จะทำอย่างไรหากประชาชนได้รับผลกระทบจากคำสั่งหรือมาตรการของรัฐ ผู้ได้รับความเสียหายมีสิทธิเรียกเงินชดเชยหรือเงินเยียวยาหรือไม่ ในสถานการณ์ฉุกเฉินอย่างการแพร่ระบาดของโควิด-19 รัฐได้รับอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายใด และหากรัฐสร้างความเสียหายจากการดำเนินนโยบายผิดพลาดหรือบกพร่อง รัฐจะต้องรับผิดตามกฎหมายหรือไม่ หรือ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน จะเป็นเกราะป้องกันไม่ให้รัฐต้องรับผิดใดๆ เลย?
เพื่อตอบคำถามเหล่านี้ สำนักงาน Tilleke & Gibbins และคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้จัดสัมมนาออนไลน์หัวข้อ ‘น่าคิด เรียกรัฐรับผิด โควิด-19: การเรียกร้องค่าเสียหายตามกฎหมายปกครอง กรณีได้รับผลกระทบจากคำสั่งรัฐ’ เพื่อพูดคุยแลกเปลี่ยนข้อปัญหากฎหมายปกครอง โดยมี รศ.อานนท์ มาเม้า อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และ ดุษดี ดุษฎีพาณิชย์ ทนายว่าความบริษัท Tilleke & Gibbins เป็นวิทยากรหลัก และมี สุรัสวดี เจียมสุวรรณ ดำเนินรายการ
รศ.ดร.มุนินทร์ พงศาปาน คณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวเปิดการสัมมนาว่า ในสถานการณ์ที่มีการบังคับใช้กฎหมายฉุกเฉิน การเอาผิดกับรัฐเป็นเรื่องยากมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อรัฐไร้ความรับผิดชอบและก่อให้เกิดความเสียหายแก่ชีวิตและทรัพย์สินของประชาชน กิจกรรมนี้จึงเป็นกิจกรรมแรกๆ ที่เริ่มพูดคุยเกี่ยวกับความรับผิดของรัฐ โดยเป้าหมายหนึ่งของการสัมมนาครั้งนี้เป็นการส่งสัญญาณให้ผู้ใช้อำนาจต้องใช้อำนาจอย่างระมัดระวังสูงสุด โดยเฉพาะการใช้อำนาจแบบเบ็ดเสร็จและบูรณาการตามกฎหมายฉุกเฉิน
รศ.ดร.มุนินทร์ พงศาปาน ธวัช ดำสอาด
ธวัช ดำสอาด หัวหน้าทีมด้านคดีปกครองและรัฐธรรมนูญ และหุ้นส่วนสำนักงาน Tilleke & Gibbins กล่าวเสริมตอนหนึ่งว่า ระบบกฎหมายของไทยที่ใช้กับสถานการณ์ฉุกเฉิน ได้ถูกยกร่างขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์ในด้านหนึ่งเพื่อให้หน่วยงานของรัฐสามารถออกคำสั่งเพื่อแก้ไขและควบคุมสถานการณ์ฉุกเฉินจนเข้าสู่สภาวะปกติได้ แต่ในอีกด้านหนึ่ง กฎหมายยังมีวัตถุประสงค์ที่จะชดใช้หรือเยียวยาความเสียหายจากคำสั่งของรัฐด้วย เพราะหากขาดการชดใช้หรือเยียวยาความเสียหาย ย่อมเกิดความร่วมมือกับผู้ได้รับผลกระทบได้ยาก
กฎหมายปกครอง (เบื้องต้น) ในสถานการณ์ปกติ
เพื่อให้ผู้ที่ไม่ใช่นักกฎหมายเกิดความเข้าใจได้ ดุษดี ดุษฎีพาณิชย์ จึงเริ่มจากการปูพื้นฐานกฎหมายปกครองคร่าวๆ ก่อน
ดุษดีบรรยายว่า กฎหมายปกครอง คือ กฎหมายที่กำหนดสถานะ อำนาจหน้าที่ และความสัมพันธ์ทั้งระหว่างองค์กรรัฐด้วยกันเอง หรือองค์กรรัฐกับเอกชน และยังเป็นกฎหมายที่กำหนดหลักเกณฑ์ อำนาจ หน้าที่ การตรวจสอบ และความรับผิด ขององค์กรหรือบุคคลข้างต้น
เมื่อกล่าวถึงความรับผิดของรัฐ ก็หมายถึง ความรับผิดทั้งปวงที่เกิดจากหน่วยงานของรัฐ ไม่ว่าจะฝ่ายบริหาร ฝ่ายตุลาการ หรือฝ่ายนิติบัญญัติ โดยหลักความรับผิดของรัฐในระบบกฎหมายไทย โดย ‘สถานการณ์ปกติ’ แล้ว อาจแบ่งได้ 2 ลักษณะใหญ่ๆ (หากตัดเรื่องสัญญาทางปกครองออกไป) ได้แก่
