มาตรการลดผลกระทบทางเศรษฐกิจจาก COVID-19: เพียงพอหรือยัง?

รศ.ดร.จุฑาทิพย์ จงวนิชย์ และ รศ.ดร.อาชนัน เกาะไพบูลย์​
กลุ่มคลัสเตอร์วิจัยความสามารถในการแข่งขัน
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์​

วันนี้คงเป็นที่ชัดเจนว่า COVID-19 ได้ส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจโลกอย่างรุนแรงมากที่สุดนับตั้งแต่สงครามโลกครั้งที่ 2 แม้จำนวนผู้ติดเชื้อในแต่ละประเทศจะแตกต่างกัน แต่ผลกระทบทางเศรษฐกิจจากความพยายามหยุดยั้งการแพร่กระจายของเชื้อไวรัส ไม่ว่าจะเป็นการปิดประเทศ (lock down) และมาตรการกักกันคนเข้าประเทศได้ส่งผลต่อประเทศต่างๆ ทั่วโลกอย่างรุนแรงมาก

ความรุนแรงของผลกระทบทำให้แต่ละประเทศออกมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ ภาพรวม ณ วันนี้ภาครัฐทั่วโลกดำเนินมาตรการขาดดุลงบประมาณเพิ่มขึ้นจากประมาณร้อยละ 0.4 ของ GDP ในปี พ.ศ. ​2562 เป็นร้อยละ 2 ของ GDP ในปี พ.ศ.​ 2563 (The Economist, 2020a) ในตารางที่ 1 รวบรวมตัวอย่างของการกระตุ้นเศรษฐกิจของประเทศต่างๆ เพื่อบรรเทาผลกระทบจาก COVID-19 เช่น สหรัฐได้ประกาศแผนกระตุ้นเศรษฐกิจ 2 ล้านล้านเหรียญสหรัฐ ซึ่งมีมูลค่าเท่าตัวของมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจในช่วงซับไพรม์ เป็นขนาดการกระตุ้นเศรษฐกิจที่ใหญ่ที่สุดที่เคยมีมาที่สูงถึงประมาณร้อยละ 10 ของ GDP

กรณีของสิงค์โปร์ที่มีมาตรการช่วยเหลือสูงถึง 33 พันล้านเหรียญสหรัฐ ซึ่งเพิ่มขึ้นเกือบ 10 เท่าของมาตรการช่วยเหลือในช่วงซับไพรม์ มาตรการเหล่านี้เป็นมาตรการเพิ่มเติมจากมาตรการช่วยเหลืออื่นๆ ตั้งแต่มาตรการทางการเงิน (ลดอัตราดอกเบี้ยนโยบาย)​ และมาตรการช่วยเหลือผ่านระบบธนาคาร เช่น ฝรั่งเศส อังกฤษ และประเทศอื่นๆ ในทวีปยุโรปที่ออกมาค้ำประกันเงินกู้สูงถึงร้อยละ 15 ของ GDP (The Economist, 2020b)

[table id=7 /]

ไทยไม่แตกต่างจากประเทศอื่นๆ ที่มีมาตรการออกมาเป็นจำนวนมากและเพิ่มความรุนแรงของมาตรการเพิ่มขึ้นตามลำดับ โดยมาตรการดูแลและเยียวยาระยะที่ 1 (10 มีนาคม 2563) ที่มีลักษณะการลดภาระต่างๆ กับภาคเอกชน อาทิ มาตรการสินเชื่อดอกเบี้ยร้อยละ 2 ระยะเวลา 2 ปีเพื่อช่วยเหลือผู้ประกอบการที่ได้รับผลกระทบจาก COVID-19 มาตรการพักเงินต้น ลดดอกเบี้ยและขยายระยะเวลาชำระหนี้ การลดอัตราภาษี Withholding Tax จากร้อยละ 3 เหลือร้อยละ 1.5​ ระหว่างเมษายน ถึงกันยายน 2563 มาตรการบรรเทาภาระการจ่ายค่าน้ำ ค่าไฟ และคืนค่าประกันการใช้ไฟ เป็นต้น

