ในตอนที่แล้ว ผมขออนุญาตเปลี่ยนหัวข้อไปคุยเรื่องวิกฤติโควิด-19 ตอนนี้ผมจึงขอกลับมาคุยเรื่องที่อยู่อาศัยกันต่อ ผมเขียนไว้ในตอนก่อนหน้านี้หลายตอนว่า มาตรการต่างๆ ที่รัฐบาลหลายชุดนำมาใช้เพื่อส่งเสริมให้คนซื้อบ้านนั้น มีวัตถุประสงค์จริงๆ คือ เพื่อช่วยกระตุ้นตลาดอสังหาริมทรัพย์ ให้ธนาคารได้ปล่อยสินเชื่อ ให้วงจรทางเศรษฐกิจจะได้ขับเคลื่อน เพื่อตัวเลข GDP จะได้เติบโต ไม่ได้มีเป้าหมายหลักเพื่อช่วยคนจนให้มีที่อยู่อาศัยแต่อย่างใด
คนที่มีรายได้น้อยจริงๆ ไม่ได้ประโยชน์ใดๆ จากมาตรการเหล่านั้น เพราะคนกลุ่มนี้โดยมากประกอบอาชีพในภาคเศรษฐกิจนอกระบบ เช่น เป็นลูกจ้างแรงงานร้านค้าเล็กๆ เป็นช่างรับจ้างอิสระ ส่วนคนทำงานประจำแต่มีรายได้น้อย อย่างอาชีพแม่บ้าน รปภ. ก็ไม่สามารถขอกู้เงินซื้อบ้านได้ เพราะธนาคารมองว่า มีความเสี่ยงสูงเนื่องจากมีรายได้ไม่มั่นคง คนจนเมืองเหล่านี้จำนวนมากเช่าที่อยู่ราคาถูกและคุณภาพต่ำอยู่อาศัย โดยไม่ได้รับการช่วยเหลือจากรัฐ ซ้ำยังมีสถานะด้อยกว่าคนในชุมชนแออัดที่ยังมีหน่วยงานภาครัฐและเอกชน หลายองค์กรสนใจให้ความสนับสนุน
ผมเพิ่งได้คุยกับลุงที่เป็นแรงงานรับจ้างทำงานงานต่อเติม ซ่อมแซมบ้าน เดินสายไฟ ที่ต้องมาต่อคิวกินข้าวฟรีในช่วงโควิด-19 เพราะไม่มีงานทำ ตอนแรกผมเข้าใจว่า แกเป็นคนไร้บ้าน แต่ความจริงลุงเช่าห้องราคาถูก เดือนละ 1,000 บาท โดยต้องซอกแซกหาตามตรอกซอกซอยที่จะมีตึกแถวซึ่งเจ้าของตึกแบ่งซอยให้คนเช่า ห้องราคาถูกแบบนี้ แน่นอนว่าคุณภาพก็ด้อยลงไปด้วย ขนาดไม่ถึง 10 ตารางเมตร ไม่มีหน้าต่าง ใช้ห้องน้ำร่วมกับคนอื่น ลุงจึงใช้ห้องนี้สำหรับนอนตอนกลางคืนเท่านั้น ส่วนตอนกลางวันออกมาข้างนอก เพราะร้อนจนอยู่ไม่ได้
ชาวบ้านในชุมชนแออัดที่เคยเช่าห้องอยู่ เล่าให้ผมฟังว่า สมัยที่เคยเช่าห้องในบ้านไม้ที่เจ้าของบ้านแบ่งให้เช่า เจ้าของบ้านกั้นห้องแบ่งให้เช่า 10 ห้อง แต่มีห้องน้ำห้องเดียว คนที่ทำงานเข้างานตอนเช้าจะต้องตื่นมารอคิวเข้าห้องน้ำกันตั้งแต่ตีห้า นี่คือคุณภาพชีวิตของผู้เช่าห้องราคาถูกอยู่อาศัย
