ประเด็น CPTPP หรือ ความตกลงหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิก กลับมาอยู่ในความสนใจของคนไทยอีกครั้ง ภายหลังจีนได้แสดงเจตนารมณ์ขอเข้าเป็นสมาชิกเมื่อ 16 กันยายน 2564 และตามมาด้วยไต้หวันในอีก 1 สัปดาห์ต่อมา (23 กันยายน 2564) การเข้ามาของทั้งสองจีน รวมกับอีก 5 ประเทศที่แสดงความสนใจเข้าเป็นสมาชิกก่อนหน้า (อินโดนิเซีย ฟิลิปปินส์ เกาหลี ไทย และสหราชอาณาจักร) ทำให้ CPTPP เป็นเขตการค้าเสรีที่ใหญ่ขึ้นอย่างมาก ครอบคลุมผลิตภัณฑ์มวลรวมเกือบ 1 ใน 4 ของโลก (เพิ่มจากร้อยละ 12.8) การค้าภายในประเทศสมาชิกเพิ่มจากร้อยละ 15.6 เป็นร้อยละ 39.1[1] การที่ CPTPP ได้รับความสนใจจากประเทศต่างๆ ทำให้เกิดคำถามว่า ประโยชน์สุทธิที่ไทยจะได้รับจากการเข้าเป็นสมาชิก CPTPP จะเพิ่มขึ้นมากหรือไม่ และต้องเร่งแสดงเจตนารมณ์การเข้าเป็นสมาชิกหรือไม่ อย่างไร
คำตอบคือ การแสดงเจตนารมณ์ของทั้งสองจีนน่าจะเป็นเกมการเมืองระหว่างประเทศที่กำลังคุกรุ่นอยู่ในขณะนี้ ในขณะที่หากพิจารณาผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจสำหรับไทยน่าจะเพิ่มขึ้นเพียงเล็กน้อยเท่านั้น ในด้านการเปิดตลาดใหม่สำหรับผู้ส่งออกของไทย ประโยชน์ที่จะเพิ่มขึ้นมาจากการเปิดตลาดเพิ่มกับอีก 2 ประเทศเท่านั้น คือ ไต้หวันและสหราชอาณาจักร ซึ่งไทยยังไม่มีความตกลง FTA ด้วย หากรวมกับอีก 2 ประเทศสมาชิก CPTPP เดิม คือ แคนาดาและเม็กซิโก (ประมาณร้อยละ 1.7) ขนาดตลาดของทั้ง 4 ประเทศ คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 4.6 ของการส่งออกโดยรวมของไทย[2] ในขณะที่ประเทศอื่นๆ ที่เป็นสมาชิก CPTPP แล้ว และประเทศที่แสดงเจตนารมณ์ขอเข้าร่วม ต่างก็มี FTA อย่างน้อย 1 ความตกลง และมีผลบังคับใช้ไปเรียบร้อยแล้ว ดังนั้นการมีสมาชิกเพิ่มเติมคงไม่ได้ทำให้ผลประโยชน์เปลี่ยนแปลงไปมากนักเมื่อเทียบกับความเสี่ยงเดิม
การเป็นส่วนหนึ่งของห่วงโซ่อุปทานโลกเป็นผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่สำคัญอีกประการหนึ่งที่ถูกหยิบยกขึ้นมา โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายหลังที่จีนเข้ามาเป็นสมาชิก CPTPP เพราะจีนซึ่งเป็นแหล่งป้อนวัตถุดิบ สินค้าขั้นกลาง ชิ้นส่วนและส่วนประกอบที่สำคัญของโลก เข้าเป็นส่วนหนึ่งของ CPTPP โอกาสที่ประเทศสมาชิกอื่นๆ จะปฏิบัติตามกฎว่าด้วยแหล่งกำเนิดก็สามารถทำได้ง่ายขึ้น ด้วยขนาดตลาดที่ใหญ่ขึ้น การเป็นสมาชิก CPTPP ทำให้ไทยกลับมาเป็นแหล่งดึงดูดเม็ดเงินลงทุนโดยตรงอีกครั้ง
