เรื่อง: วีรพงษ์ สุนทรฉัตราวัฒน์ / อาทิตย์ เคนมี
ภาพ: อนุชิต นิ่มตลุง
ช่วงปี 2532-2539 อาจเป็นหน้าประวัติศาสตร์ที่สวยงามของเศรษฐกิจไทย ในห้วงเวลานั้นการลงทุนด้านอุตสาหกรรมกำลังเบ่งบานเหมือนดอกไม้ ภาคการผลิตที่ทันสมัย (modern sector) เป็นเครื่องยนต์หลักในการสร้างงานกว่า 6 ล้านตำแหน่ง แรงงานในภาคเกษตรเคลื่อนย้ายตัวเองออกมาสู่ modern sector กว่า 3.6 ล้านคน ผลิตภาพแรงงาน (labor productivity) เติบโตเฉลี่ยที่ 7 เปอร์เซ็นต์ตลอดช่วงแสงสว่างเรืองรองของเศรษฐกิจไทย หรือราว 20-30 ปีก่อน
จนกระทั่งแสงริบหรี่เมื่อเกิดวิกฤติเศรษฐกิจในปี 2540 การลงทุนชะลอตัวอย่างรุนแรง และการฟื้นตัวหลังวิกฤติก็เป็นไปอย่างช้าๆ เมื่อเทียบกับช่วงก่อนหน้า อีกทั้งทักษะแรงงานในปัจจุบันก็ยังไม่สามารถผลิตสินค้าที่มีนวัตกรรมหรือมูลค่าเพิ่มสูง ในขณะที่ค่าแรงขั้นต่ำของประเทศไทยกระโดดมาที่ 300 บาท นอกจากนี้เรายังพบว่าในช่วง 10 ปีที่ผ่านมาแรงงานได้มีการเคลื่อนย้ายกลับเข้าสู่ภาคเกษตรมากขึ้น
ดิลกะ ลัทธพิพัฒน์ นักเศรษฐศาสตร์ด้านการพัฒนามนุษย์ ธนาคารโลก ได้ศึกษามิติเกี่ยวกับแรงงานทั้งการเคลื่อนย้ายของแรงงานระหว่างภาคการผลิต ค่าจ้างขั้นต่ำ และการศึกษาของแรงงาน
กุญแจสำคัญที่เขาค้นพบมีอยู่ว่า หากเราสามารถเสริมความรู้และเพิ่มพูนทักษะให้แก่แรงงานอย่างจริงจัง ความสามารถในการแข่งขันของประเทศก็จะเพิ่มขึ้นได้ และเศรษฐกิจไทยก็จะสามารถเติบโตได้ในอัตราที่สูงขึ้นในอนาคต
ทักษะในที่นี้จะเกิดขึ้นได้ต่อเมื่อเรามีการวางรากฐานการศึกษาตั้งแต่วัยเด็ก เพราะเด็กในวันนี้ คือกำลังแรงงานในอนาคต
สภาวะเศรษฐกิจประเทศไทยผูกโยงกับปัจจัยเรื่องตลาดแรงงานอย่างไรบ้าง
ถ้าจะมองให้เห็นภาพใหญ่ต้องย้อนกลับไปดูช่วงก่อนวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540 ช่วงนั้นเป็นช่วงที่เศรษฐกิจโตเร็วมาก มีการเคลื่อนย้ายแรงงานจากภาคการเกษตรไปสู่เซ็คเตอร์การผลิตสมัยใหม่ หรือที่เรียกว่า modern sector ช่วงนั้นมีการเคลื่อนย้ายแรงงานสูงมาก เราใช้เทคโนโลยีการผลิตที่ใช้แรงงานเข้มข้น (labor intensive) โดยยังไม่เน้นทักษะแรงงานมากนัก ค่าแรงก็ยังต่ำ เทคโนโลยีก็ต่ำ ช่วงนั้นเราผลิตสินค้าที่อาศัยแรงงานไร้ฝีมือ (low skill) เป็นหลัก
หลังวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540 การลงทุนหดตัว และได้ฟื้นตัวอย่างช้าๆ หลังจากนั้นมาจนถึงปัจจุบัน ส่วนค่าแรงเราก็ไม่ได้ถูกแล้ว ถึงแม้ว่าเรามีการพัฒนาประสิทธิภาพการผลิตให้สูงขึ้น โดยเฉพาะในภาคอุตสาหกรรมที่เน้นการส่งออก แต่โดยรวมแล้วเรายังไม่สามารถสร้างนวัตกรรมและเขยิบขึ้นไปผลิตสินค้าที่มีมูลค่าเพิ่ม (value added) สูงๆ ได้ ซึ่งส่วนสำคัญเป็นผลมาจากเรื่องทักษะแรงงาน ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคืออุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ซึ่งสามารถเปลี่ยนแปลงได้อย่างรวดเร็ว