เป็นเวลากว่า 4 ปีนับตั้งแต่สหภาพยุโรป (EU) มีมติให้ใบเหลืองไทย เหตุเพราะไม่ให้ความร่วมมือในการต่อต้านการทำประมงผิดกฎหมาย ขาดการรายงานและไร้การควบคุม (IUU Fishing) อียูต้องการให้ประเทศไทยปรับปรุงกฎหมาย กฎระเบียบ และการจัดการด้านการประมงของไทยให้สอดคล้องกับกฎระเบียบของอียู
เป็นเวลากว่า 4 ปีที่รัฐบาลไทยภายใต้การนำของพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ใช้อำนาจพิเศษในนามคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ออก พ.ร.ก.การประมง พ.ศ. 2558 และฉบับแก้ไขปี 2560 ออกกฎระเบียบข้อบังคับตามมาเกือบ 300 ฉบับ ให้อำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดผ่านทางศูนย์บัญชาการแก้ไขปัญหาการทำการประมงผิดกฎหมาย หรือ ศปมผ. โดยมุ่งไปที่การควบคุมเรือประมง-การจัดทำรายงาน และระบบติดตามเรือประมง (VMS) การค้ามนุษย์
การให้อำนาจเจ้าหน้าที่รัฐอย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาดในการใช้ดุลพินิจพิจารณาการกระทำผิด แม้จะเป็นโทษเล็กน้อย แต่มีบทลงโทษรุนแรงในหลายเรื่อง ทำให้มาตรการและบังคับใช้กฎหมายอย่างเข้มงวดในช่วง 4 ปีที่ผ่านมา ส่งผลกระทบต่อประมงไทยในวงกว้าง
มาตรการและอำนาจเบ็ดเสร็จในเวลากว่า 4 ปีที่ผ่านมาก็เพื่อปลดล็อคใบเหลือง IUU กระทั่งเดือนมกราคมที่ผ่านมา สหภาพยุโรปเพิกถอนประเทศไทยจากกลุ่ม ‘ประเทศที่ถูกเตือน’ ทำการประมงที่ผิดกฎหมาย หรือ IUU (Illegal, Unreported and Unregulated Fishing)
หนังสือพิมพ์และสำนักข่าวออนไลน์ต่างพาดหัว ‘ประมงไทยเฮ’ แต่สำหรับนักวิชาการที่ลงพื้นที่ศึกษาปัญหาร่วมกับชาวประมงพื้นบ้านที่ได้รับผลกระทบจากมาตรการรัฐในช่วงปรับปรุงกฎหมายประมงเพื่อปลดใบเหลือง IUU อย่าง ไพสิฐ พาณิชย์กุล แห่งคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ตั้งคำถามกลับถึงเสียงเฮนั้น
ข้อจำกัดของเรือเล็กที่อาจไม่ได้ออกจากฝั่ง
ในฐานะหัวหน้าชุดโครงการ ‘การลดความเหลื่อมล้ำ ผ่านกระบวนการยุติธรรม‘ สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) จึงทำให้ไพสิฐได้ศึกษาปัญหาที่เกิดขึ้นกับชาวประมงพื้นบ้านในช่วง 4 ปีที่ผ่านมาก่อนไทยจะได้รับการปลดใบเหลือง IUU
ภายใต้ฐานทรัพยากรทางทะเลที่เสื่อมโทรม ภายใต้โครงสร้างของอุตสาหกรรมประมงที่มีลักษณะปลาใหญ่กินปลาเล็ก การเข้าไม่ถึงอำนาจทางการเมืองของประมงขนาดเล็ก ประกอบกับการไม่สามารถสร้างศักยภาพและพัฒนาตัวเองของประมงขนาดเล็กเพื่อให้เป็นไปตามเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนด
