“ปกเกล้าแต่ไม่ปกครอง” เป็นวรรคตอนหนึ่งที่ ปิยบุตร แสงกนกกุล เลขาธิการพรรคอนาคตใหม่ กล่าวในสภา ขณะอภิปรายเพื่อลงมติกรณีพระราชกำหนดโอนอัตรากำลังพลและงบประมาณบางส่วนของกองทัพบก กองทัพไทย กระทรวงกลาโหม ไปเป็นของหน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ ซึ่งเป็นส่วนราชการในพระองค์ พ.ศ. 2562 แม้สุดท้ายแล้วผลการลงมติคือ พ.ร.ก. ดังกล่าวผ่านการอนุมัติ แต่ถ้อยคำดังกล่าวก็นำมาสู่การปักหมุดพูดคุยว่า “ปกเกล้าแต่ไม่ปกครอง” นั้นคืออะไร กระทั่งหากเทียบกับ ‘ประชาธิปไตยแบบไทยๆ’ แล้ว แนวคิดดังกล่าวสัมพันธ์กับเหตุบ้านการเมืองที่ผ่านมาอย่างไร
1
เวอร์นอน บอกดานอร์ (Vernon Bogdanor) นักรัฐศาสตร์ชาวอังกฤษ เขียนไว้ว่า ‘ราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ’ (The Constitutional Monarchy) หมายถึง ‘องค์อธิปัตย์ที่ปกเกล้าแต่ไม่ปกครอง’ (a sovereign who reigns but does not rule)1 ซึ่งเป็นอีกหนึ่งนักคิดที่ถูกอ้างถึงมากที่สุดคือ วอลเตอร์ เบจฮอต (Walter Bagehot) ผู้วางรากฐานให้แก่การปกครองของต้นแบบรัฐสภาอย่างประเทศอังกฤษ และส่งผลอย่างสำคัญต่อคำอธิบายระบอบ ‘ราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ’
เกษียร เตชะพีระ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เคยสรุปความคิดของ วอลเตอร์ เบจฮอต ไว้ว่า
“แนวโน้มหนึ่งที่เป็นไปได้ของระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญอังกฤษคือ กลายเป็น ‘สาธารณรัฐจำแลง’ หรือ Disguised Republic กล่าวคือ อำนาจบริหารแท้จริงตกอยู่กับนักการเมืองกระฎุมพี สถาบันกษัตริย์เป็นเพียงประมุขเชิงสัญลักษณ์ที่ช่วยตกแต่งประดับประดาอำนาจรัฐแบบทุนนิยม-ประโยชน์นิยมของกระฎุมพีให้อลังการน่าเคารพยำเกรงขึ้นเท่านั้นเอง”
(โปรดดู: เกษียร เตชะพีระ: ‘2 แนวโน้มที่แยกแย้งของระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ’ ตอน 2)
คุณประโยชน์ของระบอบข้างต้นทำให้ระเบียบการเมืองไทยเกิดสมดุลใหม่ หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 ซึ่งทัศนะของ หม่อมเจ้าวรรณไวทยากร วรวรรณ ยืนยันให้เห็นความสัมพันธ์ที่แน่นแฟ้นนี้ได้ว่า หัวใจของความสัมพันธ์ระหว่างพระมหากษัตริย์กับราษฎรของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 คือ เริ่มทรงราชย์ ต่อเมื่อเลิกทรงรัฐ นั่นคือพระองค์มิได้ว่าราชการแผ่นดินด้วยพระองค์ แต่ทรงอยู่เหนือการเมือง
หรือกระทั่งในการอ่านคำวินิจฉัยของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ กรณียุบพรรคไทยรักษาชาติ ก็เริ่มต้นด้วยการกล่าวถึงหลักการนี้เพื่อให้เหตุผลประกอบคำวินิจฉัยไว้ว่า
“ประเพณีการปกครองของไทยนั้น พระมหากษัตริย์ทรงอยู่เหนือการเมือง และมีความเป็นกลางทางการเมือง ยังไม่เคยมีกรณีสมาชิกรางวงศ์เข้าร่วมการลงสมัครรับเลือกตั้งอันอาจนำไปสู่ความขัดแย้ง และขัดกับการปกครองตามราชประเพณี ที่พระมหากษัตริย์ทรงราชย์ แต่ไม่ทรงปกครอง”