1. ความรับผิดทางละเมิด คือ ความรับผิดในการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายของเจ้าหน้าที่รัฐ ที่หากทำให้ประชาชนได้รับความเสียหาย ผู้ได้รับความเสียหายสามารถยื่นฟ้องไปยังศาลปกครองได้
2. ความรับผิดอื่นๆ คือ การกระทำที่แม้ไม่มีความผิด แต่เจ้าหน้าที่รัฐก็ต้องรับผิด เพราะเกิดจากการที่ฝ่ายนิติบัญญัติออกกฎหมายมาเป็นการเฉพาะเจาะจง ให้รัฐต้องรับผิดต่อการกระทำที่ทำให้เกิดความเสียหายบางอย่าง ที่แม้จะไม่เป็นการกระทำที่ผิดกฎหมาย แต่ลิดรอนหรือกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของปัจเจกชน เช่น กฎหมายเวนคืนที่ดิน อาจเป็นที่มาให้ประชาชนฟ้องร้องให้รัฐกำหนดเงินทดแทนส่วนต่างได้ หากรัฐเวนคืนไปในราคาที่ต่ำกว่าราคาตลาดมาก
เหล่านี้เป็นคดีปกครองที่ประชาชนสามารถยื่นฟ้องต่อศาลปกครองได้ ในสถานการณ์ปกติ
พ.ร.ก.ฉุกเฉิน ให้อำนาจใคร ยกเว้นอำนาจใด
ดุษดีอธิบายว่า พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 (หลังจากนี้เรียกว่า พ.ร.ก.ฉุกเฉิน) โดยรัฐจะประกาศใช้ได้ก็ต่อเมื่อเกิดสถานการณ์ฉุกเฉินขึ้น ดังเช่นกรณีจังหวัดชายแดนภาคใต้ ทั้งนี้ ความหมายของ ‘สถานการณ์ฉุกเฉิน’ สามารถดูได้จากมาตรา 4[1] ใน พ.ร.ก. ฉบับเดียวกัน
พ.ร.ก.ฉุกเฉิน เป็นกฎหมายที่ให้อำนาจนายกรัฐมนตรี โดยต้องผ่านความเห็นของคณะรัฐมนตรี หรือหากเป็นกรณีเร่งด่วน นายกรัฐมนตรีอาจตัดสินใจประกาศใช้ไปก่อนได้ จากนั้นจึงให้รัฐมนตรีลงความเห็นรับรองภายหลัง หากคณะรัฐมนตรีไม่เห็นด้วย การประกาศต้องสิ้นสุดลงทันที
อายุการบังคับใช้ของ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน โดยทั่วไปอยู่ที่ 3 เดือน แต่หากปรากฏว่าเมื่อพ้น 3 เดือนแล้ว สถานการณ์ยังไม่กลับสู่สภาวะปกติ ก็สามารถประกาศใช้งานต่อไปได้อีกครั้งละ 3 เดือน โดยตั้งแต่รัฐบาลประกาศใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน ครั้งแรกในกาารควบคุมโควิดเมื่อเดือนมีนาคม ปี 2563 จนถึงปัจจุบัน ได้มีการประกาศต่ออายุไปแล้ว 12 ครั้ง (ถึง 31 กรกฎาคม 2564)
ภายใต้ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน อำนาจทุกกระทรวงจะถูกโอนมาที่นายกรัฐมนตรี และยังมีอำนาจเพิ่มเติมตามมาตรา 9[2] เช่น มีอำนาจห้ามไม่ให้ออกนอกเคหสถาน ห้ามชุมนุมมั่วสุม ห้ามเสนอข่าวที่ประชาชนแตกตื่นจนเกิดไม่ความสงบเรียบร้อย ห้ามไม่ให้ใช้เส้นทางคมนาคม ห้ามใช้อาคาร และห้ามอพยพออกจากพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่ง เป็นต้น
นายกรัฐมนตรียังมีอำนาจประกาศ ‘สถานการณ์ฉุกเฉินร้ายแรง’ เพื่อให้มีอำนาจเพิ่มเติมตามมาตรา 11[3] ซึ่งเป็นอำนาจที่มีโอกาสลิดรอนสิทธิเสรีภาพประชาชนได้มากกว่ามาตรา 9 เช่น มีอำนาจจับกุม ค้นบุคคลต้องสงสัยว่าจะก่อความไม่สงบเรียบร้อย หรือเรียกรายงานตัว หรือตรวจสอบจดหมายหนังสือ หรือห้ามคนออกราชอาณาจักร
