แม้หลายจังหวัดในประเทศไทยจะไม่ได้มีโอกาสเลือกตั้งผู้ว่าฯ ของตนเองได้อย่างกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา แต่ก็มีคำอธิบายว่าเป็นเพราะจังหวัดต่างๆ มีการกระจายอำนาจอยู่แล้วในนามขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) อย่างไรก็ตาม การกระจายอำนาจในลักษณะนี้จริงๆ แล้วมีอิสระแค่ไหน ผู้บริหารท้องถิ่นมีอำนาจตัดสินใจมากน้อยเพียงใด และคนในพื้นที่สามารถกำหนดชะตากรรมของตนเองได้จริงหรือ เหล่านี้ยังคงเป็นข้อสงสัยจนถึงปัจจุบัน
ตามกฎหมายแล้ว ประเทศไทยแบ่งโครงสร้างการบริหารราชการออกเป็น 3 ระดับ คือ ราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค และราชการส่วนท้องถิ่น เพื่อกระจายอำนาจให้ครอบคลุมทั่วทุกพื้นที่ และมีความเป็นเอกภาพในการบริการประชาชน โดยมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเกือบ 8,000 แห่งทั่วประเทศ ประกอบด้วยองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) และเทศบาล ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน จนดูเหมือนว่าคนต่างจังหวัดก็มีโอกาสเลือกผู้บริหารของตนเองได้ไม่ต่างจาก กทม. และพัทยา และคงไม่มีความจำเป็นต้องพัฒนารูปแบบการกระจายอำนาจมากไปกว่านี้
อย่างไรก็ตาม ความอิสระขององค์การส่วนท้องถิ่นเหล่านี้กลับไม่ได้เป็นอิสระอย่างแท้จริงดังที่หลายคนเข้าใจ เพราะนอกเหนือไปจากข้อบัญญัติต่างๆ แล้ว ตัวบทกฎหมายเองก็อาจจะไม่ได้มอบความอิสระที่แท้จริงให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเหล่านี้เช่นเดียวกัน
อบจ. vs ผู้ว่าฯ อำนาจเหนืองบประมาณและการเลือกตั้ง
องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) มีพัฒนาทางประวัติศาสตร์ที่ยาวนาน แต่เป็นรูปเป็นร่างมากขึ้นหลังการตราพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 โดยมีอยู่ทั้งหมด 76 จังหวัด มีฐานะเป็นนิติบุคคล และมีอำนาจบริหารงานในพื้นที่รับผิดชอบของตนเอง
อบจ. สามารถออกข้อบัญญัติที่ไม่ขัดต่อกฎหมายมาใช้ในพื้นที่รับผิดชอบของตนเองได้ รวมไปถึงแบ่งสรรงบประมาณที่ได้มาจากการแบ่งตามกฎหมาย จากแนวคิดที่ว่า การกระจายอำนาจจะเกิดขึ้นจริงไม่ได้ หากไม่เกิดการกระจายอำนาจเหนืองบประมาณของตนเองด้วย
ขณะเดียวกัน ผู้ว่าราชการจังหวัดที่อยู่ในพื้นที่เดียวกับนายก อบจ. ก็มีลักษณะงานด้านการบริหารที่ใกล้เคียงกัน แต่จะเน้นไปที่การกำกับดูแลส่วนราชการในพื้นที่เพื่อให้เป็นไปในแนวทางเดียวกับนโยบายของรัฐบาล ลักษณะเด่นสำคัญของผู้ว่าราชการจังหวัดคือ การเป็นส่วนหนึ่งของราชการส่วนภูมิภาค มีที่มาของอำนาจจากกระทรวงมหาดไทย ดังนั้นจึงไม่ได้ผ่านการเลือกตั้งโดยคนในพื้นที่