การปกเกล้าแต่ไม่ทรงปกครอง จึงเป็นเส้นแบ่งสำคัญที่ช่วยประคับประคองความมั่นคงของประเทศได้ อันเป็นลักษณะเด่นที่เกิดขึ้นหลังการเปลี่ยนแปลง 2475 เป็นต้นมาถึงปัจจุบัน ดังที่ นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ นักวิชาการด้านรัฐศาสตร์ อธิบายไว้ว่า “การปฏิวัติ พ.ศ. 2475 สร้างตำแหน่ง ‘นายกรัฐมนตรี’ (แรกเริ่มเดิมทีเรียกว่า ‘ประธานกรรมการราษฎร’) ขึ้นมารับผิดชอบทำหน้าที่หัวหน้าฝ่ายบริหารราชการแผ่นดินแทนพระมหากษัตริย์ ผู้ทรงเป็นประมุขรัฐเพียงอย่างเดียว ต่างจากสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์นั้น เป็นการช่วยรักษาสถาบันกษัตริย์เอาไว้2
2
“วันนี้เรามีประชาธิปไตยแบบต่างประเทศสากลมาเยอะแยะแล้ว อาจจะต้องมีประชาธิปไตยแบบไทยๆ ชั่วคราวไปก่อน สักนิดหนึ่ง”
(พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา, รายการคืนความสุขให้คนในชาติ วันที่ 1 สิงหาคม 2557)
แม้ว่าแนวคิด ‘ปกเกล้า ไม่ปกครอง’ หรือ ‘ทรงราชย์ ไม่ทรงรัฐ’ จะถือเป็นความสัมพันธ์ที่พยุงระเบียบทางการเมืองไทย แต่ด้วยระยะเวลาที่ยาวนาน ความพยายามจะเปลี่ยนแปลงความสัมพันธ์ใหม่ก็ถือเป็นเรื่องธรรมชาติธรรมดา เราเห็นเรื่องนี้ได้หลังจากที่ระบอบเผด็จการทหารขึ้นมามีอำนาจ ในต้นทศวรรษที่ 2500 และอีกครั้งหลังรัฐประหารเที่ยวล่าสุดในปี 2557 นั่นคือการปรากฏตัวของคำว่า ‘ประชาธิปไตยแบบไทยๆ’
เพียงไม่กี่เดือนหลังจากที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ยึดอำนาจ คำประกาศของหัวหน้าคณะรัฐประหารข้างต้นช่วยทำให้เห็นได้ว่าหลังเหตุการณ์ยึดอำนาจมากว่า 5 ปีกระทั่งปัจจุบัน ‘ประชาธิปไตยแบบไทยๆ’ คือแม่แบบทางการเมืองของรัฐบาลที่ คสช. นำมาใช้ตั้งแต่ต้น
ในบางกรณี ‘ประชาธิปไตยแบบไทยๆ’ อาจหมายถึง ระบอบการเมืองการปกครองอำนาจนิยมที่เติมคำว่า ‘ประชาธิปไตย’ ประกอบเข้ามาบิดเบือนเจตจำนงและแก่นสารของประชาธิปไตย กล่าวคือ เครื่องหมาย ไม้ยมก ‘ๆ’ เมื่อถูกเติมเข้าไปท้ายคำใด ก็จะมักทำให้ความหมายของคำนามนั้นเจือจางลง ความเข้มข้นของสาระสำคัญก็อาจจะลดลงไป กรณีเช่นนี้ปรากฏให้เห็นในประกาศคณะปฏิวัติของ จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ในทศวรรษ 2510 รวมถึงรัฐบาลที่มาจากการรัฐประหารอย่าง ธานินทร์ กรัยวิเชียร ในทศวรรษ 2520 ซึ่งแม้จะมาจากการยึดอำนาจก็อ้างคำว่าประชาธิปไตยเช่นกัน แต่เป็นประชาธิปไตยแบบไทยๆ
ถึงกระนั้น หากพิจารณาอย่างเคร่งครัดก็จะพบว่าคำกล่าวอ้างดังกล่าวนี้ไม่ได้เกิดขึ้นลอยๆ โดยไม่มีที่มาที่ไป หากแต่อยู่เคียงคู่กับการต่อสู้เพื่อประชาธิปไตยของประชาชนมาโดยตลอด ที่ฝ่ายหลังถือเอาการเลือกตั้งเป็นองค์ประกอบพื้นฐานที่ขาดเสียไม่ได้ นั่นคือ เป็นการปกครองของประชาชน ที่ยืนอยู่บนฐานของการเคารพ สิทธิ เสรีภาพ ความเป็นมนุษย์ของประชาชน
