาน = ค่าเชื้อเพลิง ค่าซื้อไฟฟ้าของ กฟผ. และค่าใช้จ่ายตามนโยบายของรัฐที่สอดคล้องกับค่า Ft ขายปลีก จำแนกตามประเภทเชื้อเพลิง ซึ่งปัจจุบันไทยใช้ก๊าซธรรมชาติเป็นเชื้อเพลิงหลักในการผลิตไฟฟ้า (โดยราคาก๊าซธรรมชาติ (P) = ราคา gulf gas หรือ pool gas + ค่าบริการสำหรับการจัดหาและค้าส่ง (S) + ค่าบริการส่งก๊าซ (ค่าผ่านท่อ) (T)) ส่วนประมาณการค่าซื้อไฟฟ้าของ กฟผ. = ค่าความพร้อมจ่าย (Availability Payments: AP) + ค่าพลังงานไฟฟ้า (Energy Payments: EP) + ค่าใช้จ่ายตามนโยบายของรัฐ (Policy Expense: PE) ในส่วนของโรงไฟฟ้าเอกชน
ไฟฟ้าสำรองล้น ค่าไฟสูงเกินควร
เมื่อไล่ดูทีละจุดแล้ว สฤณีชี้ว่า เราจะพบความไม่เป็นธรรมซุกซ่อนอยู่ในสมการคำนวณค่าไฟฟ้าเหล่านี้ บางส่วนอยู่ในค่าไฟฟ้าฐาน และบางส่วนก็อยู่ในค่า Ft อาทิ ค่าบริการส่งก๊าซ และประมาณการค่าซื้อไฟฟ้าของ กฟผ.
ตัวอย่างเช่นค่าไฟฟ้าฐาน ซึ่งคิดจากต้นทุนการก่อสร้างโรงไฟฟ้า ระบบสายส่ง และระบบจำหน่ายไฟฟ้าของรัฐในอดีต รวมถึง ‘ค่าการผลิต’ ที่คำนวณจากการคาดการณ์ปัจจัยต่างๆ เช่น ความต้องการใช้ไฟฟ้าในแต่ละปี ราคาเชื้อเพลิง และผลตอบแทนที่ต้องการ
นั่นหมายความว่า หากมีการคาดการณ์ปริมาณความต้องการใช้ไฟฟ้าสูงเกินจริง จะส่งผลให้ค่าการผลิต (และค่าไฟฟ้าฐาน) สูงขึ้นโดยปริยาย ดังเช่นที่รัฐไทยคาดการณ์เช่นนั้นตลอดหลายปีที่ผ่านมา จนอนุมัติให้สร้างโรงไฟฟ้าของทั้งรัฐและเอกชนจำนวนมาก ซึ่งในที่สุดแล้วก็จะไปเพิ่มค่าความพร้อมจ่าย หรือค่า AP (ที่อยู่ในค่า Ft) ให้สูงขึ้น เพราะรัฐต้องจ่ายเงินค่าดำเนินงานให้ภาคเอกชนตามสัญญา แม้จะไม่มีการเดินเครื่องผลิตไฟฟ้าเลยในเดือนนั้น อันจะกลายเป็นภาระที่ผู้บริโภคไฟฟ้าต้องร่วมรับผิดชอบอีกทอดหนึ่ง
ตัวอย่างรูปธรรมที่สะท้อนการดำเนินนโยบายพลังงานที่ผิดพลาดก็คือ แผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้า (Power Development Plan: PDP) ซึ่งฉบับล่าสุดคือ แผน PDP พ.ศ. 2561-2580 ฉบับปรับปรุงครั้งที่ 1 (PDP2018 Revision 1)
แผน PDP2018 คำนวณความต้องการใช้ไฟฟ้าภายในประเทศสูงเกินจริง เพราะคิดจากปริมาณความต้องการไฟฟ้าในวันที่มีความต้องการใช้ไฟฟ้าสูงสุดของปีนั้น แล้วจึงกำหนดปริมาณไฟฟ้าและปริมาณไฟฟ้าสำรองที่ต้องผลิตในปีถัดไป และตัวเลขดังกล่าวส่วนใหญ่แล้วเป็นความต้องการใช้ไฟฟ้าจากภาคอุตสาหกรรมมากกว่ากลุ่มอื่นๆ เช่น บ้านเรือน หรือภาคเกษตรกรรม
ประเทศไทยกำหนดว่า ‘อัตรากำลังไฟฟ้าสำรอง’ ที่เหมาะสมอยู่ที่ 15 เปอร์เซ็นต์ แต่หลังรัฐประหารปี 2557 ปริมาณไฟฟ้าสำรองก็เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ จนในปี 2563 อยู่ที่เกือบๆ 60 เปอร์เซ็นต์