รัฐบาลได้ออกมาตรการเพิ่มเติมในวันที่ 25 มีนาคม 2563 โดยเป็นลักษณะการจ่ายเงินตรง เพื่อช่วยเหลือแรงงานที่อยู่ในระบบประกันสังคมที่เพิ่มสิทธิกรณีการว่างงาน 50 เปอร์เซ็นต์ของค่าจ้างระหว่าง 90-180 วัน (มาตรา 39 และ 40) และคนที่ไม่ได้รับการคุ้มครอง โดยเฉพาะการสนับสนุนเงินคนละ 5,000 บาทต่อเดือนเป็นเวลา 3 เดือนแก่แรงงานลูกจ้างชั่วคราวอาชีพอิสระที่ไม่อยู่ในระบบประกันสังคมจากการปิดที่เสี่ยงต่อการระบาดชั่วคราว เพิ่มเติมจากมาตรการอื่นๆ (เช่น สินเชื่อพิเศษ 50,000 บาทต่อราย สินเชื่อฉุกเฉิน 10,000 ต่อราย และรับจำนำดอกเบี้ยต่ำ)

คำถามที่สำคัญ ​คือ มาตรการเหล่านี้เพียงพอที่จะประคองเศรษฐกิจหรือไม่และอย่างไร เรื่องดังกล่าวเราสามารถพิจารณาได้จากการหยิบยกภาคการผลิตและบริการที่ได้รับผลกระทบโดยตรงและประเมินผลกระทบ ในบริบทนี้ภาคการท่องเที่ยวน่าจะเป็นตัวอย่างที่ดีที่สามารถใช้เป็นเกณฑ์ในการประมาณผลกระทบ

รายได้จากภาคการท่องเที่ยวประมาณ 3 ล้านล้านบาท¹ หรือคิดเป็นร้อยละ 17.8 ของ GDP หากเราเพิ่มข้อสมมุติฐานว่า การท่องเที่ยวสามารถเพิ่มมูลค่าเพิ่มได้ร้อยละ 40 ของเม็ดเงินการท่องเที่ยว ดังนั้นการท่องเที่ยวสร้างมูลค่าเพิ่มสูงถึงร้อยละ 7.2 ของ GDP หรือคิดเป็น 1.2 ล้านล้านบาท²

หากพิจารณาเฉพาะมาตรการตัวเงินต่างๆ (ที่ไม่นับรวมมาตรการของธนาคารแห่งประเทศไทยเพื่อรักษาเสถียรภาพของระบบการเงินและการผ่อนผันสินเชื่อ)​ ดังที่นำเสนอในตารางที่ 2 มาตรการเหล่านี้มีมูลค่าเพียง 0.45 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็นเพียงร้อยละ 2.7 ของ GDP ซึ่งต่ำกว่าความเสียหายที่เกิดขึ้นแค่ภาคท่องเที่ยวภาคเดียวซึ่งความเสียหายดังกล่าวเป็นการประมาณการณ์ที่ต่ำกว่าความเป็นจริง

[table id=8 /]

มาตรการการให้สินเชื่อเป็นอีกกลุ่มมาตรการที่คิดเป็นสัดส่วนสูงถึงเกือบร้อยละ 70 ของงบประมาณความช่วยเหลือ แต่ประสิทธิผลของมาตรการดังกล่าวต้องใช้เวลาให้เกิดผลและผู้ประกอบการจำนวนมาก/ประชาชนที่ต้องการใช้แต่อาจไม่อยู่ในฐานะที่ไปขอสินเชื่อ เนื่องจากการขาดหลักประกัน หรือ ผลประกอบการในช่วงก่อน COVID-19

ดังนั้นมาตรการให้เงินช่วยเหลือโดยตรง (การให้เงินชดเชยจากมาตรการ Lock Down 5,000 บาท/คน และกลุ่มที่ได้รับความคุ้มครองจากระบบประกันสังคม) จึงน่าจะเป็นมาตรการที่ช่วยเหลือกลุ่มคนรายย่อยและผู้ประกอบการรายย่อยได้อย่างมีประสิทธิผล หากพิจารณาภายใต้มาตรการนี้ เม็ดเงินอัดฉีดเข้าสู่ระบบในระยะเวลาอันสั้นจึงน่าจะเหลือเพียง 0.21 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็นเพียงร้อยละ 1.2 ของ GDP เท่านั้น³

กระทั่งวันนี้ยังไม่ทราบแน่ชัดว่าจำนวนแรงงานที่จะได้รับเงินชดเชยทั้งสิ้นเป็นเท่าใด เท่าที่ปรากฏในสื่อ รัฐบาลได้ประมาณการณ์คนที่ได้รับการชดเชยแค่เพียง 3 ล้านคน (บทสัมภาษณ์ นายลวรณ แสงสนิท ผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลังในไทยรัฐ 31 มีนาคม ​2563)