ไพสิฐมองว่า เงื่อนไขอย่างน้อย 3 ข้อนี้ ทำให้ประมงพื้นบ้านได้รับผลกระทบจากมาตรการทางกฎหมายที่ออกมาในช่วงรัฐบาลทหาร
“มาตรการในช่วงที่ผ่านมา มีการห้ามเรื่องเครื่องมือประมงที่จะมีการกำหนดว่าเครื่องมือประมงชนิดไหนบ้างที่ห้ามใช้ทำประมงอีกต่อไป เช่น โพงพาง นอกจากเรื่องเครื่องมือก็มีขนาดของเรือที่ต้องใช้ เพื่อจัดประเภทเรือเป็น 3 กลุ่ม 1.เรือประมงพื้นบ้าน 2.เรือประมงพาณิชย์ 3.เรือประมงนอกน่านน้ำ” ไพสิฐกล่าว
นอกจากการขึ้นทะเบียนเรือ ชาวประมงจะต้องได้รับอาชญาบัตรในการทำประมงด้วย และเพื่อให้สอดคล้องกับมาตรการของ IUU เรือประมงต้องติดตั้งระบบติดตามเรือ เรือที่จะออกจากฝั่งจะต้องแจ้งโดยการเปิดเครื่องติดตามตลอด มิเช่นนั้นก็จะมีความผิด ซึ่งไพสิฐมองว่า ทำให้เกิดปัญหาในขั้นตอนการปฏิบัติ
“เนื่องจากมีการปรับวิธีการขึ้นทะเบียน การขออนุญาต การติดตั้งสัญญาณติดตามเรือ รวมถึงการห้ามใช้เครื่องมือต่างๆ ก็ทำให้ประมงขนาดเล็กไม่สามารถลงทุนเพื่อปรับปรุงเครื่องไม้เครื่องมือหรือระบบติดตามรวมถึงไม่สามารถจ้างแรงงาน ชาวบ้านบางพื้นที่ถึงขั้นต้องปรับเปลี่ยนอาชีพ การเปลี่ยนอาชีพของผู้คนเป็นเรื่องใหญ่นะ เพราะเขามีความรู้มีภูมิปัญญาในการสร้างรายได้จากประมง เมื่อเปลี่ยนอาชีพไปทำอย่างอื่นที่เขาไม่มีความชำนาญมาก่อน ไม่มีความรู้ ไม่มีเครือข่าย ไม่มีตลาด ไม่มีศักยภาพที่จะทำได้ ก็เลยทำให้เกิดปัญหาขึ้นมา”
กฎหมายและมาตรการต่างๆ ที่บังคับใช้ภายในประเทศ สอดคล้องกับมาตรการกดดันของ IUU เพื่อแสดงให้ IUU เห็นว่า ประเทศไทยมีมาตรการทางกฎหมายเพื่อดำเนินการให้สอดคล้องกับหลักเกณฑ์ของ IUU แต่กฎหมายและมาตรการต่างๆ กลับส่งผลกระทบต่อประมงพื้นบ้านจำนวนมาก
“แต่การที่จะไปสำรวจว่าประมงพื้นบ้านได้รับผลกระทบเท่าไร ก็ไม่มีการนำตัวเลขที่ชัดเจนขึ้นมาหารือกัน นี่คือผลกระทบที่เกิดขึ้นของพี่น้องประมงพื้นบ้าน” ไพสิฐกล่าว
ภูมิปัญญา Vs แรงงาน 18+
ประเด็นสิทธิมนุษยชนและการค้ามนุษย์เป็นอีกเงื่อนไขหนึ่งที่ประเทศไทยถูกกดดันจากการค้าระหว่างประเทศ การแก้ปัญหาแรงงานประมงจึงมีความจำเป็น ขณะที่ลักษณะการทำประมงพื้นบ้านเป็นการถ่ายทอดภูมิปัญญาจากรุ่นสู่รุ่น ลูกๆ ออกเรือไปกับคนรุ่นพ่อแม่ แต่เมื่อมีการกำหนดอายุของแรงงานประมง จึงทำให้กรอบทางกฎหมายสวนทางกับวัฒนธรรมของชาวประมงชายฝั่ง