ผู้ว่าฯ และนายก อบจ. จึงต่างที่มา และมีภาระหน้าที่แตกต่างกัน ทว่ากฎหมายที่ดูเหมือนจะมอบความอิสระให้แก่ผู้บริหารท้องถิ่น กลับยังมีข้อจำกัดทางอำนาจในหลายด้าน และกลายเป็นว่าทำให้อำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัดมีสูงกว่านายก อบจ. ที่มาจากการเลือกตั้ง
อ้างอิงตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 53/1 ระบุว่า ผู้ว่าราชการจังหวัดจะต้องจัดทำแผนพัฒนาจังหวัดให้สอดคล้องกับแผนการพัฒนาสังคมและเศรษฐกิจระดับชาติ ซึ่งไม่ใช่เรื่องที่น่าแปลกใจ เพราะผู้ว่าฯ นับได้ว่าเป็นแขนขาของอำนาจรัฐในพื้นที่ต่างๆ ทั่วประเทศ นอกจากนี้ ในมาตราดังกล่าวได้ขยายความเอาไว้ว่า ผู้ว่าฯ จะต้องจัดประชุมร่วมกับส่วนราชการระดับภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นในพื้นที่ เพื่อจัดทำแผนพัฒนาดังกล่าว และหลังจากแผนพัฒนาจังหวัดถูกประกาศใช้ออกไปแล้ว จะเป็นการผูกมัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทันที ว่าหากจะจัดทำแผนพัฒนาส่วนท้องถิ่นใดๆ ก็ต้องสอดคล้องกับแผนพัฒนาจังหวัดโดยอัตโนมัติ
มาตรา 57 ข้อ 7 ยังระบุว่า ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจและหน้าที่ในการกำกับดูแลการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งสอดคล้องกับกฎหมายอีกตัว คือ พระราชบัญญัติ องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 หมวดที่ 6 มาตราที่ 77 อันระบุว่า ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจในการ ‘สั่ง’ สอบสวนข้อเท็จจริง หรือเรียกให้ อบจ. ต้องออกมาชี้แจงการกระทำได้ หากผู้ว่าฯ เห็นว่าการทำงานของ อบจ. จะนำไปสู่ความเสียหายหรือฝ่าฝืนกฎข้อบังคับของราชการ อำนาจดังกล่าวยังมาพร้อมกับอำนาจในการยับยั้งปฏิบัติการของ อบจ. เป็นการชั่วคราว และรายงานเรื่องกลับไปยังรัฐมนตรีเพื่อขอคำวินิจฉัยอันเป็นที่สุดได้อีกด้วย
นอกเหนือไปจากที่กล่าวมา ผู้ว่าฯ ยังสามารถเพิกถอนมติของสภา อบจ. และยังสามารถไล่ออก อบจ. บางตำแหน่ง ไปจนถึงสั่งยุบ อบจ. ทั้งหมดได้ตามแต่ดุลยพินิจ ผ่านการส่งเรื่องไปยังรัฐมนตรีเพื่อให้คำวินิจฉัยดังกล่าวถือเป็นที่สิ้นสุด
จากทั้งหมดที่กล่าวไปจึงเห็นได้ว่า แม้ประเทศไทยจะมีหลักการกระจายอำนาจผ่าน อปท. ทั่วประเทศ ทว่าการทำงานของผู้บริหารท้องถิ่นก็ยังคงอยู่ใต้เงาอำนาจของผู้ว่าฯ ในการกำกับดูแล หรือกล่าวได้ว่าราชการส่วนภูมิภาคยังมีอำนาจในการให้คุณให้โทษตัวแทนประชาชนในท้องถิ่นได้ และมีสายบังคับบัญชาที่โยงใยกับอำนาจรัฐส่วนกลางในการตัดสินชี้ขาด จึงทำให้อำนาจในการบริหารของท้องถิ่นในหลายกรณีไม่ได้มีความอิสระมากนัก หรือบางครั้งอาจไม่สามารถแปลงเจตนารมณ์ของคนในพื้นที่มาปฏิบัติจริงได้เท่าที่ควร