ดังนั้นไม่ว่าจะพิจารณาจากขนาดของผลกระทบหรือมาตรการที่ออกมา เราพบว่าไทยมีมาตรการบรรเทาผลกระทบที่น้อยและไม่เพียงพออย่างแน่นอน จึงไม่น่าแปลกใจที่ธนาคารแห่งประเทศไทยจึงปรับการประมาณการณ์เศรษฐกิจไทยให้ติดลบร้อยละ 5.3 ซึ่งน่าจะเป็นตัวเลขการหดตัวเป็นอย่างน้อย

ดังนั้นภาครัฐจำเป็นต้องกระตุ้นเพิ่มมากขึ้นกว่าที่ทำอยู่อย่างมากและเป็นสิ่งจำเป็นอย่างยิ่งยวด ​เรื่องดังกล่าวสำคัญเพราะภาคการผลิตกึ่งทางการ (informal sector) ของไทยขนาดค่อนข้างใหญ่ ประชาชนจำนวนมากดำรงชีพจากการเคลื่อนไหวของคนในสังคม เช่น พ่อค้าแม่ค้าที่ขายสินค้าตามสถานีรถไฟฟ้า หรือกลุ่มร้านค้าที่ตั้งใกล้กับบริษัทขนาดใหญ่เพื่อจำหน่ายสินค้าและบริการแก่พนักงานของบริษัท มาตรการ Lock Down ที่ส่งผลกระทบต่อกลุ่มเหล่านี้อย่างเต็มที่ การมีกลุ่มคนที่เดือดร้อนจากมาตรการดังกล่าวจำนวนมากและไม่ได้รับความช่วยเหลือ การขอความร่วมมือของภาครัฐจากประชาชนในการต่อสู้กับโรคระบาดอย่าง COVID-19 จึงทำได้ยากและอาจนำไปสู่ปัญหาสังคมอื่นๆ ตามมาได้

ฐานะทางการคลังของประเทศไทยยังอยู่ในฐานะที่ยังสามารถอัดฉีดเงินเข้าระบบได้ หนี้สาธารณะของภาครัฐยังคงคิดเป็นร้อยละ 41 ต่อ GDP ซึ่งเกือบทั้งหมดเป็นหนี้ในประเทศ นอกจากนั้นภาพโดยรวมของสถาบันการเงินยังอยู่ในระดับที่มีเสถียรภาพ ดังสะท้อนจากสัดส่วนเงินกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยงของระบบสถาบันการเงินยังสูงถึงร้อยละ 19.5 (ณ เดือนมกราคม 2563) ดังนั้นทางเลือกการระดมทุนของภาครัฐยังคงเปิดกว้างอยู่ การเกลี่ยงบประมาณจากรายการที่ไม่จำเป็นมาสนับสนุนกิจการทางด้านสาธารณสุข และมาตรการบรรเทาผลกระทบต่างๆ ยังคงเป็นเรื่องจำเป็น

สิ่งที่ควรจะต้องทำไปพร้อมๆ กันกับการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าอย่างการกระตุ้นจากภาครัฐ คือ การเตรียมความพร้อมภายหลังวิกฤติ COVID-19 บรรเทาลง มีอย่างน้อย 4 ประเด็น

ประเด็นแรก การอัดฉีดเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจของรัฐยังจำเป็นต้องเดินหน้าต่อไปอีกสักระยะจนกระทั่งระบบเศรษฐกิจจะกลับเข้าสู่สภาพปกติ หรือใกล้เคียงปกติ ประสบการณ์ในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ที่ประเทศต่างๆ หยุดการใช้จ่ายเร็วเกินไปจนนำมาสู่ภาวะเศรษฐกิจถดถอยอย่างรุนแรง (great depression) ดังนั้นการวางแผนการกู้เงินที่เสนอข้างต้นต้องรวมถึงการกระตุ้นที่ต้องทำอย่างต่อเนื่องในส่วนนี้ด้วย

เรื่องดังกล่าวควรผนวกข้อเท็จจริงที่ไทยมีฐานะเงินทุนสำรองระหว่างประเทศที่สูงเป็นอันดับต้นๆ ของโลก เราจำเป็นต้องมีการศึกษาอย่างจริงจังว่าเราจะสามารถหารายได้จากเงินทุนสำรองระหว่างประเทศที่สะสมได้อย่างมีประสิทธิภาพหรือไม่ เพื่อนำมาบรรเทาภาระของภาครัฐที่ต้องกระตุ้นเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่อง