“กฎหมายกำหนดให้แรงงานจะต้องมีการลงทะเบียน มีมาตรการต่างๆ ที่ดูแลคุณภาพชีวิตของแรงงาน แรงงานที่ออกเรือต้องมีอายุไม่ต่ำกว่า 18 ปี แต่เดิมประมงพื้นบ้านต้องอาศัยลูกหลานในการออกเรือเพื่อช่วยที่บ้านทำงาน แต่พอมีกฎหมายประมงแบบนี้ออกมา เด็กอายุต่ำกว่า 18 ไม่สามารถออกเรือได้ ฉะนั้นภูมิปัญญาที่ถ่ายทอดวิธีการจับปลา การอ่านทิศทางลม การอ่านกระแสน้ำ การดูทิศทางน้ำ ก็ไม่สามารถส่งต่อไปยังลูกหลานชาวประมงได้ ซึ่งเป็นแรงงานสำคัญที่ช่วยพ่อแม่ทำประมง ก็เลยทำให้เกิดปัญหาในส่วนนี้ด้วย
“ในประเทศที่อยู่ในพื้นที่ที่มีชายฝั่ง ภูมิปัญญานี้เป็นภูมิปัญญาที่ประเมินค่าไม่ได้ รัฐใช้หลักเกณฑ์ว่าด้วยเรื่องการดูแลทรัพยากรทางทะเลของ IUU ในการออก พ.ร.ก.ประมง แต่ยูเอ็นก็มีหลักเรื่องการทำประมงขนาดเล็ก ซึ่งมีกติกาอีกแบบ เราไม่ได้เอากติกาของประมงขนาดเล็กมาเขียนใน พ.ร.ก.นี้ด้วย ก็ทำให้กลุ่มประมงพื้นบ้านถูกปฏิบัติเหมือนกลุ่มประมงพาณิชย์ ประมงพาณิชย์มีทุนมีศักยภาพขณะที่ประมงพื้นบ้านไม่มี และประมงพื้นบ้านก็มีความแตกต่างในวิธีการ”
หัวหน้าชุดโครงการ ‘การลดความเหลื่อมล้ำ ผ่านกระบวนการยุติธรรม’ เสนอว่า นอกจากการรวมกลุ่มของประมงพื้นบ้าน การหามาตรการหรือกฎระเบียบที่ว่าด้วยการดูแลประมงพื้นบ้านเป็นการเฉพาะขึ้นมาคือสิ่งจำเป็น เพราะหากประมงพื้นบ้านอยู่ภายใต้กติกาที่เป็นอยู่ ก็เหมือนเป็นการตัดตอนภูมิปัญญาไม่ให้ส่งต่อไปยังลูกหลาน
“ปัจจุบันเรามีกฎหมายที่พูดถึงแรงงานประมงเป็นการเฉพาะ ซึ่งเป็นกฎหมายที่เพิ่มเข้ามา ด้านหนึ่งก็เป็นการยกระดับคุณภาพชีวิตของพี่น้องที่ใช้แรงงานประมง แต่ในแง่การปฏิบัติ คนประมงที่ต้องใช้แรงงานเหล่านี้ ก็มีค่าใช้จ่ายที่เพิ่มมากขึ้น หรือมีขั้นตอนที่ต้องดำเนินการ ตลาดแรงงานที่ขาดแคลนอยู่แล้วก็มาเจอมาตรการทางกฎหมายแบบนี้ มันก็ส่งผลกระทบต่อธุรกิจประมง นี่คือภาพที่อยากเล่าให้ฟัง”
แม้จะมองเห็นว่ากฎหมายที่รัฐไทยบังคับใช้ได้กระทบต่อผู้คน แต่ขณะเดียวกันก็เป็นโอกาสในการปรับปรุงระบบการดูแลระบบนิเวศทางทะเล
“ซึ่งเป็นเรื่องจำเป็นที่ต้องพูดคุยมากกว่าการปราบปรามเรือประมงที่ไม่ได้เข้าสู่ระบบกฎหมาย ต้องให้ความสำคัญกับเรื่องการฟื้นฟูระบบทรัพยากรทางทะเล ในปัจจุบันรัฐบาลก็ผลักดันกฎหมายการจัดการน้ำ มีการตั้งหน่วยงานที่ทำหน้าที่บูรณาการเรื่องนี้ ซึ่งเรื่องนี้ต้องดูตั้งแต่ต้นน้ำ กลางน้ำ และปลายน้ำ ว่าจะมีระบบการจัดการอย่างไร นี่เป็นภาพที่อยากฉายให้เห็นว่ามันมีผลกระทบอย่างไร ขณะเดียวกันมันก็เป็นโอกาสอย่างไรที่จะนำไปสู่การดูแลระบบนิเวศได้