อย่างไรก็ตาม เรื่องดังกล่าวยังมองข้ามข้อเท็จจริงที่ว่า วันนี้กฎว่าด้วยแหล่งกำเนิดที่เป็นเงื่อนไขพื้นฐานที่ผู้ส่งออกต้องปฏิบัติเพื่อให้ได้สิทธิพิเศษของ FTA ได้เปลี่ยนไปใช้พิกัดภาษีศุลกากรแทนการกำหนดสัดส่วนการใช้ชิ้นส่วนจากประเทศสมาชิกเพิ่มมากขึ้น ในความเป็นจริง กฎว่าด้วยแหล่งกำเนิดใน CPTPP ดังปรากฏใน ANNEX 3-D ที่เป็นการเปลี่ยนพิกัดภาษีศุลกากรทั้งหมด[3] นั่นหมายถึงสินค้าจะได้สิทธิพิเศษทางภาษีตามกรอบ CPTPP หากสินค้าขั้นกลางและวัตถุดิบมีพิกัดภาษีศุลกากรคนละหมวดกับสินค้าที่ผลิตเสร็จ การอยู่คนละพิกัดดังกล่าวเป็นเครื่องพิสูจน์ว่าสินค้านั้นๆ มีการผลิตอย่างมีนัยสำคัญในประเทศสมาชิก การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวแตกต่างกันไปตามสินค้าแต่ละประเภท โดยไม่ได้ให้ความสนใจว่าสินค้านั้นๆ จะใช้ชิ้นส่วนจากประเทศสมาชิกมากน้อยเพียงใด ดังนั้นการเข้าร่วม CPTPP ของจีนและไต้หวันจึงไม่ทำให้ความสามารถในการปฏิบัติตามกฎว่าด้วยแหล่งกำเนิดเปลี่ยนแปลง
หากพิจารณาสถานการณ์ของ CPTPP อย่างรอบครอบ การแสดงเจตนารมณ์ของจีนไม่น่าจะมีแรงจูงใจมาจากการที่ต้องการปฏิรูปกฎระเบียบภายในให้เกิดความโปร่งใส และเป็นมาตรฐานตามที่เป็นไปตามค่านิยมของประเทศมหาอำนาจอื่นๆ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญา รัฐวิสาหกิจ การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ แต่การเคลื่อนไหวดังกล่าวน่าจะเป็นเรื่องกลยุทธ์ในทางการเมืองระหว่างประเทศเพื่อการตอบโต้การจัดตั้ง AUKUS และการที่สหรัฐยังไม่ได้มีส่วนร่วมในความตกลงทางการค้าใดๆ ในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก ดังสะท้อนจากการแสดงเจตนารมณ์เข้าเป็นสมาชิก CPTPP ของจีนเกิดขึ้นเพียง 1 วันหลัง หลังจาก AUKUS ซึ่งเป็นความตกลงทางด้านความมั่นคง 3 ฝ่าย ระหว่างสหรัฐ สหราชอาณาจักร และออสเตรเลีย หนึ่งในผลพวงจาก AUKUS คือ สหรัฐ และสหราชอาณาจักรจะช่วยออสเตรเลียในการจัดหาเรือดำน้ำพลังงานนิวเคลียร์[4]
ในทางกลับกัน การแสดงความจำนงเข้าเป็นสมาชิก CPTPP ของจีน น่าจะเป็นเรื่องท้าทายกับ CPTPP โดยเฉพาะความเห็นที่อาจจะแตกต่างกันต่อการเข้าเป็นสมาชิกของจีน วันนี้ประเทศสมาชิกเริ่มมีความเห็นที่แตกแยก เช่น นายกรัฐมนตรีคนใหม่ของญี่ปุ่นได้แสดงท่าทีกังวลกับการเข้าร่วม CPTPP ของจีน (Nikkei Asia, 2021a)[5] แต่สนับสนุนการเข้าร่วมของไต้หวัน (Nikkei Asia, 2021b)[6] ท่าทีของออสเตรเลียมีแนวโน้มที่คล้ายคลึงกับญี่ปุ่นหากพิจารณาการเป็นส่วนหนึ่งของ AUKUS ของออสเตรเลียและกรณีพิพาททางการค้าระหว่างจีนและออสเตรเลีย ดังกล่าวอ้างจากรัฐบาลจีน สิงคโปร์สนับสนุนในการเข้าร่วมเป็นสมาชิก CPTPP (Nikkei Asia, 2021c)[7] ในขณะที่ท่าทีของมาเลเซียและนิวซีแลนด์เป็นเรื่องที่ยากจะคาดเดา การที่สมาชิกมีท่าทีต่อการแสดงเจตนารมณ์ของจีนที่แตกต่างกัน ทำให้โอกาสที่จีนจะเข้าเป็นสมาชิก CPTPP น้อยลง
ในขณะที่ท่าทีต่อการแสดงเจตนารมณ์ของไต้หวันอาจส่งผลกระทบต่อความสัมพันธ์ที่มีต่อจีนที่จะเกิดขึ้นในอนาคต เรื่องดังกล่าวเป็นเหตุผลที่วันนี้มีเพียงไม่กี่ประเทศที่ทำ FTA กับไต้หวัน เพราะเกรงว่าความตกลงดังกล่าวจะส่งผลกระทบต่อความสัมพันธ์กับจีน