ประเด็นที่สอง วิกฤตการณ์ COVID-19 ส่งผลต่อภาคเศรษฐกิจที่แท้จริงอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ โดยเฉพาะโครงข่ายการผลิต หรือ Global Production Sharing แต่การเปลี่ยนแปลงจะเกิดขึ้นอย่างไรทั้งในระยะสั้น และระยะปานกลาง เป็นสิ่งที่ยังเป็นประเด็นถกเถียง วิกฤติ COVID-19 น่าจะทำให้หลายประเทศพยายามกระจายความเสี่ยงในการผลิตและตลาดเพิ่มขึ้น แต่การกระจายความเสี่ยงดังกล่าวมีทั้งโอกาสและผลกระทบทางลบที่อาจเกิดขึ้นได้ เรื่องดังกล่าวแตกต่างกันไปตามโครงสร้างของระบบเศรษฐกิจที่แท้จริงของแต่ละประเทศ

สำหรับไทยที่เป็นประเทศผู้ส่งออกอาหารสุทธิ ในระยะสั้นผู้ประกอบการไทยอาจสามารถเปิดตลาดใหม่อันเนื่องจากประเทศผู้นำเข้าต้องการกระจายแหล่งนำเข้าอาหาร ในขณะที่ในระยะปานกลางทุกประเทศกำลังให้ความสำคัญกับความมั่นคงทางอาหาร (food security) โดยหันมาพึ่งพาแหล่งอาหารภายในประเทศเพิ่มขึ้นผ่านเทคโนโลยีและอาจทำให้โอกาสการส่งออกของไทยลดลง ในขณะที่เครือข่ายการผลิตสินค้าอุตสาหกรรมอย่างผลิตภัณฑ์อิเล็กทรอนิกส์ ผู้ประกอบการอาจทบทวนการประยุกต์ใช้ระบบ just in time หรือระบบใกล้เคียงเพื่อป้องกันการสะดุดลงของการทำงานในห่วงโซ่อุปทาน ผลกระทบของเรื่องดังกล่าวต่อประเทศต่างๆ เป็นเรื่องที่ต้องศึกษาให้ชัดเจน

ประเด็นที่สาม คือ ภาครัฐต้องเตรียมความพร้อมรับมือกับมาตรการกีดกันทางการค้าที่น่าจะเพิ่มความรุนแรงขึ้นภายหลังวิกฤติ COVID-19 ทั้งนี้เพราะทุกๆ ประเทศจำเป็นต้องเร่งกระตุ้นเศรษฐกิจและการจ้างงานจนสามารถนำไปสู่มาตรการกีดกันทางการค้า โดยเฉพาะในส่วนที่มิใช่ภาษี (non-tariff barriers)

ประเด็นสุดท้าย คือ วิกฤติ COVID-19 กระตุ้นให้ระบบเศรษฐกิจก้าวเข้าสู่เศรษฐกิจดิจิตอลเร็วขึ้น อย่างไรก็ตามงานวิจัยของกลุ่มคลัสเตอร์ความสามารถในการแข่งขัน ชี้ให้เห็นว่าเรายังคงจำเป็นต้องเร่งปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานอย่างมากทั้งทางด้านกายภาพ (hard infrastructure) และทรัพยากรบุคคล (soft infrastructure) เพื่อให้ไทยสามารถใช้ประโยชน์จากเศรษฐกิจดิจิตอลได้ดีขึ้น

นอกจากนั้นรัฐบาลควรต้องเร่งเตรียมความพร้อมที่ชัดเจนกับผลกระทบด้านอื่นๆ จากการเข้าสู่เศรษฐกิจดิจิตอลโดยเฉพาะผลกระทบต่อการจ้างงานจากการเข้ามาแทนที่ของเทคโนโลยีที่กำลังถูกกระตุ้นจากวิกฤติ COVID-19

เชิงอรรถ

บรรณานุกรม

• Facebook
• Twitter
• Line

Author

กองบรรณาธิการ
ทีมงานหลากวัยหลายรุ่น แต่ร่วมโต๊ะความคิด แลกเปลี่ยนบทสนทนา แชร์ความคิด นวดให้แน่น คนให้เข้ม เขย่าให้ตกผลึก ผลิตเนื้อหาออกมาในนามกองบรรณาธิการ WAY