“ทั้งหมดที่กล่าวมาผมอยากสรุปว่าในแง่การจัดการทรัพยากรทางทะเลของประเทศไทย มันตั้งอยู่บนเรื่องความเป็นธรรมมากน้อยขนาดไหน ในการจัดการทรัพยากรที่ต้องการความยั่งยืน หัวใจของมันคือเราจะจัดการทรัพยากรที่ทำให้เกิดการส่งต่อทรัพยากรไปยังคนรุ่นต่อไปอย่างไร ส่วนที่เป็นเรื่องผลกระทบจากความไม่รับผิดชอบไม่ว่าจะเกิดจากการขยายตัวของเมือง การขยายตัวของรัฐ หรือเรื่องของภาคอุตสาหกรรมที่ทำผิดกฎหมายในเรื่องการปล่อยมลพิษสู่ท้องทะเล เรื่องนี้ต้องสร้างระบบมาจัดการโดยดึงเอาประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม ขณะเดียวกันก็มีข้อมูลที่เกี่ยวกับการทำประมงผิดกฎหมายอยู่ในเวลานี้ ไม่ว่าจะเป็นการใช้ไฟช็อตปลาในตอนกลางคืน การใช้อวนตาเล็ก ซึ่งมีการลักลอบใช้อยู่ เพียงแต่กลไกที่เรามีขึ้นมานี้ไม่ได้พุ่งเป้าไปที่ประมงผิดกฎหมายเหล่านี้มากเท่าที่ควร แต่ไปเน้นการตรวจสอบที่ชายฝั่งเสียมากกว่า”
เมื่อกฎหมายคือกำแพง
“ประมงพื้นบ้านใช้ชีวิตพึ่งพิงทรัพยากร ฉะนั้นเมื่อมีกฎหมายออกมาห้าม มากำหนด สร้างกำแพงมากมาย จากเดิมที่ทำได้ในลักษณะยังชีพ กลายเป็นว่าทำไม่ได้เพราะผิดกฎหมาย ในสภาพก่อนหน้าที่จะมีกฎหมายออกมา ประมงพื้นบ้านหลายแห่งต้องพึ่งพาประมงพาณิชย์ที่มีแพปลา เขาจับปลาเพื่อไปขายแพปลาเพื่อนำเงินมาใช้จ่าย แต่เมื่อถูกห้าม ประกอบกับทรัพยากรที่น้อยลง ทำให้ศักยภาพในการดูแลตัวเองในการประกอบอาชีพก็มีผลกระทบตามด้วย
“ภายใต้ฐานทรัพยากรที่เสื่อมโทรม ภายใต้โครงสร้างประมงที่มีลักษณะปลาใหญ่กินปลาเล็ก ประมงพื้นบ้านไม่สามารถเข้าถึงอำนาจทางการเมือง ประกอบกับศักยภาพของประมงพื้นบ้านที่ไม่สามารถพัฒนาตัวเองให้เป็นไปตามเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนด เงื่อนไข 3 ข้อนี้ทำให้ประมงพื้นบ้านได้รับผลกระทบ”
การศึกษาวิจัยปัญหาของชาวประมงพื้นบ้าน เพื่อนำผลการศึกษาไปต่อรองกับรัฐ เป็นช่องที่กฎหมายเปิดให้สามารถทำได้ ยกตัวอย่างกรณีการห้ามใช้เครื่องมืออย่างโพงพาง ไพสิฐและคณะนักวิจัยได้ลงพื้นที่ศึกษาว่าเครื่องมืออย่างโพงพางทำลายล้างทรัพยากรทางทะเลจริงตามที่กฎหมายระบุหรือไม่
“ยกตัวอย่างกฎหมายภายใต้ พ.ร.ก.ประมง ตามกฎหมายดังกล่าวเปิดช่องให้สามารถใช้เครื่องมือประมงบางชนิดที่กฎหมายบอกว่าผิดได้ เช่น โพงพาง แต่ชาวบ้านจะสามารถใช้โพงพางได้ก็ต้องมีงานวิจัยศึกษาชี้ให้เห็นว่าเครื่องมือนี้ไม่ได้ทำลายทรัพยากรแบบล้างผลาญ ซึ่งกฎหมายเปิดช่องให้ศึกษาวิจัยได้ แต่กลไกนี้ยังไม่สามารถนำมาใช้ได้จริง”
