วินิจฉัยเมือง: เราใช่คนจนไหมในนครเหลื่อมล้ำ - waymagazine.org | นิตยสาร WAY

วินิจฉัยเมือง: เราใช่คนจนไหมในนครเหลื่อมล้ำ

ไม่ควรมีใครปฏิเสธการพัฒนา อีกเช่นกัน ในเมื่อการพัฒนามิใช่ยาวิเศษ จึงไม่ควรมีใครละเลยรายละเอียดหรืออาการข้างเคียงที่อยู่ตรงกลางระหว่างคำว่า ‘ล้าหลัง’ กับ ‘รุดหน้า’

บนเส้นทางการพัฒนาเกือบ 6 ทศวรรษที่ผ่านมา ปรากฏร่องรอยความป่วยไข้ของสังคมไทยที่ค่อยๆ ลุกลามจนถึงขั้นเรื้อรัง นับตั้งแต่มีการประกาศใช้แผนพัฒนาการเศรษฐกิจแห่งชาติฉบับที่ 1 ในปี 2504 ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อสร้างความเจริญ เกิดการกระจายรายได้ ลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจระหว่างภูมิภาค ลดความเหลื่อมล้ำเชิงพื้นที่ระหว่างเมืองและชนบท แต่ในทางปฏิบัติกลับสร้างความเหลื่อมล้ำในแทบทุกมิติชนิดคาดไม่ถึง

สถาบันการเงินเครดิต สวิส (Credit Suisse) เผยแพร่รายงานความมั่งคั่งโลก (Global Wealth Report) ประจำปี 2018 เมื่อเดือนตุลาคม 2561 ระบุว่า ไทยเป็นประเทศที่มีความเหลื่อมล้ำสูงสุดติดอันดับ 1 ของโลก คนที่ร่ำรวยเพียง 1 เปอร์เซ็นต์ของประชากรทั้งหมด ถือครองทรัพย์สินและความมั่งคั่งถึง 66.9 เปอร์เซ็นต์ของประเทศ

หากแง้มดูเงินฝากในสมุดบัญชีธนาคาร พบว่า คนรวย 0.1 เปอร์เซ็นต์ หรือ 65,000 คน จากประชากรทั้งหมด 65 ล้านคน มีเงินฝากมากถึง 49 เปอร์เซ็นต์ในสถาบันการเงินทั้งระบบ และในแง่สัดส่วนการถือครองทรัพย์สิน กลุ่มผู้มีรายได้สูงสุด 10 เปอร์เซ็นต์แรกของประชากร เป็นเจ้าของทรัพย์สินถึง 79 เปอร์เซ็นต์ของประเทศ ขณะที่มหาเศรษฐี 50 อันดับแรกของไทย มีทรัพย์สินรวมกันมากกว่า 30 เปอร์เซ็นต์ของ GDP ประเทศ หรือคิดเป็น 4.32 ล้านล้านบาท

ทั้งหมดนี้ยังไม่นับเรื่องการเข้าถึงการศึกษา การได้รับบริการทางสาธารณสุข และโอกาสในการมีคุณภาพชีวิตที่ดี ซึ่งแทบจะเทียบกันไม่ติดระหว่างคนที่รวยที่สุดกับคนที่จนที่สุด

เกิดอะไรขึ้นกับสังคมไทย

‘ชุดโครงการวิจัยความเหลื่อมล้ำและคนจนเมือง’ ภายใต้การสนับสนุนทุนวิจัยตามกรอบประเด็นการวิจัยเชิงยุทธศาสตร์ของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ร่วมกับสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (พอช.) มีวัตถุประสงค์เบื้องต้นเพื่อสังเคราะห์ประเด็นความเหลื่อมล้ำในมิติต่างๆ ที่ส่งผลกระทบต่อคนจน โดยเฉพาะใน ‘เขตเมือง’ ที่กำลังเผชิญความท้าทายจนผู้คนตั้งรับไม่ทัน

‘ชุดโครงการวิจัยความเหลื่อมล้ำและคนจนเมือง’ ที่มี ดร.สุปรียา หวังพัชรพล คณะสถาปัตยกรรมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ และ ผศ.ดร.ณัฐวุฒิ อัศวโกวิทวงศ์ ศูนย์วิจัยบูรณาการภาพพื้นที่และสังคม (CISR) คณะสถาปัตยกรรมศาสตร์ มหาวิทยาลัยศรีปทุม เป็นหัวหน้าโครงการ ได้ศึกษาปัญหาความเหลื่อมล้ำโดยจำแนกประเภทเมืองตามบทบาทและหน้าที่ของเมือง สะท้อนนโยบายการพัฒนาโดยสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ที่ได้สร้างบริบทของการพัฒนาเมืองไว้ 4 ประเภท อันได้แก่ เมืองศูนย์กลาง เมืองอุตสาหกรรม เมืองท่องเที่ยว และเมืองเขตเศรษฐกิจพิเศษ นำมาสู่งานวิจัยย่อย 4 โครงการ ประกอบด้วย