งานวิชาการสำคัญของ นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ เสนอว่า ประชาธิปไตยแบบไทยๆ ถูกพัฒนาจากฐานคิดของประชาธิปไตยสำนักจารีตประเพณี ที่ถือกำเนิดโดยนักคิดสายราชวงศ์และขุนนางรุ่นแรกที่ได้รับอิทธิพลความคิดจากตะวันตก3 เช่น ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช, กรมพระยาดำรงราชานุภาพ, ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช และปัญญาชนฝ่ายนิยมเจ้าอื่นๆ เป็นต้น จนสามารถส่งผลต่อความคิดของราษฎรรุ่นหลังที่สืบทอดแนวทางนี้
มีงานวิชาการที่ศึกษาแนวคิด ‘ประชาธิปไตยแบบไทยๆ’ จำนวนไม่น้อยเสนอไปทำนองเดียวกันว่าหน้าที่ของ ‘ประชาธิปไตยแบบไทยๆ’ คือ กำหนดความสัมพันธ์ของโครงสร้างสถาบันทางการเมืองของไทยในช่วงครึ่งหลังของทศวรรษ 2510 โดยมีพล็อตเรื่องที่ว่าในสังคมการเมืองแบบจารีตนั้น แม้ว่าจะเป็นแบบพ่อปกครองลูกในยุคต้น (สมัยสุโขทัย) และแบบเทวราชา (สมัยอยุธยา) ท้ายที่สุดแล้วระบอบทั้งสองได้เข้ามาผสมผสานกันจนได้สร้างลักษณะของสถาบัน ‘พระมหากษัตริย์แบบไทย’ ขึ้น ประกอบกับการที่พระมหากษัตริย์และประชาชนไทยต่างนับถือพระพุทธศาสนา จึงทำให้ทั้งพระมหากษัตริย์และประชาชนไทยอยู่ในโลกเดียวกัน
คำอธิบายของนักคิดสายนี้คือ สถาบันพระมหากษัตริย์จะไม่หลุดลอยออกไปจากประชาชน รวมทั้งจะพบว่าพระมหากษัตริย์ของไทยนั้นมีลักษณะเป็นเสรีนิยม คือปกครองด้วยธรรมเสมอมา ดังนั้นการจะเปลี่ยนแปลงไปสู่ประชาธิปไตยที่ถูกต้องเหมาะสม สอดคล้องกับสังคมไทยนั้น ก็จะต้องเป็นระบอบที่พระมหากษัตริย์ทรงขยายสิทธิแก่ประชาชนให้มีส่วนร่วมในการปกครอง หรือการที่ประชาชนสามารถตั้งพรรคการเมือง มีการเลือกตั้ง มีรัฐสภา มีนายกรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งหรือไม่ต้องมาจากการเลือกตั้งก็ได้ แต่พระมหากษัตริย์ก็จะทรงอยู่ในฐานะพระประมุข โดยทรงมีพระราชภารกิจในการควบคุมและรักษาดุลอำนาจในสังคมการเมือง4
จากที่กล่าวมาถือเป็นสาระสำคัญของแนวคิด ‘ปกเกล้าแต่ไม่ปกครอง’ อันมีความเป็นมากว่า 87 ปี ที่เหมือนจะเป็นฉันทามติร่วมกันระหว่างนักคิดสายอนุรักษนิยมและปัญญาชนสายเสรีนิยม ประจักษ์พยานอย่างหนึ่งนั้นคือการยอมรับร่วมกันว่าการปกครองที่เหมาะสมที่สุดสำหรับสังคมไทยคือ ‘ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข’
เชิงอรรถ
- Bogdanor, Vernon (1996), ‘The Monarchy and the Constitution’, Parliamentary Affairs, 49 (3): 407.
- วีดิทัศน์เรื่อง ปรีดี พนมยงค์ (กรุงเทพฯ: โครงการฉลอง 100 ปีชาตกาลปรีดี พนมยงค์ รัฐบุรุษอาวุโส ภาคเอกชน, 2543). หน้า 46.
- นครินทร์ เมฆไตรรัตน์, 2533. ความคิด ความรู้และอำนาจการเมือง ในการปฏิวัติสยาม 2475. พิมพ์ครั้งแรก. กรุงเทพฯ: เอดิสันเพรส. น.454-55.
- เกรียงศักดิ์ เชษฐพัฒนวนิช, 2551. ความคิดประชาธิปไตยแบบไทยจากยุคซอยราชครูถึงยุคจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์. พิมพ์ครั้งแรก. โครงการตลาดวิชา มหาวิทยาลัยชาวบ้าน.
Author