เมื่อถามนักวิจัยผู้ลงพื้นที่ศึกษาวิจัยร่วมกับชาวประมงพื้นบ้านในหลายพื้นที่ว่า เหตุใดกลไกการวิจัยที่กฎหมายเปิดช่องให้ทำได้จึงไม่สามารถนำมาปฏิบัติจริง อาจารย์ไพสิฐบอกว่า “เพราะจะต้องเป็นการวิจัยที่หน่วยงานรัฐยอมรับ หมายความว่า งานวิจัยนั้นต้องเป็นงานวิจัยที่เกิดจากการศึกษาวิจัยของหน่วยงานรัฐ ซึ่งส่วนนี้ยังไม่ถูกให้ความสำคัญ ในระยะเฉพาะหน้าภายใต้มาตรการที่รัฐบาลประยุทธ์กำหนดออกมา ทำให้หน่วยงานที่บังคับใช้กฎหมายไปให้ความสำคัญกับการตรวจเรือ ตรวจขนาดเรือ เครื่องมือเป็นอย่างไร แต่ไม่ได้ดูมาถึงกลุ่มประมงพื้นบ้าน ว่าเขาติดขัดอะไรในกรอบกติกา ประเด็นนี้ไม่ได้ถูกให้ความสำคัญเพื่อดูแลระบบประมงพื้นบ้าน”
แต่ผลกระทบที่ประมงพื้นบ้านได้รับ อาจารย์ไพสิฐ ก็มองเห็นการรวมพลังของชาวประมงพื้นบ้านในหลายพื้นที่ที่ลุกขึ้นมาตั้งคำถามกับอนาคตของตนเอง
“มีหลายที่ที่เขาลุกขึ้นมาตั้งคำถามถึงอนาคตของอาชีพนี้ เพราะเมื่อถึงจุดต่ำสุดของทรัพยากรที่เสื่อมโทรม มันทำให้คนที่อยู่ในอาชีพประมงเข้ามาคุยกันรวมกลุ่มกัน แล้วจัดระบบการทำประมงขึ้นมาใหม่ มีแบบอย่างในหลายพื้นที่ที่ชาวประมงรวมกลุ่มกันทำประมงที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม คิดค้นเครื่องมือที่ไม่ทำลายล้าง สามารถที่จะทำระบบจับปลาเข้าสู่ระบบตลาดแบบใหม่ได้ ผมคิดว่า คำตอบมันอยู่ที่การรวมกลุ่มให้มีพลังของประมงพื้นบ้านว่าจะขยับอย่างไร มีการจัดระบบการทำประมงยั่งยืนได้อย่างไร มันมีตัวอย่างให้เห็นอยู่แล้ว”
ถามนักวิจัยผู้นี้ว่า เราควรดีใจหรือเสียใจ? กับการที่สหภาพยุโรปเพิกถอนประเทศไทยจากกลุ่ม ‘ประเทศที่ถูกเตือน’ ทำการประมงที่ผิดกฎหมาย หรือ IUU อาจารย์ไพสิฐมองว่า เป็นเรื่องที่หัวเราะทั้งน้ำตา
“การถูกปลดใบเหลืองมีผลบวกต่อภาพลักษณ์ประเทศ แต่สิ่งที่เราต้องสูญเสียไปคือวิถีชีวิตของผู้คนซึ่งเกิดขึ้นจากการที่รัฐออกกฎหมาย ทำให้หลายคนสูญเสียอาชีพ หลายคนครอบครัวแตกแยก หลายชุมชนแตกสลาย นี่เป็นเรื่องที่เราต้องเสียน้ำตาให้กับความไม่เป็นธรรมเหล่านี้ การเฮนั้นเป็นการเฮในลักษณะที่รัฐออกมาตรการต่างๆ ออกมา จนทำให้ได้รับการยอมรับจากนานาชาติ เราได้ลุกขึ้นมาจัดการจนนานาชาติยอมรับ แต่ปัญหาที่เราซุกไว้ใต้พรมซุกไว้ในบ้านตัวเองใครจะเข้ามาแก้ปัญหาต่อ ซึ่งเป็นสิ่งที่ผมอยากทิ้งเป็นประเด็นสะท้อนกับเสียงเฮที่ว่า จริงหรือเปล่าที่เราควรจะเฮแบบมั่นใจว่าเราฟื้นฟูระบบประมงที่จะนำไปสู่การจัดการอย่างยั่งยืน” ไพสิฐกล่าว
สนับสนุนโดย
Author