  1. ‘ปริทัศน์สถานภาพความรู้ เรื่องความเหลื่อมล้ำในเมืองศูนย์กลาง’ โดย ผศ.ดร.ณัฐวุฒิ อัศวโกวิทวงศ์ และ ผศ.ฐิติวัฒน์ นงนุช คณะสถาปัตยกรรมศาสตร์ มหาวิทยาลัยศรีปทุม
  2. ‘ปริทัศน์สถานภาพความรู้ เรื่องความเหลื่อมล้ำในเมืองอุตสาหกรรม’ โดย ผศ.ดร.ปนายุ ไชยรัตนานนท์ คณะสถาปัตยกรรมศาสตร์ สถาบันเทคโนโลยีพระจอมเกล้าเจ้าคุณทหารลาดกระบัง
  3. ‘ปริทัศน์สถานภาพความรู้ เรื่องความเหลื่อมล้ำในเมืองท่องเที่ยว’ โดย ผศ.ดร.เทียมสูรย์ สิริศรีศักดิ์ คณะสังคมวิทยาและมานุษยวิทยา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และ ดร.กฤษณะ แพทย์จะเกร็ง นักวิจัยอิสระ
  4. ‘ปริทัศน์สถานภาพความรู้ เรื่องความเหลื่อมล้ำในเมืองเขตเศรษฐกิจพิเศษ’ โดย ผศ.ดร.สักรินทร์ เเซ่ภู่ คณะสถาปัตยกรรมศาสตร์ผังเมืองและนฤมิตศิลป์ มหาวิทยาลัยมหาสารคาม

เมื่อจำแนกประเภทของเมืองออกมาเช่นนี้แล้ว ทำให้พบว่าภาพสะท้อนของ ‘คนจนเมือง’ มีความซ้อนทับกันในหลายมิติ ทั้งกลุ่มคนจนเชิงรายได้ กลุ่มชุมชนดั้งเดิมในพื้นที่ กลุ่มแรงงาน และกลุ่มคนชายขอบ

เหนืออื่นใดเราอาจต้องย้อนกลับไปสู่คำถามตั้งต้นที่ว่า นิยามของ ‘เมือง’ คืออะไร ความเหลื่อมล้ำเกิดขึ้นในมิติใดบ้าง ใครกันที่เข้าข่ายเป็น ‘คนจน’ และที่ว่าจนนั้น กินบริบทครอบคลุมไปถึงเรื่องใด สุดท้ายงานวิจัยชุดนี้จะนำไปสู่ข้อเสนอยุทธศาสตร์เพื่อการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างอย่างไร

หาคำตอบได้จากบรรทัดต่อไปนี้


  

โจทย์วิจัยของโครงการนี้เริ่มต้นจากอะไร ทำไมต้องเป็นคนจนเมือง

ณัฐวุฒิ: เริ่มต้นจากปัญหาความเหลื่อมล้ำในเมือง เป็นการมองเข้าไปถึงลักษณะเฉพาะของพื้นที่ ซึ่งต่างจากโจทย์วิจัยชุดอื่นที่เริ่มต้นด้วยการมองไปยังตัวคนหรือกลุ่มเป้าหมาย เมื่อเจาะจงไปถึงบริบทของเมืองแต่ละประเภทแล้ว ทำให้เราเห็นว่ามีกลุ่มที่ได้รับผลกระทบจากโครงสร้างที่เหลื่อมล้ำ ก็คือกลุ่มคนจน ซึ่งเวลาเราพูดถึงความเหลื่อมล้ำ เรามักพูดเฉพาะมิติเชิงรายได้ เช่น การกระจายรายได้ที่ไม่เป็นธรรม ทำอย่างไรให้คนที่มีรายได้น้อยมีรายได้มากขึ้น โดยปริยายก็คือ พอพูดถึงประเด็นความเหลื่อมล้ำในพื้นที่เมือง ปัญหาจึงสะท้อนไปที่กลุ่มเป้าหมาย คือคนจน

คำถามแรกที่ตามมาในชุดการวิจัยคือ ใครล่ะคือคนจนเมือง ถ้าวัดแต่ความเหลื่อมล้ำเชิงรายได้อย่างเดียวอาจให้ภาพไม่ครบถ้วน เพราะการพูดถึงคนจนเชิงรายได้ ก็มักจะนำไปสู่การมุ่งแก้ปัญหาในเชิงเพิ่มรายได้เพียงอย่างเดียว เช่น ออกนโยบายสร้างงาน สร้างอาชีพ หรือทำให้คนเข้าถึงแหล่งงานมากขึ้น โดยไม่ได้คำนึงถึงมิติอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง

จากที่เราได้ศึกษาทบทวนองค์ความรู้จนได้ข้อสรุปที่ตกตะกอนแล้วก็คือ เราพยายามพูดถึงความเหลื่อมล้ำหรือความไม่เป็นธรรมอื่นๆ ที่ไม่ใช่แค่รายได้ ในเบื้องต้นเราใช้กรอบของคณะกรรมการปฏิรูป ปี 2553 ที่มี อานันท์ ปันยารชุน เป็นประธาน ระบุถึงปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคม 5 ด้านที่ควรได้รับการปฏิรูป ได้แก่ อำนาจ ศักดิ์ศรี สิทธิ รายได้ และโอกาส