อย่างไรก็ตาม คำอธิบายสำคัญที่พยายามชี้ว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระอย่างแท้จริง คงหนีไม่พ้นเรื่องการจัดสรรงบประมาณของตนเองได้ แต่แท้จริงแล้วอำนาจที่ว่านี้มีความอิสระมากน้อยแค่ไหน เป็นสิ่งที่จะอธิบายเพิ่มเติมในส่วนถัดไป
การบริหารงบประมาณ ข้อจำกัดและการตรวจสอบ
หากอ้างอิงตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 หมวด 5 อันว่าด้วยการงบประมาณและการคลัง มาตรา 58 ระบุว่า งบประมาณรายจ่ายของ อบจ. ให้จัดทำเป็นข้อบัญญัติ ซึ่งจะต้องผ่านกระบวนการกำกับดูแลจากผู้ว่าฯ อีกชั้นดังที่กล่าวไปแล้วข้างต้น เมื่อมีสถานะเป็นข้อบัญญัติจึงสามารถถูกยับยั้ง สั่งให้ชี้แจง สอบสวน ไปจนถึงขั้นถอดถอนหรือยุบ อบจ. ได้เช่นกัน
แม้ว่าฝั่งท้องถิ่นนอกจากจะได้งบประมาณบางส่วนจากรัฐบาลแล้ว ยังสามารถจัดหางบประมาณเพิ่มจากการเก็บภาษีในพื้นที่ ซึ่งเป็นไปตาม ‘หลักการเริ่มต้นที่ท้องถิ่น’ ที่ต้องการให้ส่วนท้องถิ่นสามารถตอบสนองต่อความต้องการของคนในพื้นที่ได้ทันที (อ่านเพิ่มเติม: เหตุผลที่ต้องกระจายอำนาจ วิกฤติราชการไทยในยุคสมัยโควิด: วสันต์ เหลืองประภัสร์) ทว่าการใช้งบประมาณดังกล่าวยังติดข้อจำกัดอยู่จำนวนมากจนทำให้ท้องถิ่นไม่กล้าที่จะใช้งบประมาณทำอะไรที่นอกเหนือไปจากแผนพัฒนาประจำจังหวัด เช่น นายก อบจ. อาจจะนำงบประมาณท้องถิ่นไปสร้างสนามเด็กเล่นให้แก่เด็กในชุมชน แต่กลับถูกสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) เข้าไปตรวจสอบความคุ้มค่าของการสร้าง ด้วยเหตุผลต่างๆ เช่น หนึ่งวันมีเด็กมาเล่นกี่คน ทำไมจึงไม่เอางบประมาณไปสร้างอย่างอื่น ฯลฯ เหล่านี้กลายเป็นอุปสรรคในการพัฒนาของท้องถิ่น
ในอีกกรณี หากท้องถิ่นต้องการดึงดูดนักท่องเที่ยวให้เข้ามายังพื้นที่มากขึ้น เป้าหมายคือเพื่อดึงเม็ดเงินเข้าสู่จังหวัด จึงซื้อป้ายโฆษณาในบริเวณสนามบินเพราะคลาคล่ำไปด้วยนักท่องเที่ยว ทว่าภายหลังถูกระงับเพราะ สตง. ให้เหตุผลว่า ป้ายดังกล่าวไม่ได้อยู่ในพื้นที่ ไม่ใช่ขอบเขตการทำงาน สุดท้ายท้องถิ่นจึงต้องถอนป้ายโฆษณาดังกล่าวและมีปัญหาเรื่องการเงินในทางกฎหมายต่อไป (ส่วนหนึ่งจากบทสัมภาษณ์ ธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ: ปิศาจในรัฐรวมศูนย์)