อย่างเช่นช่วงน้ำท่วมปี 2554 เรายังภูมิใจว่าเราเป็นผู้ผลิตฮาร์ดดิสก์ไดรฟ์ที่ใหญ่ที่สุดอันดับ 2 ของโลก แต่พอหลังจากเทคโนโลยีเปลี่ยนและคนหันมาใช้โซลิดสเตทไดรฟ์ (Solid state drive: SSD) มากขึ้น อุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ของเราก็สูญเสียความสามารถในการแข่งขันไปมาก และเทคโนโลยีก็มีแนวโน้มที่จะเปลี่ยนแปลงเร็วมากขึ้น แต่หากเรายังเน้นรับจ้างผลิต ยิ่งเทคโนโลยีเปลี่ยนเร็ว เราก็ยิ่งเสียเปรียบ ดังนั้น เราต้องพยายามผันตัวเองไปผลิตสินค้าที่มีนวัตกรรมมากกว่านี้ ซึ่งไม่เฉพาะสินค้าไอที แต่หมายถึงในทุกๆ ด้าน ไม่ว่าจะเป็นด้านดีไซน์ สินค้าแฟชั่น หรืออะไรก็ตามที่เราผลิตแล้วควรจะได้เปรียบชาวบ้านเขา
น่าเสียดายที่ประเทศไทยไม่ได้ฉวยโอกาสในตอนที่เราเป็นประเทศแรกๆ ในภูมิภาคที่มีการพัฒนาอุตสาหกรรม ซึ่งเปลี่ยนจากการผลิตเพื่อทดแทนการนำเข้ามาเน้นการผลิตเพื่อส่งออก และได้ลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานก่อนประเทศอื่น ซึ่งเป็นสิ่งที่ผิดพลาดมาก ตอนนั้นเราได้เปรียบประเทศเพื่อนบ้านทุกประเทศ ทั้งอินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ เวียดนาม ลาว หรือกัมพูชา ในช่วงนั้นเมื่อประเทศอื่นคิดจะมาลงทุนในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ก็จะต้องคิดถึงประเทศไทยเป็นอันดับแรกๆ โครงสร้างพื้นฐานก็พัฒนาได้เร็ว ถนนหนทางก็ดีขึ้น แต่ช่วงที่เราควรจะคงความได้เปรียบในด้านความสามารถในการแข่งขัน เรากลับหยุดการลงทุนไปเป็นสิบๆ ปี อีกทั้งยังไม่ให้ความสำคัญกับการพัฒนาการศึกษาและศักยภาพแรงงานอย่างจริงจัง จนปล่อยให้ประเทศเพื่อนบ้านไล่ทัน
แน่นอนว่าหลังวิกฤติเศรษฐกิจทุกประเทศชะลอตัวลง แต่พอเศรษฐกิจเริ่มฟื้นตัว ประเทศที่ลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานและปรับปรุงคุณภาพแรงงานในช่วงเศรษฐกิจตกต่ำก็กลายเป็นประเทศที่กลับมายืนขึ้นได้เร็วที่สุด ถ้าเราดูเกาหลีเป็นตัวอย่าง ตอนนั้นเกาหลีลงทุนเรื่อง broadband มาก และเขากลับมาเติบโตได้เร็วขึ้นกว่าเดิม แต่ขณะนี้ประเทศเราดูเหมือนจะรั้งท้ายสุด
พลวัตของตลาดแรงงานไทยในช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมา มีผลต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจโดยรวมอย่างไร
ลองมาดูสิ่งที่น่าเป็นห่วงที่ผมทำการศึกษาไว้ เรามีคำถามว่า ทำไมการเคลื่อนย้ายแรงงานระหว่างภาคการผลิตที่ผลิตภาพต่ำไปสู่ผลิตภาพสูงแทบจะหยุดนิ่งอยู่กับที่ ทั้งๆ ที่เคยดีมากมาตลอด จนกระทั่งเกิดวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540 ซึ่งประเทศไทยมีรายได้อยู่ระดับปานกลางค่อนไปทางสูง แต่ทำไมเราจึงมีแรงงานภาคเกษตรในสัดส่วนมากกว่า 40 เปอร์เซ็นต์ (หรือประมาณ 35 เปอร์เซ็นต์ หากปรับด้วยชั่วโมงการทำงานที่ต่างกันระหว่างภาคการผลิต และการทำงานเป็นฤดูกาล) นี่คือคำถามใหญ่