คณะวิจัยกำหนดกรอบการศึกษาและคำจำกัดความของคำว่าเมืองไว้อย่างไร

ณัฐวุฒิ: เราตั้งคำถามไว้เบื้องต้นว่า ความเหลื่อมล้ำของเมืองเกิดขึ้นได้อย่างไร มีกลไกอย่างไร เหลื่อมล้ำในเรื่องอะไรบ้าง โดยพิจารณาจากลักษณะทางกายภาพของพื้นที่ โดยนิยามเมืองไว้ 4 ลักษณะ แบ่งตามกิจกรรม มูลเหตุของความเป็นเมือง องค์ประกอบที่ทำให้คนมาอยู่รวมกัน และการตั้งถิ่นฐานในรูปแบบของเมือง

เมืองแรกคือ ‘เมืองศูนย์กลาง’ หรือเมืองที่เป็นมหานคร ซึ่งมีลักษณะและเงื่อนไขเฉพาะเจาะจงบางประการที่ทำให้เกิดเป็นเมืองนี้ขึ้น และสัมพันธ์กับโครงสร้างอำนาจรัฐและนโยบายการพัฒนาเศรษฐกิจในอดีตที่ผ่านมา ศัพท์คำว่า ‘ความเหลื่อมล้ำ’ นี้เป็นผลพวงที่ตามมาจากนโยบายการพัฒนา ถ้ามีการพัฒนา โครงสร้างความเหลื่อมล้ำก็จะเกิดขึ้นตามมาด้วย

หลังเกิดแผนพัฒนาฯ ฉบับแรก (แผนพัฒนาการเศรษฐกิจแห่งชาติ ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2504-2509) จึงมีโครงการหรือนโยบายแห่งรัฐตามมา แต่เดิมอาจมีการแลกเปลี่ยนซื้อขายหรือเก็บภาษีตามปกติ พอมีนโยบายหรือมีเจตจำนงแห่งรัฐในการพัฒนาเมือง ทำให้กลไกอื่นๆ ต้องขยับตาม เมืองศูนย์กลางจึงเกิดขึ้นเป็นเมืองแรกจากบรรดาเมืองทั้งหมด

แผนพัฒนาฯ ฉบับแรก เน้นการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน มุ่งสู่ความเป็นสมัยใหม่ เช่น ขยายถนน โครงข่ายการเดินทาง ปักเสาไฟฟ้า พาดสาย พัฒนาระบบไฟฟ้า เกิดเขื่อนผลิตไฟฟ้า มหาวิทยาลัยก็เริ่มตามมา เริ่มผลิตบุคลากรเข้าสู่ทุนนิยม เข้าสู่ Fordism (ระบบการผลิตแบบฟอร์ด หรือสายพานการผลิต) เกิดการแบ่งงานกันทำ (division of labor) มีอาชีพ มีวิศวกร มีสถาปนิก มีแพทย์ และเกิดสถาบันวิชาชีพต่างๆ

ถัดจากนั้นจึงเริ่มเกิดโครงการพัฒนาขนาดใหญ่ตามมา?

ณัฐวุฒิ: ใช่ครับ ถัดมาอีกสิบกว่าปีให้หลัง เข้าสู่แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 3 (พ.ศ. 2515-2519) จึงเกิดนโยบายพัฒนาอุตสาหกรรม เกิดนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด เป็นต้น ยุคนี้เริ่มมีนโยบายส่งเสริมให้ไทยเป็นฐานการผลิต หรือ OEM (Original Equipment Manufacturer) ปรากฏประโยคหนึ่งที่ชัดเจนเลยว่า

เลิกเพาะปลูกเถอะ มาเข้าโรงงานกัน

นโยบายรัฐลดการสนับสนุนภาคการเกษตร แต่เน้นการสร้างงานในภาคอุตสาหกรรม ทำให้ผู้คนหลั่งไหลเข้าเมือง โดยเฉพาะพื้นที่รอบๆ นิคมอุตสาหกรรมเนื่องจากเป็นแหล่งงาน

ในที่สุดก็พัฒนาขึ้นเป็น ‘เมืองอุตสาหกรรม’ ซึ่งดำรงอยู่ได้ด้วยอุตสาหกรรมเป็นหลัก จากนั้นเมืองอุตสาหกรรมก็คงตัว เริ่มเกิดโรงงานจำนวนมากกระจายอยู่รอบกรุงเทพฯ อย่างนิคมอุตสาหกรรมบางชัน และอำเภอพระประแดง สมุทรปราการ จนกระทั่งขยายใหญ่ขึ้น เกิดเป็นนิคมฯ อีสเทิร์นซีบอร์ด มีการค้นพบแหล่งก๊าซธรรมชาติ พัฒนาปิโตรเลียม เกิดอุตสาหกรรมที่สืบเนื่องจากอุตสาหกรรมต้นน้ำ เช่น โรงงานพลาสติก ปิโตรเคมี และเป็นฐานการผลิตให้แก่นักลงทุนต่างชาติ พื้นที่เมืองต่างๆ เหล่านี้ขยายตัว เกิดนิคมตามต่างจังหวัดที่สำคัญ อย่างภาคใต้เป็น เซาเทิร์นซีบอร์ด