ด้วยความเป็นมหาอำนาจทางเศรษฐกิจและการฟื้นตัวอย่างรวดเร็วท่ามกลางวิกฤติ COVID-19 ทั้งจีนและสหรัฐเป็นตลาดส่งออกเป้าหมายของประเทศต่างๆ เพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจ ดังนั้นการเข้าเป็นสมาชิก CPTPP ของจีนและไต้หวันจึงเท่ากับเป็นตัวเร่งปฏิกิริยาให้ประเทศสมาชิกอื่นๆ ต้องเลือกข้าง การหาจุดยืนตรงกลางในสถานการณ์เช่นนี้เป็นเรื่องยากและละเอียดอ่อน
สำหรับไทย การแสดงเจตนารมณ์เข้ามาเป็นสมาชิก CPTPP ทั้งของจีนและไต้หวันจึงเป็นโจทย์การเมืองระหว่างประเทศที่ต้องพิจารณาอย่างรอบคอบ ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจจึงไม่แตกต่างไปจากเดิมที่ถกเถียงกันก่อนหน้า ยกเว้นตลาดใหม่ที่เพิ่มขึ้นมาอีก 2 ประเทศ (สหราชอาณาจักร และไต้หวัน)
หากมองไปข้างหน้า คงเป็นเรื่องยากสำหรับประเทศรายได้ปานกลางอย่างไทยที่จะหาข้อสรุปได้ถูกใจทุกฝ่ายในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจ วันนี้น่าจะถึงเวลาที่รัฐควรจะมีท่าทีที่ชัดเจนในเรื่อง CPTPP ว่าเราจะทำอย่างไร ระหว่างการเดินหน้าแสดงความจำนงก็ดี หรือการเลือกที่จะไม่เป็นส่วนหนึ่งของ CPTPP ไม่ว่าเลือกทางใด ย่อมมีกลุ่มคนที่ได้และกลุ่มคนที่เสีย
หากรัฐบาลเลือกที่จะแสดงความจำนงเข้าร่วมเป็นสมาชิก CPTPP รัฐบาลต้องมีระบบการติดตามและประเมินผลของมาตรการเพื่อรองรับผลกระทบของผู้เสียประโยชน์ในด้านต่างๆ อย่างชัดเจน เช่น กองทุน FTA เพื่อบรรเทาผลกระทบผู้เสียประโยชน์ รัฐจำเป็นต้องมีระบบการประเมินที่มีประสิทธิภาพเพื่อติดตามการทำงานในด้านต่างๆ ทั้งการทำงานของกองทุนฯ เป็นไปตามเป้าหมายหรือไม่ ผู้ที่เสียประโยชน์สามารถเข้าถึงกองทุนฯ และได้รับการชดเชย ความเพียงพอของเงินกองทุนฯ เป็นต้น นอกจากนั้นควรนำกรณีศึกษาเรื่อง CPTPP ไปประยุกต์ใช้กับ FTA อื่นๆ ที่กำลังเจรจาเพื่อสร้างความชัดเจนว่ารัฐบาลไทยจะลงนาม FTA อื่นๆ ด้วย หรือการเตรียมการรองรับผลกระทบข้อเรียกร้องในเรื่องการคุ้มครองพันธุ์พืช
แต่หากรัฐบาลเลือกที่จะไม่เข้าเป็นสมาชิก CPTPP รัฐบาลน่าจะใช้ประโยชน์จากข้อบทเจรจาใน CPTPP ที่มีประโยชน์นำมาใช้ในการปรับปรุงกฎระเบียบภายในประเทศให้เป็นไปตามมาตรฐานสากลให้มากที่สุดและให้สอดคล้องกับสถานการณ์อื่นๆ ภายในประเทศ หลายๆ ข้อบท เช่น ความโปร่งใสในการออกมาตรการ กลไกการระงับข้อพิพาทระหว่างนักลงทุนและรัฐ e-government ที่แม้จะอยู่ในกรอบ FTA แต่เมื่อดำเนินการแล้วจะเป็นประโยชน์กับทุกฝ่าย การเดินหน้าเอาจริงเอาจังต่อเรื่องเหล่านี้ ไม่เพียงเพิ่มความโปร่งใสในการดำเนินงานของรัฐบาลแล้ว ยังมีส่วนช่วยเสริมภาพลักษณ์เกี่ยวกับความไม่แน่นอนในเรื่องนโยบายเศรษฐกิจ สิ่งเหล่านี้จะทำให้ต้นทุนการดำเนินธุรกิจลดลง และเพิ่มความสามารถในการแข่งขันของสถานประกอบการ โดยไม่ต้องรอว่าต้องทำผ่านกรอบ FTA เท่านั้น
