ในประวัติศาสตร์การเมืองไทย การปรับ ครม. เป็นกระบวนการปกติที่นายกรัฐมนตรีสามารถกระทำได้ หากเห็นว่าบุคคลใดไม่เหมาะสมกับตำแหน่งก็สามารถปรับเปลี่ยนเพื่อหาคนที่เหมาะสมมาแทน แต่ทว่าในบางครั้งการปรับเปลี่ยน ครม. ก็ไม่ได้คำนึงถึงเรื่องความสามารถเป็นสำคัญ หากแต่เป็นการจัดสรรอำนาจและผลประโยชน์ของแต่ละพรรคการเมืองที่ต่างก็เข้ามาต่อรองอำนาจผ่านจำนวนที่นั่งในสภาผู้แทนราษฎร
ยิ่งรัฐธรรมนูญออกแบบมาให้การจัดตั้งรัฐบาลต้องอาศัยเสียงของพรรคต่างๆ ในสภามากแค่ไหน การจัดสรรเก้าอี้ของฝ่ายบริหารก็ยิ่งต้องยุ่งยากและซับซ้อนมากขึ้นเท่านั้น ยิ่งในรัฐธรรมนูญ ปี 2560 ที่ออกแบบมาแล้วได้พรรคการเมืองจำนวนมากในสภาเป็นครั้งประวัติศาสตร์ และไม่มีพรรคใดครองเสียงข้างมาก ทำให้การจัดตั้งรัฐบาลต้องอาศัยเสียงพรรคการเมืองหลายพรรค และเกิดการแข่งขันแย่งชิงต่อรองเก้าอี้ของฝ่ายบริหาร ซึ่งมีผลต่อเสถียรภาพและประสิทธิภาพของรัฐบาล
ทวนความจำ ‘ระบบเลือกตั้งเจ้าปัญหา’
ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 ผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้สร้างนวัตกรรมใหม่ทางการเมืองอย่างระบบเลือกตั้งที่เรียกว่า ‘จัดสรรปันส่วนผสม’ หรือ ‘MMA’ ขึ้นมา ระบบเลือกตั้งดังกล่าวมีลักษณะเด่นคือ มีบัตรเลือกตั้งเพียงหนึ่งใบ กาได้หนึ่งครั้งแต่มีผลถึงสามทาง เพราะคะแนนเสียงที่ประชาชนลงคะแนนให้ผู้สมัครรับเลือกตั้งในเขตของตัวเอง นอกจากจะนำไปคำนวณผลการเลือกตั้ง สส.เขตแล้ว ยังนำไปคำนวณที่นั่ง สส.แบบบัญชีรายชื่อ และมีผลต่อผู้มีสิทธิชิงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอีกด้วย
แต่ทว่าไฮไลท์ของระบบเลือกตั้งดังกล่าวอยู่ที่วิธีการคำนวณ ‘ที่นั่ง สส.แบบบัญชีรายชื่อ’ โดยจะเอาผลคะแนนเลือกตั้งจากผู้สมัคร สส.เขต มารวมกันแล้วคำนวณเป็นจำนวน สส. ที่แต่ละพรรคพึงมี จากนั้นค่อยไปหักออกด้วยจำนวน สส.เขต จึงจะเป็นจำนวน สส.แบบบัญชีรายชื่อที่แต่ละพรรคได้
ภายใต้ระบบเลือกตั้งดังกล่าวส่งผลให้พรรคการเมืองที่เคยได้ สส.เขต จำนวนมากเสียเปรียบ เพราะไปจำกัดจำนวน สส.แบบบัญชีรายชื่อ ในขณะที่พรรคขนาดกลางหรือพรรคที่ได้ สส.เขต พอประมาณก็จะได้เปรียบในระบบเลือกตั้งแบบนี้ เพราะนอกจากได้ สส.เขต พอประมาณแล้ว ยังเอาคะแนนเสียงมาคำนวณเป็น สส.แบบบัญชีรายชื่อเพิ่มได้อีก
รศ.ดร.สิริพรรณ นกสวน สวัสดี ผู้เชี่ยวชาญเรื่องระบบเลือกตั้ง จากคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เคยกล่าวไว้ว่า ระบบเลือกตั้งดังกล่าว ถือเป็น loser bonus system หรือระบบที่ให้รางวัลตอบแทนแก่พรรคที่แพ้การเลือกตั้ง เพราะพรรคการเมืองไม่จำเป็นต้องชนะ สส.เขต แต่เขาเอาคะแนน สส. เขตมารวมกัน แล้วกลายเป็นบัญชีรายชื่อได้ ซึ่งผลที่ตามมาจากระบบเลือกตั้งแบบนี้คือ รัฐบาลมีแนวโน้มจะเป็นรัฐบาลผสมเพราะไม่มีพรรคการเมืองใดได้เสียงข้างมากเด็ดขาด จัดตั้งรัฐบาลพรรคเดียวไม่ได้