เมื่อสิบกว่าปีก่อน คนไร้บ้านที่เอาการเอางานคนหนึ่ง ไม่อยากจะนอนข้างถนน พยายามเจียดเงินไปหาห้องเช่ารายวันอยู่ ที่ต้องเช่าเป็นรายวันเพราะไม่สามารถเก็บเงินก้อนจ่ายค่าเช่าเป็นรายเดือนได้ ผมเห็นกับตาว่า ห้องเช่ารายวันวันละ 60 บาท มีเพียงเตียงนอนในห้องที่นอนรวมกับคนอื่นอีก 4 คน ไม่มีความเป็นส่วนตัว มีไฟเพดานหลอดเก่าๆ แสงสลัวๆ ห้องน้ำรวมแยกอยู่ต่างหาก ทั้งๆ ที่ค่าเช่าวันละ 60 บาท ถ้าคำนวณเป็นเดือน ตกเดือนละ 1,800 บาท แพงกว่าลุงที่เช่าเดือนละพันเสียอีก แต่คุณภาพกลับต่ำมาก
กลุ่มคนที่เช่าที่อยู่อาศัย นับวันจะขยายตัวเพิ่มขึ้น เพราะแนวโน้มราคาที่อยู่อาศัยจะแพงขึ้นในอัตราที่เร็วกว่ารายได้เฉลี่ย โอกาสที่คนจะซื้อที่อยู่อาศัยเป็นของตัวเองก็ยากขึ้น ตัวเลขสถิติจึงบ่งชี้ด้วยว่า จำนวนผู้เช่าที่อยู่อาศัยมีแนวโน้มสูงขึ้น กล่าวคือ ในช่วงระหว่าง พ.ศ. 2543-2553 พบว่า จำนวนครัวเรือนที่อยู่ในที่อยู่อาศัยแบบเช่าเพิ่มขึ้นร้อยละ 7.2 ต่อปี ขณะที่การเติบโตของที่อยู่อาศัยทุกประเภท อยู่ที่ร้อยละ 2.5 ต่อปี1
การที่ผู้เช่าที่อยู่อาศัยโดยเฉพาะผู้มีรายได้น้อยมีแนวโน้มขยายตัว แต่รัฐกลับไม่สนใจ ต่างกับชนชั้นกลางที่ได้ประโยชน์จากมาตรการลดภาษีการโอนอสังหาริมทรัพย์ที่รัฐบาลหลายชุดนำมาใช้ จึงเรียกได้ว่า เป็นความลำเอียงหรืออคติทางความคิดและนโยบายที่ซ้ำเติมความไม่เป็นธรรมในสังคมให้หนักหนายิ่งขึ้น
คำถามแรกที่ควรสงสัยก็คือ ทำไมอคติหรือความลำเอียงทางนโยบายเช่นนี้ จึงเป็นหัวข้อที่สังคมไทยไม่ค่อยตระหนัก เราอาจจะได้ยินคนวิพากษ์ความลำเอียงของนโยบายด้านการศึกษา การคมนาคม ที่ครัวเรือนฐานะดีได้ประโยชน์มากกว่าครอบครัวคนจน แต่สังคมไม่ค่อยวิพากษ์นโยบายที่อยู่อาศัยที่ชนชั้นกลางได้ประโยชน์ ส่วนคนจนจริงๆ ถูกมองข้าม คำตอบขั้นแรกของผมก็คือ เพราะบรรทัดฐานในสังคมไทยเราถูกชี้นำไปในทางที่ว่า การเป็นเจ้าของที่อยู่อาศัยเป็นบรรทัดฐานที่ควรจะเป็น การที่รัฐบาลอุดหนุนจึงถูกต้องแล้ว ส่วนคนเช่าที่อยู่อาศัย ถูกมองว่าเป็นความเบี่ยงเบนจากบรรทัดฐาน
ผู้อ่านคงเคยได้ยินประโยคทำนองว่า “ฉันอายุขนาดนี้แล้วยังไม่มีปัญญามีบ้านเป็นของตัวเอง” เพราะคนที่ไม่สามารถซื้อบ้านเป็นของตัวเองจะถูกมองว่า ไร้ความสามารถ กลายเป็นด้อยกว่าคนที่มีบ้านหรือคนที่กำลังผ่อนบ้านอยู่ คนที่จ่ายค่าเช่ารายเดือนมักถูกมองว่าไม่คิดถึงอนาคตระยะยาว ลองนึกถึงประโยคตามละคร เมื่อฝ่ายชายจะขอผู้หญิงแต่งงานก็ต้องมีการวางแผนซื้อบ้านเป็นเรือนหอ คงไม่มีใครพูดอย่างภาคภูมิใจเวลาจะขอผู้หญิงแต่งงานว่า ได้เตรียมห้องเช่าดีๆ สำหรับอยู่ด้วยกันไว้แล้ว แม้ในชีวิตจริงของคนหลายคนจะเป็นเช่นนั้นก็ตาม