จนกระทั่งช่วงปี 2530 ภาคบริการก็ตามมา เกิดคำขวัญรณรงค์ท่องเที่ยวประเทศไทยครั้งแรกคือ ‘เยี่ยมเยือนประเทศไทย’ ตามมาด้วย ‘Amazing Thailand’ ในปี 2541 และ ‘Unseen Thailand’ ในปี 2546 ทำให้เมืองจำนวนหนึ่งต้องปรับบทบาทตัวเองสู่การเป็น ‘เมืองท่องเที่ยว’ ยกตัวอย่างภูเก็ต ซึ่งแต่เดิมเป็นจังหวัดที่โดดเด่นด้านอุตสาหกรรมเหมืองแร่ ต่อมาจึงเปลี่ยนเป็นเมืองแห่งการท่องเที่ยวเต็มรูปแบบ เปลี่ยนจากการขายทรัพยากรแร่มาสู่ภาคบริการและการท่องเที่ยวโดยเน้นกลุ่มเป้าหมายคือชาวต่างชาติ มีการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานเพื่อเข้าถึงแหล่งท่องเที่ยว เช่น สนามบิน เมืองที่จัดอยู่ในกลุ่มเมืองท่องเที่ยว ไม่ว่าจะเป็นพัทยา สมุย เชียงใหม่ จึงเกิดฟังก์ชั่นใหม่และมีหลายบทบาท เปลี่ยนแปลงไปตามแต่ละยุคที่เคลื่อนไป โดยเมืองเหล่านี้อยู่ได้ด้วยเศรษฐกิจท่องเที่ยวเป็นฐานหลัก

ล่าสุดเมื่อราว 4 ปีที่แล้ว เกิดนโยบายเขตเศรษฐกิจพิเศษ (ปี 2557 โดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ) เป็นนโยบายที่ส่งผลให้เมืองเกิดการเปลี่ยนรูป โดยเฉพาะในพื้นที่รอยต่อชายแดน นโยบายนี้ที่ชัดเจนคือการประกาศให้พื้นที่นั้นๆ เป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษ ด้วยการยกเลิกกฎหมายผังเมือง ยกเลิกพื้นที่ป่าบางส่วน เพื่อเปิดช่องทางให้แก่นักลงทุนต่างชาติ เปรียบเทียบเหมือนนโยบายส่งเสริมการลงทุน BOI (Thailand Board of Investment) ในรูปแบบหนึ่งที่ย้ายไปอยู่ชายแดน กลายเป็น ‘เมืองเขตเศรษฐกิจพิเศษ’

นี่คือเนื้อหาที่นำมาสู่กรอบพื้นที่การศึกษาซึ่งแบ่งเป็น 4 ประเภทของบทบาทเมือง เราพยายามให้เห็นพัฒนาการว่า แต่ละเมืองเกิดขึ้นด้วยเหตุปัจจัยแตกต่างกัน และในแต่ละเมืองประสบปัญหาความเหลื่อมล้ำในประเด็นใดบ้าง อะไรที่เป็นปัญหาสำคัญ และใครเป็นกลุ่มที่ได้รับผลกระทบในวงกว้างจากโครงสร้างความเหลื่อมล้ำของเมืองแต่ละประเภท

ในแง่ของการทำวิจัย เมื่อคลี่ข้อมูลออกมาแบบนี้แล้วขั้นตอนถัดไปมีการจัดการอย่างไรต่อ

ณัฐวุฒิ: พอจำแนกเมืองออกเป็น 4 ประเภทนี้แล้ว ทำให้เรารู้ว่าแต่ละเมืองมีประเด็นความเหลื่อมล้ำอะไรบ้าง แต่จะอธิบายแค่ว่าเกิดปัญหาอะไรขึ้นบ้าง แค่นั้นยังไม่เพียงพอ ต้องดูด้วยว่าจะเชื่อมไปสู่กลไกหรือมาตรการอะไรได้บ้างเพื่อนำไปสู่การลดความเหลื่อมล้ำ เราจึงพยายามมองหา ‘เครื่องมือ’ ในการแก้ปัญหา เช่น กฎหมายผังเมือง มาตรการทางการเงิน เป็นต้น

สุปรียา: งานวิจัยของ สกว. ชุดนี้เป็นการทำงานในเชิงยุทธศาสตร์ ไม่ได้เป็นงานวิจัยเพียงเพื่อให้รู้ข้อมูลแล้วหยุดอยู่แค่นั้น แต่ควรที่จะพัฒนาไปสู่ข้อเสนอเชิงนโยบายเพื่อแก้หรือลดความเหลื่อมล้ำ นี่คือเป้าหมายสำคัญของการวิจัยในโครงการนี้

งานวิจัยต้องรับใช้สังคม?