สภาหลายพรรคและรัฐบาลผสมที่อ่อนแอ
วันที่ 24 พฤษภาคม 2562 หลังคณะกรรมการการเลือกตั้งเปิดเผยผลการเลือกตั้งอย่างเป็นทางการครั้งแรก พบว่า มีพรรคการเมืองในสภาถึง 27 พรรค ซึ่งถือว่ามากเป็นครั้งประวัติศาสตร์ โดยพรรคที่ได้จัดตั้งรัฐบาลคือ ‘พรรคพลังประชารัฐ’ ที่มีตัวช่วยสำคัญอย่างสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้งมาร่วมโหวตสนับสนุน พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ในสภา แต่การจัดตั้งรัฐบาลก็ยังต้องคำนึงถึงเสียงจากพรรคร่วมรัฐบาลที่มีกว่าเกือบ 20 พรรค ที่ช่วยทำให้มีเสียงมากกว่าครึ่งของสภาผู้แทนราษฎร
สูตรสำคัญในการจัดสรรเก้าอี้ ครม. ครั้งแรก คือ การพิจารณาจากจำนวน สส. ของแต่ละพรรค โดยยึดเกณฑ์ 3 ถึง 7 สส. ต่อ 1 เก้าอี้รัฐมนตรี ซึ่งทำให้ ครม. ชุดแรกที่เริ่มทำหน้าที่หลังการเลือกตั้งมาจากพรรคการเมือง 6 พรรค แต่กระนั้นก็ยังไม่วายมีความขัดแย้งกันเองระหว่างพรรคร่วมรัฐบาล หรือความขัดแย้งภายในพรรคพลังประชารัฐ จากการแย่งชิง ‘กระทรวงเกรดเอ’ หรือกระทรวงที่คุมนโยบายสำคัญ หรือมีผลประโยชน์สูง อาทิ กระทรวงคมนาคม กระทรวงสาธารณสุข กระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงการคลัง และ กระทรวงพาณิชย์ เป็นต้น
แม้ว่าการแบ่งตำแหน่งแห่งที่ในรัฐบาลจะจบลงด้วยดี แต่สภาพของรัฐบาลผสมที่นายกฯ ไม่มีศักยภาพในการสั่งการพรรคร่วมรัฐบาล ในยามที่ต้องรับมือกับวิกฤติก็เป็นไปอย่างค่อนข้างล้มเหลว โดยเฉพาะหลังเกิดวิกฤติอย่างการระบาดของเชื้อโคโรนาไวรัส หรือ โรคโควิด-19 ที่ชี้ให้เห็นความไม่เป็นเอกภาพในการบริหารงาน ไม่ว่าจะเป็นการขัดแย้งในเรื่องมาตรการห้ามการเดินทางเข้าประเทศเพื่อป้องกันการแพร่ระบาดของโรค หรือ มาตรการป้องกันการกักตุนสินค้าหรือการจำหน่ายสินค้าเกินราคาที่ไม่สามารถทำได้อย่างทันท่วงที จนสุดท้าย นายกฯ ต้องใช้กฎหมายพิเศษอย่าง พ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน เพื่อรวบอำนาจกลับมาไว้ที่นายกฯ
ดังนั้น ในอนาคตอันใกล้ที่จะมีการปรับ ครม. ครั้งที่สองหลังการเลือกตั้ง ปัญหาของสภาพรัฐบาลผสมที่อ่อนแอและไม่เป็นเอกภาพก็จะยังไม่หายไป อีกทั้ง การปรับทัพเพื่อเปิดทางให้ ‘นักเลือกตั้งอาชีพ’ ในพรรคพลังประชารัฐ เข้ามามีบทบาทแทน รองนายกฯ สมคิด จาตุศรีพิทักษ์ และกลุ่มสี่กุมารที่ล้วนเป็นอดีตทีมงานรัฐบาลประยุทธ์-1 มาก่อน ก็สะท้อนถึงดุลอำนาจที่น้อยลงของตัวนายกฯ ซึ่งอาจจะส่งผลให้เกิดความยุ่งเหยิงในการบริหารงานของรัฐบาลได้
‘เยอรมันโมเดล’ ฝันที่ยังไปไม่ถึง
ปัญหาของการมีรัฐบาลผสมไม่ใช่ปัญหาใหม่ในประวัติศาสตร์การเมืองไทย ในอดีตประเทศไทยมีรัฐบาลผสมหลายครั้งซึ่งเชื่อมโยงกับการออกแบบระบบการเลือกตั้ง ซึ่งครั้งหนึ่งเคยมีความพยายามแก้ไขในรัฐธรรมนูญ ปี 2540 ที่ใช้ระบบเลือกตั้งผสมแบบคู่ขนาน (Parallel) ที่ให้ สส. มาจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตและแบบบัญชีรายชื่อโดยใช้บัตรเลือกตั้ง 2 ใบ แต่ทว่า ระบบเลือกตั้งดังกล่าวก็ถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่า ทำให้พรรคขนาดใหญ่ได้เปรียบ