สิ่งที่เราพยายามค้นหาก็คือ ทำไมในอดีตเราจึงมีศักยภาพในการเติบโต เกิดอะไรขึ้นในช่วงสิบกว่าปีที่ผ่านมา ไม่ใช่แค่แรงงานไม่เข้ามาในระบบเท่านั้น แต่ย้ายกลับเข้าไปในภาคเกษตรหรือออกไปนอกระบบด้วยซ้ำ และเราพยายามค้นหาว่าปรากฏการณ์เหล่านี้ส่งผลกระทบอย่างไร
สิ่งที่น่าเป็นห่วงคือ ในช่วงสิบปีที่ผ่านมา แรงงานที่เคยเข้าเมืองมาทำงานเริ่มย้ายกลับเข้าไปสู่ภาคเกษตร มันเกิดอะไรขึ้น เรามองเห็นได้ชัดเจนเลยว่า เศรษฐกิจของเราไม่ได้สร้างแรงจูงใจถ้าเทียบกับช่วงปี 2529-2539 จึงเป็นเหตุให้คนย้ายกลับเข้าไปในภาคเกษตรมากขึ้น แต่ถ้าเราดูผลิตภาพในภาคเกษตรในช่วงเวลาเดียวกัน มันไม่ได้โตขึ้นเลย แต่ทำไมคนถึงกลับย้ายเข้าไปอยู่ในเซ็คเตอร์ที่ผลิตภาพต่ำและไม่โต ฉะนั้นเลยไม่น่าแปลกใจว่า การเติบโตของเศรษฐกิจหรือผลิตภาพแรงงานโดยรวมของเราตกลงมาเรื่อยๆ ตอนนี้ GDP เติบโตต่ำกว่า 3 เปอร์เซ็นต์แล้ว สำหรับประเทศรายได้ปานกลางค่อนไปทางสูง (upper middle income) หากเศรษฐกิจโตไม่ถึง 3 เปอร์เซ็นต์ต่อเนื่องถือว่าต่ำมาก
ทีนี้เรามาดูในแง่การจ้างงาน การจ้างงานนอกภาคเกษตรส่วนใหญ่จะเป็นโดย private sector หรือนายจ้างเอกชน เอกชนเป็นเครื่องยนต์สำคัญมากที่จะเพิ่มการจ้างงาน ในช่วงก่อนวิกฤติเศรษฐกิจ การจ้างงานเพิ่มสูงขึ้นมาโดยตลอด แต่มาลดลงตอนวิกฤติเศรษฐกิจ หลังวิกฤติเศรษฐกิจการจ้างงานก็กลับฟื้นตัวดีขึ้น แต่ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา กลับไม่มีการจ้างงานเพิ่มเลย ซึ่งเป็นเรื่องที่น่าเป็นห่วงมาก โดยเฉพาะระหว่างปี 2554-2556 การจ้างงานในภาคเอกชนลดลงไปถึง 8 แสนอัตราในเวลาเพียง 2 ปี
ผมคิดว่าค่าจ้างขั้นต่ำที่ถูกดันให้สูงขึ้นมากอย่างรวดเร็วนั้น เป็นปัจจัยสำคัญที่ส่งผลให้บริษัทย้ายออกไปผลิตในประเทศที่ค่าแรงต่ำกว่าเรา ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่าอุตสาหกรรมของเราไม่มีความสามารถในการแข่งขัน ถ้าเรามัวจะแข่งเรื่องค่าแรง ในที่สุดก็จะเจอปัญหาเหมือนตอนนี้คือ Middle-income Trap (กับดักของประเทศที่มีรายได้ปานกลาง) และในช่วงหลังวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540 เป็นต้นมา เราไม่ได้มีการเตรียมที่ดีพอ ทั้งในด้านการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน และการลงทุนด้านทรัพยากรคน
เกิดอะไรขึ้นในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา ทำไมแรงงานจึงย้ายกลับไปสู่ภาคเกษตรมากขึ้น
ถ้าแบ่งแรงงานออกเป็นกลุ่ม ‘ในภาคเกษตร’ และ ‘นอกภาคเกษตร’ จะเห็นว่าค่าจ้างที่แท้จริง (ปรับด้วยอัตราเงินเฟ้อ) ของแรงงานนอกภาคเกษตร (เปรียบเทียบระหว่างกลุ่มแรงงานที่มีการศึกษาและประสบการณ์ทำงานเหมือนๆ กัน) ไม่โตขึ้นเลย อาจจะนิ่งๆ แต่ไม่โตขึ้น จนกระทั่งมีนโยบายค่าแรง 300 บาท แต่ค่าจ้างในภาคเกษตรตั้งแต่ปี 2544 เป็นต้นมา กลับขึ้นมาเรื่อยๆ ทั้งๆ ที่ผลิตภาพแรงงานแทบไม่ขึ้นเลย ความแตกต่างของรายได้ระหว่างภาคเศรษฐกิจสมัยใหม่กับภาคเกษตรที่เคยมีอยู่สูงกลับหายไปในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา ทั้งๆ ที่การเติบโตของผลิตภาพแรงงานในภาคเกษตรชะลอตัวลงอย่างมาก