อย่างไรก็ดี บรรทัดฐานและค่านิยมทางสังคมนั้นไม่ใช่เรื่อง ‘ธรรมชาติ’ ที่สังคมไหนๆ ก็มีเหมือนกัน หากแต่ขึ้นกับระบบนโยบายที่มีส่วนในการออกแบบชี้นำบรรทัดฐานหรือค่านิยมนั้นด้วย สังคมไทยเราอยู่กับมาตรการอุดหนุนให้คนซื้อบ้านมาตลอดในช่วงยี่สิบปีหลัง จนกลายเป็นบรรทัดฐานที่ไม่มีคนตั้งคำถาม หากเรามองสังคมอื่นๆ อย่างที่ไม่ได้เป็นประเทศทุนนิยมสุดโต่ง แบบมือใครยาวสาวได้สาวเอา แต่ยังคำนึงถึงความเป็นธรรมและความเท่าเทียมในสังคม เช่น เยอรมนี ที่มีความคิดประชาธิปไตยสังคมนิยม (social democracy) เราจะพบว่า คนที่มีบ้านเป็นของตัวเอง ไม่ใช่คนส่วนใหญ่ของประเทศ แต่ผู้เช่าเป็นคนกลุ่มใหญ่กว่า คือราว 58.49 เปอร์เซ็นต์ ในปี 19982 งานวิจัยที่ตีพิมพ์ในปี 2011 การครอบครองที่อยู่อาศัยแบบเช่ามีถึง 60 เปอร์เซ็นต์ ในเยอรมนี3 ส่วนเนเธอร์แลนด์ ที่ได้ชื่อว่ามีรัฐสวัสดิการที่ดี ก็มีสัดส่วนการครอบครองที่อยู่อาศัยแบบเช่าถึง 43 เปอร์เซ็นต์
รัฐบาลของประเทศเหล่านี้มีแนวทางต่างๆ สำหรับอุดหนุนให้ประชาชนเข้าถึงที่อยู่อาศัยแบบเช่าในราคาถูกและมีคุณภาพ ส่วนคนซื้อที่อยู่อาศัยต้องจ่ายเงินดาวน์สูงมาก จึงมีเฉพาะคนมีฐานะดีมากๆ เท่านั้นที่จะซื้อบ้าน ส่วนคนกลางๆ คนส่วนใหญ่ก็เช่าที่อยู่
ข้อดีของการไม่ส่งเสริมให้คนเป็นเจ้าของที่อยู่อาศัยก็คือ ไม่กระตุ้นให้เกิดการเก็งกำไร เพราะคนไม่ต้องกังวลว่า ราคาที่อยู่อาศัยในอนาคตจะแพงมากจนซื้อไม่ไหว จึงต้องกัดฟันผ่อนไปยี่สิบปี เสียค่าดอกเบี้ยไปอีกเท่าหนึ่งของราคาบ้าน จนเป็นเรื่อง ‘ปกติ’ ในบ้านเรา เพราะคนคิดว่าอย่างน้อยยังมีบ้านเป็นมรดกให้ลูกหลาน ตรงกันข้ามหากคนในสังคมเชื่อมั่นว่าภาครัฐมีการบริหารจัดการให้ราคาค่าเช่าที่อยู่อาศัยอยู่ในราคาที่เหมาะสมกับรายได้ ความมุ่งมั่นที่จะเป็นเจ้าของเพื่อเก็งกำไรก็จะน้อยลง ราคาก็จะไม่กระโดดสูงขึ้น และคนก็เชื่อมั่นว่า ถ้าชีวิตของลูกหลานตนไม่เลวร้ายเกินไป ก็สามารถเช่าที่อยู่อาศัยที่มีคุณภาพในราคาเหมาะสมได้