ทั้งนี้ ไฟฟ้าที่ใช้ในประเทศไทยทุกวันนี้ไม่ได้ผลิตโดย กฟผ. เพียงเจ้าเดียว แต่มาจากการผลิตของเอกชนอีกหลายเจ้าที่ได้รับสัมปทานโรงไฟฟ้า เวลาที่ กฟผ. จะรับซื้อไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าเอกชนต้องจ่าย 2 ก้อน ได้แก่ ค่า EP หรือจ่ายตามจำนวนหน่วยที่ซื้อ (ซื้อเยอะก็ต้องจ่ายเยอะ ถ้าซื้อน้อยก็จ่ายน้อย) และค่า AP หรือเงินคงที่ที่ กฟผ. ต้องจ่ายให้เอกชนคู่สัญญาทุกปี ไม่ว่าจะมีการซื้อไฟฟ้ามากน้อยเท่าไร หรือไม่ซื้อเลยก็ต้องจ่าย
และค่า AP นี้เองก็เป็นหนึ่งในปัจจัยที่ทำให้ค่าไฟฟ้าไทยสูงเกินความจำเป็น เพราะการซื้อขายไฟฟ้าต้องทำสัญญาผูกมัดถึง 25 ปี (ทั้งๆ ที่โรงไฟฟ้าเหล่านี้สามารถคืนทุนได้ในระยะเวลาเพียง 7 ปีเท่านั้น) และค่า AP ยังรวมเอาค่าก่อสร้าง ค่าบำรุงรักษา ดอกเบี้ย และกำไรของเอกชนเอาไว้พร้อมสรรพ ยิ่งกว่านั้น เอกชนที่ได้รับสัมปทานไฟฟ้ายังได้รับสิทธิพิเศษส่งเสริมการลงทุนจาก BOI และได้รับการยกเว้นภาษีบางชนิดอีกด้วย
สฤณีอธิบายว่า เหตุที่รัฐต้องระบุค่า AP ที่ต้องจ่ายให้กับโรงไฟฟ้าเอกชนตามสัญญาซื้อไฟฟ้าระยะยาว (Power Purchase Agreement: PPA) ไม่ว่าโรงไฟฟ้านั้นๆ จะเดินเครื่องหรือไม่ก็ตาม ก็คือเพื่อจูงใจให้ภาคเอกชนเข้ามาลงทุนผลิตไฟฟ้า และลดการก่อหนี้โดยภาครัฐ เนื่องจากการก่อสร้างโรงไฟฟ้าต้องใช้เงินลงทุนสูง ระยะการคืนทุนก็นานหลายปี ตลอดจนมีความเสี่ยงหลายประการ การจ่ายค่าความพร้อมจ่าย หรือ AP จึงเป็นการรับประกันผลกำไร ลดความเสี่ยง และเพิ่มแรงจูงใจให้ภาคเอกชนเข้ามาลงทุนตามหลักการ privatization ของแนวคิดเสรีนิยมใหม่
อย่างไรก็ดี หลักการและวิธีคิดดังกล่าวอาจไม่ก่อปัญหานัก หากรัฐจัดทำแผน PDP อย่างรัดกุมและรอบคอบ ทว่าอย่างที่ได้อธิบายไปแล้วว่า แผนดังกล่าวบริหารจัดการผิดพลาดจนส่งผลเสียได้อย่างไร
ทั้งนี้ นักวิชาการหลายคนเห็นว่า ความผิดพลาดอาจไม่ได้เกิดจากความบังเอิญ หากแต่เป็นการจงใจออกนโยบายเพื่อเอื้อกลุ่มทุนพลังงานขนาดใหญ่บางราย เพราะหากคำนวณความต้องการใช้ไฟฟ้าไว้สูงลิบลิ่วเกินเกณฑ์ขั้นต่ำ เอกชนก็ย่อมมีเหตุผลเพียงพอที่จะเดินหน้าสร้างโรงไฟฟ้าเพิ่มขึ้นเพื่อหาผลกำไรจากทั้งการขายไฟฟ้า และค่า Ft
ดังนั้น การแจกสัมปทานโรงไฟฟ้าให้ผู้ผลิตอิสระรายใหญ่ (Independent Power Producer: IPP) แต่กลับไม่เอื้อประโยชน์ให้โรงไฟฟ้าของผู้ผลิตรายเล็ก (Small Power Producer: SPP) มากนัก และยิ่งมองไม่เห็นความทุกข์ยากของประชาชนที่ต้องใช้ไฟฟ้าแบบแพงๆ เพราะต้องร่วมกันแบบรับภาระต้นทุนจากค่า Ft ที่เปลี่ยนแปลงไปนี้ ก็ไม่ใช่อะไรนอกจากการฉ้อฉลในระดับนโยบายนั่นเอง
ยุคเรืองรองของคนขายไฟ-กลุ่มทุนพลังงาน
เบญจา แสงจันทร์ ส.ส. พรรคก้าวไกล เคยอภิปรายไม่ไว้วางใจ พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี ในปี 2564 ในประเด็นเอื้อผลประโยชน์ให้กลุ่มทุนพลังงานขนาดใหญ่ ชื่อซีรีส์ว่า ‘พลัง(งาน)ประชารัฐ’ โดยยกตัวอย่างไว้ตอนหนึ่งว่า เอกสารสัญญาผลิตไฟฟ้าที่บริษัทเอกชนเจ้าหนึ่งทำไว้กับการไฟฟ้าฝ่ายผลิต ระบุว่า นายทุนเจ้าของโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่กว่า 500 เมกะวัตต์นี้ จะได้รับค่า AP ต่อปี สูงถึงหลักพันล้านบาท ไม่ว่าโรงไฟฟ้าของเขาจะผลิตไฟฟ้าเต็มจำนวน 500 เมกะวัตต์ หรือผลิตเพียง 1 เมกะวัตต์ต่อปีก็ตาม