สุปรียา: อย่างน้อยก็ควรสามารถส่งต่อความคิดไปสู่การปฏิบัติได้ ไปเชื่อมโยงถึงนโยบายได้ ฉะนั้น งานวิจัยจึงมี 2 ช่วง ช่วงแรกเป็นการปริทัศน์สถานภาพความรู้ของความเหลื่อมล้ำและคนจนเมืองที่ได้รับผลกระทบจากนโยบายของเมืองประเภทต่างๆ ทั้ง 4 เมือง ส่วนการวิจัยในช่วงที่ 2 จะเป็นการเจาะลึกลงในประเด็นและพื้นที่ที่เฉพาะขึ้น เพื่อพัฒนาเป็นกลไกหรือข้อเสนอในเชิงยุทธศาสตร์

กระบวนการที่เรียกว่า ‘ปริทัศน์สถานภาพความรู้’ ทำอย่างไรบ้าง

ณัฐวุฒิ: ปริทัศน์ก็คือการรีวิว หมายถึงว่า เราทำการสืบค้นเอกสารการศึกษาเรื่องความเหลื่อมล้ำ เพื่อจะทำความเข้าใจว่ามีความเหลื่อมล้ำในมิติอะไรบ้าง และงานวิจัยของเราพยายามที่จะสะท้อนปรากฏการณ์ทั้งหมดที่เกิดขึ้น

อย่างในเรื่องความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ ก็ยังมีความเหลื่อมล้ำด้านสิทธิ หรือความเหลื่อมล้ำทางโอกาส เราพยายามบอกว่า ปัญหาความเหลื่อมล้ำที่เป็นปรากฏการณ์ทางสังคม นักวิจัยได้พบเรื่องอะไรบ้าง และมีอาการอย่างไรบ้าง ซึ่งความเหลื่อมล้ำคืออาการที่เราเห็นได้จากปรากฏการณ์ต่างๆ ในสังคม จากสิ่งที่เราพบในสื่อ กระทั่งสิ่งที่เราพบในสถานการณ์จริง ทั้งการไม่ได้รับความเป็นธรรมในการชดเชยเยียวยา หรือโอกาสในการเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจของคนบางคนที่ไม่เท่ากับอีกคน สิ่งเหล่านี้คืออาการที่สะท้อนให้เห็นถึงความเหลื่อมล้ำ

สุปรียา: ในสภาพของพื้นที่สังคมเมืองเราจะเห็นอาการเหล่านี้ชัด เช่น เรามักเจอคอนโดหรูที่ข้างหลังเป็นสลัม เรามักเห็นชุมชนที่อยู่อาศัยราคาแพงเป็น gated community (ชุมชนล้อมรั้ว) แต่ตั้งอยู่ข้างๆ ชุมชนแออัด สะท้อนความเหลื่อมล้ำทางรายได้ที่ชัดเจน หรือในพื้นที่สาธารณะเราก็จะพบเห็นคนเร่ร่อน คนไร้บ้าน ดังนั้นลักษณะของพื้นที่จึงสัมพันธ์กับคนจน เราจึงพยายามศึกษาในเชิงพื้นที่เพื่อหาคำอธิบายให้เห็นเป็นภาพ อีกส่วนหนึ่งคือเข้าไปศึกษาว่า สาเหตุหรือเงื่อนไขอะไรที่ทำให้อาการเหล่านี้ปะทุ หรือมีระบบอะไรบางอย่างทำงานอยู่ แล้วนำไปสู่ความเหลื่อมล้ำเหล่านี้ นี่คืองานวิจัยในระยะแรก

ถ้าเรียงลำดับตามเส้นเวลา ทุกก้าวย่างของการพัฒนามักเกิดความเหลื่อมล้ำเป็นผลพวงตามมาเสมอ?

สุปรียา: อาจโดยตั้งใจหรือไม่ตั้งใจ แต่การพัฒนาก็เป็นสาเหตุสำคัญอย่างหนึ่ง

นอกเหนือจาก 4 เมืองดังที่กล่าวแล้ว มีเมืองประเภทไหนอีกบ้างที่อาจยังไม่ได้ถูกจัดกลุ่ม

ณัฐวุฒิ: จริงๆ มีเมืองที่เรียกว่า township (เมืองขนาดเล็ก) เป็นชุมชนเมืองที่อยู่ตามหัวเมืองขนาดเล็ก เช่น อำเภอเมืองของจังหวัดต่างๆ ซึ่งไม่ได้อยู่ในขอบเขตการศึกษา ถ้าเทียบกับเมืองอุตสาหกรรม เมืองท่องเที่ยว หรือเมืองเขตเศรษฐกิจพิเศษที่เกิดจากนโยบายหรือโครงสร้างรัฐที่เข้าไปเปลี่ยนแปลงให้เกิดผลลัพธ์ทางเศรษฐกิจบางอย่าง น่าจะมีผลทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำที่ชัดกว่า เนื่องจากเป็นที่รวมกันของคนจำนวนมาก

สุปรียา: โดยสรุปคือ เรามองจากนโยบายรัฐที่เข้าไปมีส่วนสร้างหรือเป็นปัจจัยที่ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำในเมืองประเภทต่างๆ