จากตัวอย่างที่กล่าวมา จึงเห็นได้ว่าแม้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีงบประมาณเป็นของตัวเอง สามารถจัดเก็บภาษีบางอย่างเองได้ แต่ขั้นตอนระหว่างทางก็เต็มไปด้วยกฎระเบียบทางราชการที่ยุ่งยาก ทำให้เกิดความกลัวที่จะใช้งบประมาณ และดุลยพินิจส่วนใหญ่ในการให้คุณให้โทษแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหลายยังตกอยู่ใต้การตัดสินใจของราชการส่วนภูมิภาคและส่วนกลางอยู่
ดังนั้นข้อเท็จจริงจึงมิใช่เพียงแค่การให้ท้องถิ่นมีงบประมาณเป็นของตัวเองแล้วจะเท่ากับการกระจายอำนาจ แต่ขั้นตอนการใช้เงินก้อนดังกล่าวยังต้อง ‘แฟร์’ กับคนในพื้นที่มากกว่านี้อีกด้วย
บทสรุปรัฐรวมศูนย์ที่ยังคงตระหง่านเหนือคนส่วนใหญ่
ปัจจุบันนี้คงยากที่จะพูดได้ว่าประเทศไทยมีการกระจายอำนาจโดยสมบูรณ์แล้ว ดังเห็นได้ว่ายังมีอุปสรรคและข้อจำกัดมากมายที่ทำให้ไม่เกิดการกระจายอำนาจอย่างเต็มใบ และเอาเข้าจริงแล้ว การรวมศูนย์อำนาจในตัวมันเองก็ไม่ใช่ ‘คู่ขัดแย้ง’ กับการกระจายอำนาจโดยตรง
ในทางรัฐศาสตร์โดยเฉพาะภาคการบริหารรัฐกิจ การกระจายอำนาจ การปกครองส่วนภูมิภาค และการรวมศูนย์อำนาจ ไม่ได้เป็นปฏิปักษ์กันโดยตรง แต่ต้องดำเนินควบคู่กันไปตามแต่ภารกิจที่ควรจะเป็น บางประเด็นปลีกย่อยควรให้คนในพื้นที่ได้ตัดสินใจบริหารงานด้วยตนเอง เรื่องที่ต้องใช้ทรัพยากรอันเกินกว่าท้องถิ่นจะจัดการได้ก็ควรให้ภาครัฐอย่างส่วนภูมิภาคและส่วนกลางเป็นผู้ดำเนินการ การแบ่งภารกิจและขอบเขตอำนาจในการบริหาร จึงเป็นเรื่องที่ควรถูกพูดคุยถกเถียงกันให้มากขึ้น เพื่อหาเส้นแบ่งที่ชัดเจน ไม่ทับซ้อนซึ่งกันและกัน
อย่างไรก็ตาม การแข่งขันกันเพื่อจัดบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนในประเทศ หลักสำคัญอย่างหนึ่งที่จะช่วยสนับสนุนการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นคือ การให้โอกาสท้องถิ่นได้ตัดสินใจและตอบสนองความต้องการของคนในพื้นที่ได้ ซึ่งหากเชื่อมั่นในหลักการนี้แต่แรก จะเป็นการลดปัญหาข้อพิพาทระหว่างโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินทั้ง 3 ระดับ และยังทำให้เกิดการกระจายอำนาจที่เป็นจริงมากขึ้น
หากมีความเชื่อมั่นในศักยภาพของท้องถิ่น จะนำพามาซึ่งการปลดปล่อยความคิดสร้างสรรค์ในการพัฒนา ให้ท้องถิ่นได้ตัดสินใจเอง ได้ลองผิดลองถูก และเรียนรู้ที่จะนำทรัพยากรในพื้นที่ของตนมาใช้ให้เกิดประโยชน์สูงสุด ซึ่งสามารถบริหารจัดการได้ง่ายกว่าการยกอำนาจการตัดสินใจไปไว้ในมือของคนนอกพื้นที่ ไม่ว่าจะเป็นผู้ว่าฯ ที่มาจากการแต่งตั้ง หรืออำนาจรัฐส่วนกลาง ซึ่งมักมองไม่เห็นสภาพปัญหาที่เกิดขึ้นจริงในพื้นที่ อันทำให้อำนาจรัฐรวมศูนย์กดทับหลักการกระจายอำนาจอย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน
ที่มา:
Author