สิ่งที่เกิดขึ้นมี 2 เรื่องใหญ่ๆ หนึ่ง-นอกภาคเกษตรไม่ได้มีการสร้าง value added เพิ่มขึ้นเท่าที่ควร เรายังแข่งด้วยค่าแรงราคาถูกอยู่ ก็จำเป็นต้องกดค่าแรง ไม่เช่นนั้นสู้ไม่ได้ สอง-การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานของเราลดลงมากเป็นเวลายาวนาน อย่างที่ผมบอกไปเมื่อครู่ เราไม่ได้ฉวยโอกาสในช่วงที่เราควรจะปรับโครงสร้างเศรษฐกิจให้เข้มแข็ง
ถามว่าอะไรคือสิ่งที่เกิดขึ้นในภาคเกษตร ประการแรก ราคาสินค้าเกษตรในตลาดโลกที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ปี 2544 คือปัจจัยสำคัญอันหนึ่ง ราคาสินค้าเกษตรของเราในปี 2555-2556 ก็ยังขึ้นสูงอยู่ ตอนที่เรามีโครงการจำนำข้าวราคามันจึงไม่ตก แต่ตอนนี้ราคาตลาดโลกเริ่มลงแล้ว ราคาน้ำมันและสินค้าโภคภัณฑ์ก็ร่วง แล้วเราก็เริ่มเห็นแนวโน้มว่าคนเริ่มหนีออกมาจากภาคเกษตร พยายามจะหางานในเมือง แต่ก็หาไม่ได้ เมื่อก่อนนี้ภาคเกษตรยังไปได้เพราะราคาสินค้ายังดีอยู่ แต่ตอนนี้ราคาตก เอกชนก็ไม่จ้างงานเพิ่ม คนที่หนีออกมาจากภาคเกษตร รวมถึงแรงงานใหม่ๆ ที่เข้ามาในตลาด ก็หางานไม่ได้ ก็ทำให้เศรษฐกิจมันแย่เข้าไปอีก
คำถามของผมลำดับต่อมาก็คือ ราคาสินค้าเกษตรที่สูงขึ้นส่งผลดีหรือไม่ ถ้าเรามองด้านที่ดี มันก็ดีตรงที่ว่า แม้ผลิตภาพในภาคเกษตรแทบไม่โตขึ้นเลยในช่วง 10 ปี แต่เนื่องจากราคาสินค้าเกษตรเพิ่มขึ้นมากเมื่อเทียบกับสินค้าอื่นๆ รายได้เกษตรกรก็เลยเพิ่มขึ้นไปด้วย
ถ้าเราลองดูว่า ข้าว 1 ไร่ ปีนี้คุณผลิตได้ 1 ตัน ปีที่แล้วก็ 1 ตัน ไม่ต้องใช้ฝีมือมาก ปล่อยไปเหมือนเดิมยังไงก็ได้ 1 ตัน แต่พอราคาสินค้าขึ้นมา 70 เปอร์เซ็นต์ รายได้ของชาวนาก็ดีขึ้น ถ้ามองในภาพนั้นมันก็ดี เพราะชาวนารายได้ดีขึ้น
แต่น่าเป็นห่วงตรงที่ว่า ราคาสินค้าที่สูงนี้ดึงดูดให้แรงงานกลับเข้าไปในภาคเกษตรมากขึ้น ทั้งที่ผลิตภาพต่ำและเติบโตน้อยมาก แต่รายได้เขาดีขึ้น ที่น่าเป็นห่วงก็เพราะว่าราคาที่สูงขึ้นนั้นไม่ยั่งยืนจริง ถ้าราคาสินค้าเริ่มตก คนเหล่านี้จะทำอย่างไร ตอนนี้เราเห็นภาพแล้วว่า คนพยายามจะออกมาจากภาคการเกษตร มาอยู่ในเซ็คเตอร์ในเมือง แต่การที่เขาอยู่ในภาคเกษตรนานๆ จะทำให้เขาขาดโอกาส เพราะเงินเดือนขึ้นอยู่กับประสบการณ์ ถ้าคุณทำงานในภาคการผลิตสมัยใหม่ ประสบการณ์ยิ่งมากขึ้น เงินเดือนก็สูงขึ้น แต่ถ้าคุณไปอยู่ในภาคเกษตรสัก 4-5 ปี เงินเดือนที่ได้จะต่ำกว่าที่ควรจะเป็น ถ้ามองในภาพนี้ก็น่าเป็นห่วง