ณัฐวุฒิ: ความเหลื่อมล้ำเป็นมิติสัมพัทธ์ หมายถึง เราจะรู้สึกหรือมองเห็นว่ามีความเหลื่อมล้ำก็ต่อเมื่อเราไปเทียบกับอีกสิ่งหนึ่ง ยกตัวอย่าง คนหนึ่งทำงาน 1 หน่วย แล้วได้ผลลัพธ์เท่ากับ 10 หน่วย กับอีกคนทำงาน 1 หน่วยเท่ากัน กลับได้ผลลัพธ์แค่ 2 หน่วย จากแรงงานที่ลงไปเท่ากัน เราจะเห็นว่าคนหนึ่งมีโอกาสได้มากกว่าอีกคน แบบนี้คือความเหลื่อมล้ำ

ความเหลื่อมล้ำไม่ได้มีแค่มิติเรื่องความจนในแง่รายได้ ตรงนี้ต้องแยกให้ออก สมมุติรัฐบาลบอกว่าจะแก้ปัญหาคนจน ในความหมายของรัฐบาลคือจนรายได้ ถ้าได้ค่าแรงวันละ 300 บาท วิธีการของรัฐที่จะยกระดับความเป็นอยู่ก็คือเพิ่มรายได้เข้าไปเป็น 400 บาท แต่ด้วยนโยบายเดียวกันนี้ก็ทำให้คนที่เคยมีรายได้หนึ่งแสน เพิ่มเป็นแสนห้า ด้วยเครื่องมือเดียวกัน กลายเป็นการเพิ่มโอกาสของคนที่มีอยู่แล้วให้มีมากขึ้นไปอีก แม้รัฐจะพยายามแก้ปัญหาความยากจน แต่ก็ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำมากขึ้นด้วย

สิ่งที่ต้องคิดต่อคือ นโยบายพัฒนาประเทศก็ดี พัฒนาเศรษฐกิจก็ดี มีผลทำให้ฐานรายได้หรือโอกาสของคนแต่ละกลุ่มในสังคมเปลี่ยนไปอย่างไร ถ้าเปลี่ยนโดยที่ทำให้คนกลุ่มหนึ่งถีบตัว มีช่องว่างมากกว่าคนอีกกลุ่มหนึ่ง ถึงแม้ตั้งใจให้เกิดการพัฒนาเศรษฐกิจ พัฒนาประเทศ แต่ผลที่ตามมาคือได้สร้างความเหลื่อมล้ำมากขึ้นด้วย

ใช่หรือไม่ว่า เครื่องมือหรือกลไกที่รัฐนำมาใช้ในการพัฒนาประเทศ บางครั้งก็มีปัญหาในตัวเอง

ณัฐวุฒิ: บางทีรัฐก็ไม่ทันระวัง เพราะเวลานโยบายทำงาน มันทำงานบนความคาดหวังที่ต้องการเห็นผลลัพธ์บางอย่าง เช่น การฟื้นตัวทางเศรษฐกิจ ต้องการ GDP ต้องการให้ต่างชาติมาลงทุน หรืออะไรก็ตามแต่ พอวัดกันด้วยเรื่องรายได้ ด้วยตัวเลขเศรษฐกิจที่โตขึ้น แต่ผลพวงที่ตามมาอาจเป็นเรื่องที่เขาให้ความสำคัญรองลงไป

งานวิจัยชุดนี้ต้องการสะท้อนว่า ความเหลื่อมล้ำยังคงมีอยู่ อาจหลีกเลี่ยงไม่พ้น หรืออาจไม่หมดไป ตราบที่เรายังต้องการพัฒนาเฉพาะมิติทางเศรษฐกิจ เพียงแต่จากสายตารัฐที่มองไปยังเป้าหมาย ควรหันกลับมาชำเลืองดูด้วยว่า ได้ทิ้งระยะห่างอะไรกับคนในสังคม แล้วควรเข้ามาเติมหรือลดช่วงชั้นของความเหลื่อมล้ำนี้อย่างไร

เราไม่ได้หมายความว่า คุณต้องหยุดพัฒนาทุกอย่างเพื่อมิให้เกิดความเหลื่อมล้ำ ประเทศยังต้องเดินหน้าก็เดินไป แต่เมื่อความเหลื่อมล้ำเกิดขึ้น คุณก็ต้องหามาตรการอื่นเสริมเข้าไป

งานวิจัยชิ้นนี้พอคลี่ปัญหาออกมา กลายเป็นว่าขอบเขตกว้างมาก นอกจากมิติด้านรายได้ ยังมีด้านอื่นๆ อีก ทั้งสังคมและสิ่งแวดล้อม นักวิจัยจะพูดถึงสิ่งเหล่านี้อย่างไร

ณัฐวุฒิ: เวลาพูดถึงคนจนที่มีรายได้ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยหรือตกจากเส้นความยากจน แล้วพยายามช่วยให้เขาหลุด แต่พอเขาหลุด คนที่อยู่เหนือเส้นความยากจนอยู่แล้วก็จะกระโดดขึ้นไปอีก เราจึงเสนอว่า ถ้าจะพูดถึงคนจนในมิติรายได้อย่างเดียวคงไม่ได้ เพราะเงื่อนไขความเหลื่อมล้ำยังมีทั้งเรื่องโอกาสและสิทธิ พอเขาไม่มีสิทธิ ก็ไม่สามารถเข้าสู่เงื่อนไขบางอย่างที่จะทำให้ได้รับอานิสงส์จากการพัฒนา