หัวใจสำคัญของการทำให้การเช่าที่อยู่อาศัยเป็นเรื่องปกติก็คือ การส่งเสริมให้ที่อยู่แบบเช่ามีจำนวนมากพอเพื่อรองรับคน ซึ่งการจะทำเช่นนี้ได้รัฐต้องมีมาตรการเพิ่มอุปทานบ้านเช่าหรืออพาร์ตเมนต์ให้ใหญ่ขึ้น ไม่ใช่จำกัดเฉพาะที่อยู่อาศัยที่รัฐจัดหา (public housing) เท่านั้น แต่ยังอุดหนุนภาคเอกชน ทั้งในเชิงองค์กรธุรกิจ องค์กรที่ไม่แสวงหากำไร ให้สามารถลงทุนจัดหาที่อยู่อาศัยที่ราคาถูกกว่าราคาตลาด โดยได้รับการอุดหนุนจากรัฐ
ในเยอรมนีและเนเธอร์แลนด์ มีการอุดหนุนผู้ประกอบการที่ทำบ้านให้เช่าหลายรูปแบบ เช่น การอุดหนุนเงินค่าก่อสร้างที่เรียกว่า Brick and Mortar Subsidy การให้ดอกเบี้ยราคาถูกกับผู้ลงทุนทำที่อยู่อาศัยให้เช่า โดยมีเงื่อนไขต่างๆ เป็นข้อแลกเปลี่ยน เช่น ที่อยู่อาศัยต้องมีคุณภาพได้มาตรฐานและการกำหนดเพดานค่าเช่าไม่ให้สูงเกิน รวมถึงควบคุมการเพิ่มค่าเช่า เพราะถือว่ารัฐอุดหนุนต้นทุนให้แล้ว และให้มีการเซ็นสัญญาเช่าแก่ผู้เช่าในระยะยาว โดยมีเงื่อนไขที่ทำให้ผู้เช่ามั่นใจได้ว่า จะมีความมั่นคงในการอยู่อาศัย ไม่ถูกบอกเลิกสัญญาเช่าได้ง่าย4
การส่งเสริมให้เอกชนมีสิทธิได้รับการอุดหนุนสำหรับการทำที่อยู่อาศัยแบบเช่าราคาถูกและได้มาตรฐาน มีข้อดีตรงที่เป็นการเพิ่มผู้เล่นและเพิ่มอุปทานในตลาด แทนที่รัฐจะต้องเป็นผู้สร้างและบริหารจัดการโครงการ ซึ่งทำได้ไม่กว้างขวาง ไม่กระจายตัวมากพอ แต่การที่ส่งเสริมเอกชนให้ทำโดยมีรัฐอุดหนุนอย่างมีเงื่อนไข จะทำให้ที่อยู่อาศัยมีราคาถูกกว่าราคาตลาด กระจายแทรกตัวอยู่ตามย่านเมืองต่างๆ ให้คนเข้าถึงได้ง่าย และยังเป็นการลบภาพจำที่อยู่อาศัยเชิงสังคม (social housing) ในรูปแบบแฟลตหลายๆ ตึกอยู่ติดๆ กัน ไม่สวยงาม และเมื่ออายุนานหลายปีอาคารแฟลตก็ชำรุดทรุดโทรม ทำให้ทั้งย่านดูทรุดโทรมลงไปหมด ยิ่งรัฐอุดหนุนการเช่าที่อยู่อาศัยมากขึ้น จนกลายเป็นบรรทัดฐานและค่านิยมทางสังคมก็ทำให้อุปทานบ้านเช่าขยายตัว และมีผลทางอ้อมไปถึงอพาร์ตเมนต์ของเอกชนที่ไม่อาจจะเพิ่มราคาขึ้นสูงมาก เพราะคนจะเลือกมาเช่าที่อยู่ที่รัฐให้การอุดหนุน