ที่ผ่านมาการลงทุน R&D สำหรับการเกษตรของประเทศลดลงมากเมื่อเทียบกับช่วงก่อนวิกฤติเศรษฐกิจ ผลิตภาพจึงไม่ค่อยดี ดูจากสัญญาณหลายอย่างจะเห็นว่าผลิตภาพไม่ได้ดีขึ้น แต่พอราคาสินค้าเกษตรดีขึ้น คนก็กลับเข้ามาใช้ที่ดินในการเพาะปลูกเพิ่มขึ้น และสูงกว่าตอนปี 2529 เสียอีก โดยข้าวเป็นปัจจัยใหญ่ที่ทำให้คนย้ายเข้ามาในภาคเกษตร จึงทำให้การใช้ที่ดินในปี 2556 สูงกว่าปี 2529 ซึ่งมีส่วนทำให้ผลิตภาพการผลิตต่ำลง เพราะที่ดินที่ใช้เพิ่มขึ้นเพื่อการเพาะปลูกในระยะหลังอาจมีคุณภาพที่ด้อยกว่า แต่เนื่องจากราคาสินค้าเกษตรสูงขึ้นมากทำให้รายได้เกษตรกรยังดีอยู่ แต่พอช่วงราคาตกก็เริ่มมีปัญหา
ภาคเกษตรไม่สามารถสร้างการขยายตัวทางเศรษฐกิจได้เลยหรือ
ได้ แต่ต้องลงทุนทำ R&D สมัยก่อนเราลงทุนทำ R&D ในภาคเกษตรเยอะ แต่หลังวิกฤติเราหยุดแทบจะทุกอย่าง เราหยุดทั้งการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานและ R&D ในระยะยาวเราก็เริ่มเห็นผลแล้วว่าเป็นอย่างไร ภาคเกษตรมีคนอยู่เกือบ 40 เปอร์เซ็นต์ แล้วเราไม่ดันเรื่อง R&D ซึ่งคนส่วนใหญ่อยู่ในนั้น
กลยุทธ์ที่ดีคือ ในเมื่อประชากรส่วนใหญ่ประกอบอาชีพเกษตรกรรม ประเทศไทยก็ควรลงทุนพัฒนาภาคการเกษตร และธุรกิจสนับสนุนอื่นๆ ให้สร้างมูลค่าเพิ่มสูงขึ้น รวมถึงสร้างระบบที่ช่วยลดความเสี่ยงที่เกิดจากดินฟ้าอากาศและราคาที่ผันผวน แต่ทั้งนี้ไม่ได้หมายความว่าควรไปบิดเบือนราคาตลาดบ่อยๆ อันนั้นเป็นวิธีระยะสั้น และไม่ใช่วิธีที่ยั่งยืน
สิ่งที่น่าเป็นห่วงคือ เรามีคนที่ไปอยู่ในเซ็คเตอร์นี้มากขึ้น แล้วเซ็คเตอร์ที่เสี่ยงที่สุดกลับเป็นที่อยู่ของคนที่จนที่สุดด้วย ถ้าเป็นชาวนารายใหญ่ๆ ก็โอเคไป แต่ชาวนาส่วนใหญ่ที่มีที่ดินน้อย เขามีรายได้หลักจากแหล่งเดียว ถ้าราคาตกมากๆ เขาก็มีปัญหา
เมื่อราคาสินค้าเกษตรในตลาดโลกเริ่มตกลง แรงงานเหล่านี้จึงพยายามย้ายออกจากภาคเกษตรอีกครั้ง แล้วพื้นที่นอกภาคเกษตรพอจะมีที่ว่างให้พวกเขาไหม
ต้องกลับมาดูที่ค่าแรง ตอนนี้ค่าแรงขั้นต่ำอยู่ที่ 300 บาท เรากระชากค่าแรงขั้นต่ำขึ้นไปอย่างรุนแรงและรวดเร็วมาก ก่อนวิกฤติเศรษฐกิจค่าแรงขั้นต่ำของเราเขยิบขึ้นมาตลอด หลังวิกฤติเศรษฐกิจรัฐก็พยายามช่วยให้ธุรกิจอยู่ได้ด้วยการตรึงค่าจ้างไว้ ตรึงไว้ในระดับที่ปรับขึ้นไม่ทันกับอัตราเงินเฟ้อ จนมาในช่วงหลังเรากระชากค่าแรงขั้นต่ำขึ้นมาพรวดเดียวเลย ซึ่งถ้าเราปล่อยให้ค่าจ้างขั้นต่ำค่อยๆ เขยิบขึ้น ก็จะไม่มีปัญหาอะไร
สิ่งที่น่ากลัวคือ เราใช้นโยบายพวกนี้เป็นเครื่องมือทางการเมือง หากเราปล่อยให้การปรับขึ้นลงของค่าแรงเป็นการตัดสินใจของนักการเมือง วันดีคืนดีค่าแรงขั้นต่ำกระโดดขึ้นมามากๆ อย่างนี้ไม่พังกันหมดเหรอ แต่หากมีการวางแผนที่ดี เช่นเอาค่าแรงขั้นต่ำไปผูกกับอัตราเงินเฟ้อและผลิตภาพแรงงาน ค่าแรงก็จะค่อยๆ ปรับขึ้นมาเรื่อยๆ สมเหตุสมผล ผู้ประกอบการก็สามารถคาดการณ์ได้และไม่ทำให้ธุรกิจเกิดการช็อก