นอกจากโอกาส สิทธิ ยังมีเรื่องของอำนาจ อำนาจต่อรองของคนหนึ่งอาจมีน้อยกว่าอีกคนหนึ่ง ในงานวิจัยเราก็พูดถึงชนชั้นกลางที่มีรายได้น้อย คือ lower middle income ถ้ามองในเชิงรายได้เขาอาจไม่ใช่คนจน แต่เป็นคนชั้นกลางระดับล่างที่ไม่สามารถเข้าถึงอำนาจได้ ขาดความเท่าเทียมในเชิงโอกาส คือจนโอกาส จนสิทธิ จนอำนาจ

ความหมายคนจนเมืองของทั้ง 4 เมือง มีหน้าตาเหมือนหรือต่างกันแค่ไหน

 สุปรียา: ข้อสรุปที่พบมากที่สุดอย่างแรกคือ กลุ่มคนจนเชิงรายได้ ข้อถัดมาในทุกเมืองมักปรากฏสลัม เมื่อมีการพัฒนาย่อมมีแรงงานย้ายข้ามถิ่นเข้ามาโดยไม่มีที่อยู่อาศัยรองรับ เกิดเป็นชุมชนแออัด กลายเป็นคนจนเชิงพื้นที่

อีกกลุ่มคือ คนที่จนอยู่แล้วในภาคเกษตรกรรม กับคนในท้องถิ่นเดิมที่ได้รับผลกระทบจากนโยบายการพัฒนา เช่น ในเมืองอุตสาหกรรมหรือเมืองเขตเศรษฐกิจพิเศษ ซึ่งอาจไม่ได้ยากจนเชิงรายได้แบบสมบูรณ์ แต่ถูกลิดรอนสิทธิในการเข้าถึงพื้นที่ ถูกแย่งชิงทรัพยากรดั้งเดิม

ส่วนอีกกลุ่ม คนในภาคแรงงานข้ามถิ่นหรือข้ามชาติ อย่างเมืองท่องเที่ยวหรือเมืองอุตสาหกรรมที่มีคนจากประเทศเพื่อนบ้านย้ายเข้ามา และไม่ได้รับสิทธิในสวัสดิการพื้นฐานต่างๆ นอกจากนี้ยังมีกลุ่มคนชายขอบ คนพิการ ผู้สูงอายุ หรือกลุ่มชาติพันธุ์ ซึ่งในเมืองเขตเศรษฐกิจพิเศษมักจะมีคนกลุ่มนี้อยู่ด้วย และเป็นผู้ที่ได้รับผลกระทบและถูกลิดรอนสิทธิ ไม่มีโอกาส ไม่มีอำนาจต่อรอง

เป็นไปได้ไหมที่จะทำให้เส้นทางการพัฒนาไม่ต้องเดินคู่ขนานไปกับความเหลื่อมล้ำอยู่เสมอ

สุปรียา: คงมีโอกาสอยู่บ้าง แต่เราต้องมองคนให้เท่ากันก่อน รัฐบาลเองต้องมองว่าประชาชนมีศักยภาพเท่ากัน ไม่ใช่ว่าคนนี้บุกรุก ทำผิด แล้วไปเบียดให้เขาออกไปเสมอ ทั้งที่เขาก็เป็นพลเมืองคนหนึ่ง เป็นประชาชนที่มีสิทธิที่จะเข้าถึงที่อยู่อาศัยที่ดีในเมือง ต้องมีการยอมรับกันในจุดนี้ให้ได้ก่อนและนำไปสู่การผนวกรวมพวกเขาให้เข้ามาในกระบวนการพัฒนา

บ้านเราไม่ค่อยมองถึงตรงนี้ แม้แต่สิทธิพื้นฐานก็ยังไม่ครอบคลุม ไม่ต้องมองไปถึงสิทธิทางวัฒนธรรม หรือในต่างประเทศ เช่น เมืองพอร์ตแลนด์ สหรัฐอเมริกา มีการริเริ่มเรื่องสิทธิที่จะกลับมาอยู่ในที่เดิม (right to return) สมมุติเราถูกไล่ที่หรือถูกบังคับให้ย้ายออกไปเนื่องจากผลพวงการพัฒนา แต่วันหนึ่งก็สามารถย้ายกลับมาอยู่ในถิ่นที่เดิมได้ เพราะเขามีการปกป้องคุ้มครองสิทธิและมาตรการสนับสนุนคนที่ได้รับผลกระทบจากการพัฒนาของเมือง เช่น ด้านการเงิน การจัดหาที่อยู่อาศัย

การเคารพในสิทธิขั้นพื้นฐาน อาจเป็นหน้าต่างบานแรกที่จะช่วยลดความเหลื่อมล้ำได้ด้วยใช่ไหม