ไม่เพียงแต่นายทุนรายนี้ แต่กลุ่มธุรกิจพลังงานไทยบางกลุ่มเติบโตขึ้นอย่างก้าวกระโดดในยุครัฐบาลประยุทธ์ บางบริษัทขยายตัวมากกว่า 3 เท่า ภายในระยะเวลาเพียง 8 ปี และผู้บริหารระดับสูงยังติดอันดับมหาเศรษฐีไทยจากการจัดอันดับของ ฟอร์บส์ (Forbes) ในปี 2561
กลุ่มธุรกิจพลังงานหลายแห่งเริ่มเฟื่องฟูขึ้นในช่วงเวลาสอดคล้องกับที่ กฟผ. หันมากระจายการผลิตไฟฟ้าผ่านการรับซื้อจากเอกชนรายใหญ่หรือ IPP เพื่อลดการลงทุนของภาครัฐ จนเกิดโครงการก่อสร้างโรงไฟฟ้าในเวลาต่อมา
อย่างไรก็ตาม มีการตรวจพบว่า การประมูลโรงไฟฟ้าบางแห่งมีปัญหา เพราะไม่ได้เลือกผู้ชนะการประมูลจากผู้ที่เสนอราคาต่ำสุด มีการตั้งปริมาณการรับซื้อไฟฟ้าในปริมาณที่สูงโดยไม่มีเหตุอันควร และมีปัญหาทางเทคนิคที่ทำให้รัฐต้องแบกรับค่าใช้จ่ายมหาศาล ซึ่งภาระส่วนนั้นตกเป็นของผู้บริโภค ส่วนผู้ชนะการประมูลไม่ต้องรับภาระเลยแม้แต่บาทเดียว
คณะกรรมการติดตามและตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณภาครัฐ หรือ คตร. จึงมีมติให้คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) และกระทรวงพลังงาน เจรจาเพื่อยกเลิกสัญญาโรงไฟฟ้า 1 แห่ง และขอแก้ไขข้อความบางส่วนในสัญญา แต่ระหว่างที่การตรวจสอบคดีดำเนินไปอย่างเข้มข้น จู่ๆ พลเอกประยุทธ์ก็มีคำสั่งให้ยุบ คตร. ทิ้ง แล้วรับเอาคดีนี้ไปดูแลเองในฐานะประธานคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (ที่แต่งตั้งตัวเองผ่านการออกคำสั่ง คสช. ฉบับที่ 254/2557)
นอกจากนี้ พลเอกประยุทธ์ยังแต่งตั้งตัวเองเป็นประธานอีกหลายตำแหน่ง ไม่ว่าจะเป็นประธานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) ประธานคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ (EEC) ประธานคณะกรรมการนโยบายและกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ ซึ่งแต่ละตำแหน่งล้วนมีอำนาจหน้าที่เกี่ยวข้องต่อการเอื้อประโยชน์ให้กับกลุ่มทุนพลังงานได้ทั้งสิ้น
สาเหตุเหล่านี้ดูจะข้องเกี่ยวกันไม่มากก็น้อย ตั้งแต่นโยบายพลังงาน กลุ่มทุนพลังงานขนาดใหญ่ การบริหารของรัฐบาลประยุทธ์ ไปจนถึงอากาศที่ร้อนจัดๆ ซึ่งอาจส่งผลต่อบิลค่าไฟที่แพงขึ้นเป็นเท่าตัวในเดือนเมษายนปี 2566 ก็เป็นได้
ที่มา
- ซีรีส์: พลัง(งาน)ประชารัฐ
- “ความไม่เป็นธรรมของค่าไฟไทย” สฤณี อาชวานันทกุล
- ‘ปอกเปลือกหัวหอม’ ความไม่เป็นธรรมที่ซุกในบิลค่าไฟ(แพง)
- สารัชถ์ รัตนาวะดี แม่ทัพกัลฟ์ ผู้กว้างขวางในธุรกิจพลังงาน และมหาเศรษฐีอันดับ 4 ของไทย
Author