วันนี้การที่รัฐยังไม่ตัดสินใจด้วยการซื้อเวลา น่าจะสร้างความเสียหายมากกว่าการเลือกทางใดทางหนึ่ง ไม่เพียงผลประโยชน์ที่คาดว่าจะเกิดขึ้นจากการเข้าเป็นสมาชิกจะค่อยๆ หมดไป แต่การไม่ตัดสินใจนี้น่าจะซ้ำเติมภาพลักษณ์ของความไม่แน่นอน (uncertainty) ของประเทศที่รุนแรงอยู่แล้วให้มากขึ้นไปอีก เรื่องดังกล่าวแตกต่างจากอดีตที่ผ่านมาที่แม้การเมืองจะมีความไม่แน่นอนที่อายุเฉลี่ยของรัฐบาลแต่ละรัฐบาลสั้นเพียง 11 เดือน นับแต่ไทยมีรัฐธรรมนูญฉบับแรก จนถึงปี พ.ศ. 2543 แต่ไทยค่อนข้างมีความชัดเจนในเรื่องนโยบายเศรษฐกิจในหลายๆ ด้าน และทำให้เศรษฐกิจเดินหน้าได้โดยไม่ได้รับผลกระทบจากความไม่แน่นอนทางการเมือง
นอกจากนั้นไทยน่าจะเตรียมตัวกับความตกลงใหม่ที่น่าจะมีบทบาทในการกำหนดความอยู่รอดทางเศรษฐกิจอย่าง Digital Economy Partnership Agreement (DEPA) ที่ประเทศต่างๆ ทยอยลงนาม เช่น สิงคโปร์ นิวซีแลนด์ ชิลี ได้ลงนามไปเมื่อ 12 มิถุนายน 2563 ที่ครอบคลุมเรื่องต่างๆ ที่ช่วยให้ไทยสามารถตักตวงประโยชน์จาก Digital Economy ไม่ว่าจะเป็น Business and Trade Facilitation, Digital Identities, Emerging Trends and Technologies, และ Innovation and the Digital Economy[8] เรื่องเหล่านี้จะมีบทบาทสำคัญในการวางกฎกติกาการค้าใหม่ในยุคดิจิทัล และหลายๆ เรื่องมีความล้ำหน้ากว่าที่มีการหารืออยู่ใน CPTPP
เชิงอรรถ
[1] ข้อมูลเฉลี่ยระหว่างปี 2561-2562 คำนวณจากฐานข้อมูล World Development Indicator ของธนาคารโลก โดยผู้เขียน
[2] ข้อมูลปี 2564 คำนวณจากฐานข้อมูลการค้าระหว่างประเทศ องค์การสหประชาชาติ โดยผู้เขียน
[3] Kohpaiboon, A. (2021), ‘Rules of origin in ASEAN plus FTA’, Progress Report submitted to Economic Research Institute of ASEAN and East Asia (ERIA), Indonesia.
[4] เรื่องดังกล่าวส่งผลกระทบต่อ Geopolitics กับประเทศในบริเวณใกล้เคียงอย่างมาเลเซียและอินโดนีเซีย (Bangkok Post, 2021), ‘Indonesia, Malaysia fret over Aukus pact’, 19 October.
[5] Nikkei Asia (2021a), ‘New Japan PM Kishida skeptical China will qualify to join CPTPP’, 5 October.
[6] Nikkei Asia (2021b), ‘New LDP policy chief Takaichi supports Taiwan’s CPTPP bid’, 6 October.
[7] Nikkei Asian (2021c), ‘Singapore backs Beijing’s CPTPP bid, Chinese ministry says’, 15 October.
[8] Ramasubramanian, G. (2020), ‘Building on the modular design on DEPA’, East Asia Forum, 10 July available at https://www.eastasiaforum.org/2020/07/10/building-on-the-modular-design-of-depa/
Author