ส่วนผู้เช่านอกจากจะได้เช่าอพาร์ตเมนต์ในราคาที่สมเหตุสมผล คุณภาพได้มาตรฐานและมีความมั่นคงแล้ว ยังไม่ต้องเสียดอกเบี้ยที่ต้องผ่อนจ่ายระยะยาวจากการผ่อนซื้อบ้านอีกด้วย ปัญหาที่ว่าคนบางคน อาจมีงานไม่มั่นคง ธนาคารไม่อยากให้กู้ก็หมดไป ทำให้คนที่มีรายได้น้อยตัวจริงสามารถเข้าถึงการช่วยเหลือของรัฐ อีกทั้งโลกปัจจุบันที่คนเคลื่อนย้ายในอัตราที่บ่อยกว่าเดิม การซื้อที่อยู่และต้องผ่อนส่งเป็นเวลาหลายปีกลายเป็นภาระที่ไม่จำเป็น
แม้แต่ในสหรัฐอเมริกาและอังกฤษ ซึ่งเป็นประเทศที่การมีบ้านเป็นของตัวเองเป็นบรรทัดฐานทางสังคม สหรัฐอเมริกานั้นเรียกตัวเองว่าเป็นสังคมของผู้เป็นเจ้าของทรัพย์สิน การมีบ้านเป็นของตัวเองเป็นหนึ่งในความใฝ่ฝันของชาวอเมริกัน (American Dream)5 ถึงกระนั้นการอุดหนุนที่อยู่อาศัยแก่ผู้มีรายได้น้อยก็ยังเป็นการอุดหนุนให้ผู้มีรายได้น้อยได้เช่าที่อยู่ในราคาถูก โดยการกำหนดคุณสมบัติว่า หากครัวเรือนใดมีรายได้ถึงระดับหนึ่งก็ต้องย้ายออก เพื่อให้ครัวเรือนที่ยากจนเข้ามาอยู่อาศัยแทน มิได้ใช้การอุดหนุนแบบให้คนไปซื้อบ้าน
อย่างไรก็ดี แนวโน้มที่คล้ายคลึงกันสำหรับการอุดหนุนให้ผู้มีรายได้น้อยได้เช่าที่อยู่ราคาถูก คือ การเปลี่ยนแปลงจากการเน้นด้านอุปทานมาส่งเสริมด้านอุปสงค์แทน จากเดิมที่รัฐสร้างที่อยู่อาศัยเพื่อให้ผู้มีรายได้น้อยได้เช่าอยู่ ซึ่งจะมีปัญหาตามมาดังที่ผมแย้มไว้ข้างต้นก็คือ เมื่อระยะเวลานานวันขึ้น งบประมาณค่าบำรุงรักษาไม่เพียงพอ อาคารเหล่านี้ก็เสื่อมโทรม และกลายเป็นย่านแฟลตที่มีแต่คนจนกระจุกอยู่รวมกัน รู้จักเฉพาะคนจนด้วยกัน ขาดโอกาสที่จะยกสถานะของตัวเอง
จึงเกิดแนวคิดใหม่โดยหันมาอุดหนุนด้านอุปสงค์แทน คือ ให้คูปองทางเลือกสำหรับที่อยู่อาศัย (The Housing Choice Voucher Program)6 กับผู้มีรายได้น้อยแล้วให้ไปหาเช่าที่อยู่อาศัยตามท้องตลาดด้วยตนเอง วิธีการเช่นนี้เป็นการเพิ่มอุปสงค์แก่คนที่ต้องการอพาร์ตเมนต์ราคาถูก ซึ่งก็จะไปหาอพาร์ตเมนต์ตามที่ต่างๆ แทนที่รัฐจะต้องสร้างแฟลตให้คนจนจำนวนมากอยู่รวมกัน นอกจากนี้ยังพบอีกว่า ผู้มีรายได้น้อยมักจะนำรายได้ของตนเองเติมเข้าไปในคูปองที่ได้จากรัฐ เช่น คูปองมีราคา 500 เหรียญต่อเดือน ผู้มีรายได้น้อยอาจจะเติมเงินอีก 100-200 เหรียญ เงินที่เพิ่มขึ้นนี้ทำให้คนจนได้อยู่ในอพาร์ตเมนต์ที่มีคุณภาพและสภาพแวดล้อมทางสังคมที่ดีขึ้น ได้รู้จักคนต่างชนชั้น อาจจะนำไปสู่โอกาสในการจ้างงาน การสร้างเครือข่ายทางสังคมในอนาคต แนวคิดการให้คูปองที่อยู่อาศัยจึงเป็นรูปแบบหนึ่งของการออกแบบที่อยู่อาศัยที่ผู้มีรายได้ต่างกันอยู่ร่วมกัน (mixed-income housing)7
อย่างไรก็ดี ไม่ได้หมายความว่าโครงการเหล่านี้จะมีแต่ข้อดี เพราะยังมีปัญหาและข้อจำกัดเมื่อนำไปปฏิบัติจริง ปัญหาที่ถูกกล่าวถึงมากก็คือ การอยู่ในบัญชีผู้รอรับการช่วยเหลือ (waiting list) ที่นานมาก เนื่องจากมีการกำหนดจำนวนของผู้ที่จะเข้าถึงคูปองที่อยู่อาศัยตามงบประมาณที่มี กว่าคนใหม่ที่มีคุณสมบัติจะได้รับสิทธิจะถึงคิวก็ต้องรอให้คนก่อนพ้นสถานะของผู้มีคุณสมบัติเสียก่อน เช่น ในนครชิคาโก ต้องรอถึง 8 ปี กว่าจะถึงคิวได้สิทธิคูปองนี้8
สำหรับผม การที่มีคนจำนวนมากมาลงชื่อเพื่อขอรับคูปองที่อยู่อาศัย คือ สิ่งสะท้อนว่าการช่วยเหลือด้วยวิธีการนี้สอดคล้องกับความต้องการของผู้มีรายได้น้อย ต่างกันกับโครงการของการเคหะแห่งชาติในบ้านเรา ที่หลายโครงการสร้างแล้วขายไม่ออก เพราะที่ตั้งอยู่ห่างไกลจากย่านแหล่งงานของผู้มีรายได้น้อย ดังที่ผมเคยเขียนไปแล้ว เช่น โครงการบ้านเอื้ออาทร ที่ต้องลดเป้าหมายลงมากกว่าครึ่งหนึ่ง
กล่าวมาถึงตรงนี้ ผู้อ่านบางคนอาจนึกแย้งว่า เมื่อเร็วๆ นี้ การเคหะแห่งชาติเพิ่งมีโฆษณา ‘บ้านเช่าราคาพิเศษ’ ให้ผู้มีรายได้น้อยได้เช่า เริ่มต้นเพียงเดือนละ 999 บาท ไปจนถึง 3,000 บาท นั่นเป็นเพียงการแก้ไขปัญหาของการเคหะฯ ที่นำโครงการสร้างบ้านหรือแฟลต ที่ยังขายไม่หมด ให้เช่าแทน ซึ่งผมไม่แน่ใจนักว่า จะมีผู้นิยมเช่าเต็มหรือไม่ เพราะข้อจำกัดของโครงการของการเคหะฯ ก็คือ ที่ราคาถูกมักอยู่ไกล ส่วนที่อยู่ใกล้ก็ราคาไม่ถูก
โครงการดังกล่าว จึงเป็นเพียงการปรับตัวเพื่อแก้ไขปัญหาหน่วยที่ขายไม่ออกของการเคหะแห่งชาติ แต่ไม่ใช่การออกแบบโครงการที่คำนึงถึงผู้เช่าตั้งแต่ต้น
อย่างไรก็ดี ผมตระหนักดีว่า การพูดถึงการส่งเสริมคนที่เป็นผู้เช่าอาจจะขัดกับความรู้สึกกระแสหลักในสังคมที่ใครๆ ต่างก็อยากซื้อที่อยู่อาศัยเป็นของตัวเอง ผมจะขอเขียนถึงเรื่องนี้อีกครั้งในตอนต่อไป
เชิงอรรถ
|
Author