ยกตัวอย่างเช่น การเลือกตั้งในปี 2544 พรรคไทยรักไทย ได้คะแนนเสียงจากทั่วประเทศ 11,634,495 คะแนน คิดเป็น 40.64 เปอร์เซ็นต์ของผู้มาใช้สิทธิเลือกตั้งทั่วประเทศ แต่ทว่า เมื่อนำจำนวน สส.เขต และ สส.แบบบัญชีรายชื่อ มารวมกัน พรรคไทยรักไทยกลับได้ สส. ถึง 248 ซึ่งคิดเป็น 49.6 เปอร์เซ็นต์ของสภาผู้แทนราษฎร นั่นหมายความว่า ระบบเลือกตั้งดังกล่าวทำให้พรรคขนาดใหญ่มีที่นั่งมากกว่าคะแนนเสียงที่ได้รับทั่วประเทศ
ด้วยเหตุนี้ ทำให้มีความพยายามมองหาตัวแบบในการออกแบบระบบเลือกตั้งแบบใหม่ที่ทำให้สะท้อนเสียงที่แท้จริงของประชาชนและทำให้การเมืองมีเสถียรภาพ ซึ่งหนึ่งในตัวแบบที่น่าสนใจคือ ระบบเลือกตั้งของเยอรมนี หรือที่เรียกว่า Mixed Member Proportional หรือ MMP โดยระบบนี้จะคล้ายกับระบบ MMA ที่ไทยกำลังใช้กันอยู่ เพียงแต่ใช้บัตรเลือกตั้ง 2 ใบ ใบหนึ่งเลือก สส.เขต อีกใบใช้คำนวณ สส. ที่แต่ละพรรคพึงมี จากคะแนนเสียงทั่วประเทศ จากนั้นจึงนำมาคำนวณหา สส.บัญชีรายชื่อ ที่แต่ละพรรคพึงได้
ยกตัวอย่างเช่น พรรค A B C D ได้คะแนนเสียงจากทั่วประเทศเท่ากับ 40 เปอร์เซ็นต์ 30 เปอร์เซ็นต์ 20 เปอร์เซ็นต์ และ 10 เปอร์เซ็นต์ ตามลำดับ ถ้ากำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรมีจำนวนไม่เกิน 500 คน และมี สส.เขต จำนวน 350 คน พรรค A จะต้องได้ สส. ไม่เกิน 200 คน พรรค B ได้ไม่เกิน 150 คน พรรค C ได้ไม่เกิน 100 ที่นั่ง พรรค D ได้ไม่เกิน 50 ที่นั่ง ถ้าผลเลือกตั้ง สส.เขต พบว่า พรรค A ได้ 200 ที่นั่ง พรรค B ได้ 100 ที่นั่ง พรรค C ได้ 30 ที่นั่ง และพรรค D ได้ 20 ที่นั่ง เมื่อนำมาคำนวณที่นั่งแบบบัญชีรายชื่อให้พรรคต่างๆ จะได้ผลดังนี้
- พรรค A มี สส. พึงมี 200 คน ได้ สส.เขต 200 คน ก็จะไม่ได้รับ สส.แบบบัญชีรายชื่อ
- พรรค B มี สส. พึงมี 150 คน ได้ สส.เขต 100 คน ก็จะได้รับ สส.แบบบัญชีรายชื่อ เพิ่มขึ้น 50 คน
- พรรค C มี สส. พึงมี 100 คน ได้ สส.เขต 30 คน ก็จะได้รับ สส.แบบบัญชีรายชื่อ เพิ่มขึ้น 70 คน
- พรรค D มี สส. พึงมี 50 คน ได้ สส.เขต 20 คน ก็จะได้รับ สส.แบบบัญชีรายชื่อ เพิ่มขึ้น 30 คน
จะเห็นได้ว่าระบบเลือกตั้งแบบ MMP จะเอื้อให้เกิดสัดส่วนของตัวแทนกลุ่มต่างๆ ในสังคมตามเสียงการลงคะแนนของประชาชนทั่วประเทศ ว่าต้องการเลือกพรรคดังกล่าวมากน้อยแค่ไหน และยิ่งไปกว่านั้น ระบบเลือกตั้งดังกล่าวยังเอื้อให้พรรคการเมืองขนาดใหญ่ที่ได้รับความนิยมมากสามารถจัดตั้งรัฐบาลผสมน้อยพรรค ซึ่งมีทั้งความหลากหลายและมีเสถียรภาพทางการเมือง ไม่ติดปัญหาพรรคใหญ่ถูกตัดที่นั่ง สส. แบบระบบเลือกตั้ง MMA ของรัฐธรรมนูญ ปี 2560
Author
Illustrator