เราลองมาดูการจ้างงานในปี 2556 จะพบว่า การจ้างงานลดลงทั้งที่ค่าแรงเพิ่มขึ้น เราแบ่งแรงงานออกเป็นคนที่ทำงานในธุรกิจขนาดเล็ก กลาง และใหญ่ ซึ่งพบว่าองค์กรที่มีพนักงานไม่ถึง 10 คนนั้นเป็นส่วนใหญ่ของประเทศ โดยมีการจ้างงานมากที่สุด เมื่อมีนโยบายค่าแรงขั้นต่ำ 300 บาทต่อวันขึ้นมา เราจะเห็นว่าจำนวนแรงงานนั้นหายไปจากระบบมาก ในปี 2554 เรามีแรงงาน 5.2 ล้านคนที่ทำงานในธุรกิจขนาดเล็ก แต่ในปี 2556 กลับลดเหลือ 4.4 ล้าน นั่นแสดงว่าในช่วงเวลาเพียง 2 ปี มีจำนวนแรงงานมากถึง 8 แสนคนที่หายไปจากองค์กรขนาดเล็กเหล่านี้
ช่วงรอยต่อของการขึ้นค่าแรงขั้นต่ำที่ทำให้แรงงานจำนวนมากตกงาน คนเหล่านี้กลับเข้าไปสู่ภาคเกษตรหรือเปล่า
ใช่ แต่ไปหลายที่ ทั้งเกษตรด้วย และภาคการผลิตที่เราเรียกว่า informal sector (ภาคการผลิตที่ไม่เป็นทางการ) ซึ่งมีจำนวนมากที่ทำธุรกิจขายปลีกขายส่ง เช่น เปิดท้ายรถขายของ เมื่อแรงงานเข้าไปอยู่ในเซ็คเตอร์เหล่านี้ เราจะสำรวจได้ยากว่าเขาได้ค่าจ้างเท่าไร การหาข้อมูลทำได้ยากกว่า เราไม่ทราบว่าความเป็นอยู่ของเขาดีขึ้นหรือแย่ลง แต่ถ้าจะให้เดาลูกจ้างกลุ่มนี้คงแย่ลง เพราะถ้าอยู่ข้างนอกระบบแล้วดีกว่า เขาคงออกไปตั้งนานแล้ว คงไม่รอให้ค่าจ้างขั้นต่ำเพิ่มขึ้นแล้วจึงออกจากระบบไป อย่างที่กล่าวไว้ก่อนหน้าส่วนใหญ่ก็เป็นธุรกิจขนาดเล็กๆ ทั้งนั้นที่แรงงานหลุดออกไป
เราประเมินว่านโยบายค่าจ้างขั้นต่ำ 300 บาท ส่งผลกระทบทำให้อัตราการทำงานในกลุ่มประชากรอายุ 15-65 ปี ลดลงประมาณ 1.1 เปอร์เซ็นต์ หรือเกือบ 5 แสนคน ในช่วงเวลา 2 ปี (2554-2556) และกลุ่มที่โดนกระทบหนักที่สุดคือ กลุ่มที่มีการศึกษาระดับกลางๆ ลงไปถึงต่ำ เป็นแรงงานที่อายุ 15-24 ปี ซึ่งก็ไม่น่าแปลกใจ เพราะเมื่อเกิดการกระชากค่าแรงสูงๆ กลุ่มที่จะโดนกระทบหนักที่สุดก็คือ กลุ่มที่มีผลิตภาพแรงงานต่ำที่สุด ซึ่งส่วนใหญ่เป็นแรงงานที่การศึกษาอยู่ในระดับกลาง-ต่ำ ประสบการณ์การทำงานไม่มาก ส่วนกลุ่มที่ถูกกระทบน้อยที่สุดคือระดับอุดมศึกษา กล่าวคือมีการใช้แรงงานการศึกษาสูงมาทดแทนแรงงานการศึกษากลาง-ต่ำมากขึ้น โดยเฉพาะในภาคเอกชน
นอกจากนี้ เรายังพบด้วยว่ามีคนออกไปนอกตลาดแรงงานเพิ่มมากขึ้น แรงงานบางส่วนที่อายุยังน้อยออกไปเรียนต่อ และอีกส่วนหนึ่งเข้ามาอยู่ในภาคเกษตร ซึ่งเราประเมินว่ามีประมาณ 70,000-80,000 คน ในช่วงเวลา 2 ปี หลังจากขึ้นค่าแรงขั้นต่ำ ดังนั้นอัตราการว่างงานของประเทศไทยจึงไม่เพิ่มขึ้นมากนัก เนื่องจากเรามีภาคเกษตร และภาคการผลิตที่ไม่เป็นทางการทำหน้าที่เป็นเสมือนเป็นฟองน้ำ คนที่หลุดเข้าไปในนั้นถึงแม้ไม่ได้ทำงานจริงจังก็ไม่ได้ถูกจำแนกว่าเป็นคนว่างงาน
อีกเรื่องที่เกี่ยวเนื่องกัน และผมเห็นว่าสำคัญคือ จำนวนชั่วโมงการทำงานในภาคเกษตรลดลงอย่างเห็นได้ชัด จำนวนชั่วโมงการทำงานต่อสัปดาห์ลดลงมาจากมากกว่า 50 ชั่วโมงเมื่อ 30 ปีก่อน เหลือประมาณ 40 ชั่วโมงในปัจจุบัน โดยอัตราของการลดลงของชั่วโมงทำงานนั้นเพิ่มสูงขึ้นในช่วงสิบกว่าปีที่ผ่านมา สิ่งนี้เป็นตัวบ่งชี้ว่าอัตราการว่างงานที่แท้จริงแล้วน่าจะสูงกว่าตัวเลขของทางการที่ประกาศออกมา คือไม่ถึง 1 เปอร์เซ็นต์ ซึ่งตรงนี้น่าเป็นห่วง
ภาวะตอนนี้เซ็คเตอร์ที่เราเรียกว่าเป็น modern sector ไม่ได้มีการสร้างงาน คนก็หางานไม่ได้ ต้องกลับไปช่วยงานที่บ้าน เรียกว่าเป็น unpaid family worker คือเป็นแรงงานครัวเรือนที่ไม่ได้รับค่าจ้าง และส่วนใหญ่อยู่ในภาคเกษตร แต่ที่น่ากังวลกว่านั้นอีกคือ แรงงานที่อายุน้อยๆ ประสบการณ์ทำงานน้อย ที่ไปอยู่ในภาคเกษตร หากแรงงานกลุ่มนี้อยู่ในภาคเกษตรนานๆ เขาจะเสียเปรียบ เพราะเขาจะสูญเสียทักษะที่จะไปทำงานใน modern sector เมื่อทักษะไม่ได้รับการพัฒนาก็จะส่งผลต่อรายได้ของเขาในอนาคต
ถ้าเปรียบเทียบระหว่างลูกจ้างที่อยู่ใน formal sector กับ informal sector ช่วงแรกๆ ของการทำงานทั้ง 2 ส่วน ค่าจ้างจะไม่ต่างกันมาก แต่พออยู่ใน formal sector ค่าจ้างจะเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ในอัตราที่สูงกว่า สรุปสั้นๆ คือมีการเติบโตทางการงาน
ในงานวิจัยเรื่อง ‘การศึกษาของแรงงานไทย’ ชี้ว่า ระดับการศึกษาในภาพรวมของแรงงานดีขึ้น แต่ทำไมจึงติดปัญหาทักษะแรงงาน
เราติดเรื่องคุณภาพ การศึกษาของเราที่ดีขึ้นหมายถึงจำนวนปีที่ได้รับการศึกษาเพิ่มขึ้น กล่าวคือดีขึ้นในแง่ปริมาณ เราทำเรื่องการขยายโอกาสทางการศึกษาได้สำเร็จ ซึ่งก็ส่งผลดี ทำให้คนเรียนสูงขึ้น ได้ค่าแรงดีขึ้น แต่ถ้าเทียบกับประเทศเพื่อนบ้าน เรายังสู้ไม่ได้ ภาวะเศรษฐกิจตอนนี้เราไม่ได้แข่งกับตัวเอง แต่เราต้องแข่งกับคนรอบข้างเพื่อจะดึงดูดการลงทุนเข้ามา หรือแข่งขันกันทางการค้า ตอนนี้เราไม่ควรมาอ้างว่าเศรษฐกิจตกต่ำ มีวิกฤติเศรษฐกิจโลก นักลงทุนเลยไม่เข้ามา หรือการส่งออกเลยหดตัว โอเค ทุกคนมีปัญหาเหมือนกันหมด แต่ทำไมเราแย่กว่าชาวบ้าน
ทั้งเรื่องเสถียรภาพทางการเมือง เรื่องทักษะแรงงาน โครงสร้างพื้นฐาน เรามีปัญหาหมด นอกจากนี้ทางเลือกอื่นก็มีมากขึ้น ถ้าเราไม่ลงทุนเรื่องโครงสร้างพื้นฐานให้ดี การเมืองไม่มีเสถียรภาพ ทักษะแรงงานต่ำ ไม่มียุทธศาสตร์ของประเทศที่ดี คนก็ไปลงทุนที่อื่น การที่จะเป็นศูนย์กลางของแรงงานราคาถูกก็ทำไม่ได้อีกแล้ว แล้วก็ไม่ควรทำด้วย
เรื่องของทักษะแรงงานต้องบอกว่าน่าเป็นห่วงมากๆ ถ้าเรามองไปถึงทักษะแรงงานของเด็กที่กำลังจะจบการศึกษาภาคบังคับ และกำลังจะเข้าสู่ตลาดแรงงาน หรือเรียนต่อระดับมัธยมปลาย และอุดมศึกษา เราลองมาดูผลการประเมินของ PISA จะเห็นว่าประเทศไทยมีคะแนนอยู่ระดับล่างๆ ของกลุ่มประเทศที่ทำการทดสอบ ถ้าเทียบกับรายได้ต่อหัวของประเทศ เราอาจจะไม่แย่มาก แต่เมื่อเราไปเปรียบเทียบกับประเทศที่ก้าวหน้ามากกว่า ทักษะของเรายังห่างเขาอีกไกล