สุปรียา: ใช่ และการให้โอกาสกับการสร้างทางเลือกเองก็เป็นเรื่องสำคัญ หลายครั้งที่มีโครงการพัฒนาขนาดใหญ่เข้ามา ไม่ใช่ว่าคนจนเขาไม่ยินดีที่จะให้ความร่วมมือ สมมุติมีการไล่รื้อชุมชนริมทางรถไฟ จริงๆ ชาวบ้านเองก็รู้ว่าถ้ามีทางรถไฟก็จะเกิดประโยชน์กับประเทศ กับสาธารณะ แต่ถามว่าที่ผ่านมารัฐเคยให้โอกาสเขาในการเตรียมตัวพัฒนาตนเอง ให้ทางเลือกเขาในการหาที่อยู่ที่ใหม่เองบ้างไหม ไม่ใช่ว่าจู่ๆ ก็ไล่รื้อออกไปเลย โดยไม่มีอะไรมารองรับ นั่นยิ่งไปทำให้สร้างความยากจนและเหลื่อมล้ำเพิ่มขึ้นอีก

ในเมื่อโครงการพัฒนาของรัฐพรากเอาโอกาสของเขาไป หมายถึงโอกาสที่เขาจะได้อยู่ใกล้ๆ กับพื้นที่ที่เจริญและได้รับการพัฒนาตัวเองไปด้วยแล้วนั้น รัฐได้ให้โอกาสแก่เขาในการเสนอทางเลือกอื่นๆ และตัดสินใจเองบ้างหรือเปล่า นอกจากนี้ที่ผ่านมาส่วนใหญ่มักไม่มีกระบวนการเยียวยาที่เป็นธรรมหรือสร้างทางเลือกด้วยตัวชุมชนเขาเลย

โดยเฉพาะต้นตอที่ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำด้วยการ exclude หรือกีดกันคนเหล่านั้นออกไป ซึ่งไม่ใช่แค่คนจน แต่ยังรวมถึงคนในเมือง คือเป็นการกีดกันคนออกไปจากระบบการตัดสินใจ กีดกันออกจากการมีส่วนร่วมกำหนดนโยบาย ฉะนั้น วิธีการที่ควรทำคือ รัฐต้อง include หรือดึงพวกเขากลับเข้ามา อย่างตัวเราเองก็เป็นส่วนหนึ่งของเมือง รวมถึงคนชั้นกลางธรรมดาทั่วไป แต่เรากลับไม่เคยรับรู้หรือมีส่วนร่วมในการเสนอและตัดสินใจเลยว่าเมืองควรจะถูกพัฒนาไปในทิศทางใด

ความเหลื่อมล้ำด้านความรู้ก็เป็นส่วนหนึ่งที่ต้องพูดถึง ที่ผ่านมาความรู้ขององค์กรชุมชน ความรู้ของคนพื้นถิ่นดั้งเดิม ไม่เคยถูกยอมรับเหมือนความรู้จากนักวิชาการ สิ่งที่ทีมวิจัยของเราพยายามทำอยู่ เช่นในกรณีเมืองเขตเศรษฐกิจพิเศษ ก็คือ การดึงเอาทุนความรู้ของชาวบ้านมาสะท้อนให้เห็นว่า การพัฒนาโดยใช้ฐานความรู้ของชุมชนก็เป็นสิ่งที่สามารถทำได้ ไม่จำเป็นต้องเป็นนโยบายเขตเศรษฐกิจพิเศษที่ลอยมาจากกลไกข้างบนเสมอไป

 

สนับสนุนโดย

Author

สันติสุข กาญจนประกร
อดีตบรรณาธิการเครางาม ปลุกปั้นและปล้ำ WAY มาในยุคนิตยสาร นักสัมภาษณ์ที่ไม่ยอมให้ข้อสงสัยหลงเหลือในประโยคพูดคุย เรียบเรียงถ้อยคำความหล่อบนบรรทัดด้วยทักษะแบบนักประพันธ์ หลังออกไปบ่มเพาะความคิด สันติสุขกลับมาพร้อมรสมือและกลิ่นกายที่คุ้นชิน และแน่นอน ทักษะด้านการเขียนที่ผ่านการเคี่ยวกรำมาย่อมแม่นยำกว่าเดิม

Author

อาทิตย์ เคนมี
ดำรงชีวิตเวียนว่ายในวิชาชีพสื่อมวลชนร่วมสองทศวรรษ ก่อนขับออฟโรดมาปักหลักเป็น ‘บรรณาธิการสิ่งพิมพ์พิเศษ’ กำกับดูแลความแม่นยำ ละเอียด ประณีต ระดับช่างหล่อเทียนพรรษาพนมมือเรียกพี่ เป็นผู้เสียภาษีสรรพสามิตทางอ้อมอย่างสุจริตใจและเสมอต้นเสมอปลาย โดยไม่ตะขิดตะขวงต่อศีลธรรมอันดี

Photographer

เฉลิมพล ปัณณานวาสกุล
นักเทคนิคการแพทย์ ช่างภาพ เจ้าของแบรนด์กระเป๋า Soul goods และนักเดินทาง ทั้งหมดรวมอยู่ในตัวของคนๆเดียวที่ดำเนินชีวิตด้วย passion และ inspiration รับงานถ่ายภาพหลากหลายไม่ว่าจะเป็นคน สัตว์ สิ่งของ นอกจากนี้ยังสามารถถ่ายคนให้น่ากินเหมือนอาหารได้อีกด้วย