ประเทศหนึ่งที่น่าสนใจคือเวียดนามซึ่งมีรายได้ต่อหัวต่ำกว่าเรามาก และเพิ่งเข้าทดสอบ PISA เป็นครั้งแรกในปี 2555 แต่คะแนนของเขาสูง และอยู่ที่อันดับ 17 จาก 60 กว่าประเทศ ในขณะที่มาเลเซียคะแนนยังต่ำกว่าเรานิดหน่อย ในปี 2552 มาเลเซียมีคะแนนสอบ PISA ไม่ดี แต่เขามีเป้าหมายว่าในปี 2563 เขาจะขึ้นเป็นประเทศรายได้สูงให้ได้ ฉะนั้น สิ่งที่เขาตั้งใจทำมากๆ คือ ปฏิรูปการศึกษา ซึ่งเริ่มเห็นผลที่ดีขึ้นแล้วในการทดสอบภายในประเทศ ผมคิดว่าอย่างช้าในปี 2561 เขาแซงเราแน่นอน เพราะเรายังไม่แม้แต่จะคิดที่จะทำการปฏิรูปอย่างจริงจัง
การปฏิรูปการศึกษาของเราที่ผ่านมาคือ การซื้อคอมพิวเตอร์ การแจกแท็บเล็ต หรือการใช้ทีวีในห้องเรียน ซึ่งไม่ใช่เรื่องผิด แต่เรื่องสำคัญๆ ที่ต้องการการวางแผน การดำเนินการ และการประเมินวัดผลอย่างต่อเนื่องในระยะยาว เช่น การจัดสรรทรัพยากรบุคคล การกระจายทรัพยากรไปสู่โรงเรียนให้ทั่วถึง การอบรมและประเมินครูและผู้บริหาร การวางระบบความรับผิดชอบต่อผลการดำเนินงาน และการปฏิรูปหลักสูตร เป็นต้น ซึ่งเราก็ยังทำไม่สำเร็จแม้แต่เรื่องเดียว เรานิยมวิธีการแก้ปัญหาแบบ quick win แต่ไม่ทราบว่าจะ ‘วิน’ จริงหรือเปล่า ถ้าดูจากผลสอบระดับนานาชาติเราก็ตกต่ำ ผลสอบระดับโอเน็ต-เอเน็ตเราก็ไม่ดี สอบตกกันค่อนประเทศ
การเรียนการสอนสมัยใหม่จะเน้นการมีส่วนร่วมของทั้งนักเรียนและครู แต่ทุกวันนี้เราหันมาใช้วิธี one way communication มากขึ้น โดยเฉพาะในโรงเรียนเล็กๆ ที่อยู่ห่างไกลและขาดแคลนครู กล่าวคือมีการใช้การเรียนจากทีวีแทนที่ครู การใช้ทีวีหรือคอมพิวเตอร์เป็นเครื่องมือในการเรียนการสอนนั้นไม่ใช่เรื่องผิด หากมีครูคอยเอาใจใส่อย่างเพียงพอ แต่การปล่อยให้เด็กฟังเล็คเชอร์จากทีวีเป็นหลักแทนครูนั้นเป็นวิธีการแก้ปัญหาการขาดแคลนครูที่ไม่ถูกต้อง เด็กที่อยู่ในโรงเรียนเล็กๆ เพราะพ่อแม่ไม่สามารถส่งไปเรียนในเมืองหรือโรงเรียนใหญ่ๆ ได้ ก็จะยิ่งได้รับการศึกษาคุณภาพต่ำ เพราะครูไม่เพียงพอต่อจำนวนชั้นเรียน ซึ่งจากงานวิจัยของเราพบว่าเป็นสาเหตุสำคัญที่สุดที่ทำให้คุณภาพการศึกษาตกต่ำ
ในงานวิจัย เราประเมินว่าหากเพิ่มครูเข้าไป 1 คนต่อห้องเรียน ในโรงเรียนที่มีปัญหาขาดแคลนครู (ซึ่งส่วนใหญ่เป็นโรงเรียนที่มีผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาในระดับต่ำ) ผลสอบคะแนนโอเน็ตจะเป็นอย่างไร สิ่งที่เราพบก็คือ ในโรงเรียนที่ขาดแคลนครูมากๆ เมื่อเราเพิ่มครูเข้าไปอีก 1 คนต่อห้องเรียน ผลปรากฏว่าคะแนนสอบสามารถเพิ่มขึ้นมาได้ถึง 15 เปอร์เซ็นต์ ดังนั้น ในการแก้ปัญหาคุณภาพการศึกษา ผมคิดว่าการจัดสรรทรัพยากรให้เพียงพอในทุกห้องเรียน โดยเฉพาะทรัพยากรครู เป็นสิ่งแรกที่ต้องทำ
ที่มา: ส่วนหนึ่งจากหนังสือ ‘NEW ECONOMIC MODEL กระบวนทัศน์เศรษฐกิจใหม่ กับความจำเป็นของธรรมาภิบาลและประชาธิปไตย’ จัดทำโดย สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI), สำนักพิมพ์ WAY of BOOK, กุมภาพันธ์ 2559.
Author