เมื่อกล่าวถึงความรับผิด ดุษดีชี้ว่า ตามมาตรา 16 กำหนดว่ามาตรการใดที่ออกมาโดยอาศัยอำนาจ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน จะไม่อยู่ภายใต้ พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และ พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ซึ่งหมายความว่า จะไม่สามารถไปฟ้องศาลปกครองได้ โดย พ.ร.ก.ฉุกเฉิน จะยกเว้นความรับผิดเจ้าหน้าที่รัฐที่อาศัยอำนาจตาม พ.ร.ก.นี้ ว่าหากทำโดยสุจริต ก็ไม่ต้องรับผิดทั้งทางแพ่ง อาญา และทางวินัย
เมื่อถามว่า หากไม่ปฏิบัติตามมาตรการที่ออกมาจะส่งผลอะไรหรือไม่ คำตอบอยู่ที่มาตรา 18[4] ซึ่งมีใจความว่า หากไม่ทำตามมาตรการที่รัฐออก จะมีโทษจำคุก ปรับ หรือทั้งจำทั้งปรับ
เห็นได้ว่า พ.ร.ก.ฉุกเฉิน เป็นกฎหมายซึ่งเพิ่มอำนาจให้แก่นายกฯ และคณะรัฐมนตรีอย่างมาก เมื่อองคาพยพรวมศูนย์อยู่ที่นายกฯ การตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจย่อมหายไป เช่น รัฐสภาไม่มีอำนาจยับยั้งการประกาศ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน หรือมาตรการที่ออกมา และภายใต้เงื่อนไขว่ากระทำไปโดยสุจริต เจ้าหน้าที่จึงไม่ต้องรับผิดทางแพ่ง อาญา และวินัย ทำให้ความเสียหายที่เกิดขึ้นโดยอาศัยกฎหมายนี้ไม่สามารถตรวจสอบได้โดยศาลปกครอง
คำถามสำคัญที่ตามมา คือ ภายใต้ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน รัฐจะปราศจากความรับผิดใดๆ โดยสิ้นเชิงหรือไม่ และมีหลักกฎหมายอะไรที่จะกำหนดกรอบขอบเขตของ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน บ้างหรือไม่
เพื่อตอบคำถามดังกล่าว รศ.อานนท์ มาเม้า เห็นว่าต้องทำความเข้าใจปรากฏการณ์ที่กำลังเกิดขึ้นในสังคมก่อน
อานนท์เริ่มด้วยการทำความเข้าใจความหมายของ ‘สภาวะยกเว้น’ (state of exception) ที่ทำให้รัฐสามารถใช้อำนาจผ่านกฎหมายการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินได้ สภาวะยกเว้นที่ว่านี้ มีสารัตถะซึ่งสืบเนื่องกันอยู่ 3 อย่าง คือ
1. มีการรวบอำนาจ ดังจะเห็นได้ว่าอำนาจจะอยู่ที่ศูนย์บริหารสถานการณ์แพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 (ศบค.) และนายกฯ
2. ยกเว้นกฎหมายปกติ อันเป็นผลจากการรวบอำนาจ ทำให้ขั้นตอนการใช้อำนาจไม่เป็นไปตามปกติ ทั้งยังยกเว้นการใช้บังคับ พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ที่วางหลักเกณฑ์เพื่อประกันความเป็นธรรมในการพิจารณาความทางปกครอง และคุ้มครองสิทธิของประชาชนจากคำสั่งทางปกครอง ซ้ำร้าย พ.ร.ก.ฉุกเฉิน ยังยกเว้นเขตอำนาจศาลปกครอง ไม่ให้มีการตรวจสอบอำนาจของบรรดาหน่วยงานทางปกครอง ทั้งๆ ที่โดยปกติเป็นอำนาจของศาลปกครอง
3. อนุญาตให้ละเมิดสิทธิประชาชนได้มากกว่าปกติ ซึ่งเห็นได้ชัดจากการประกาศ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน ที่ให้อำนาจรัฐมาก ตลอดระยะเวลา 1 ปีที่ผ่านมา
จากที่กล่าวมา อาจเห็นว่า พ.ร.ก.ฉุกเฉิน มีกลไกคล้ายเป็นเกราะป้องกันไม่ให้รัฐสามารถรับผิดได้เลย แต่อานนท์เสนอว่า ตามจริงแล้วยังมีช่องทางในการเอาผิดกับรัฐได้อยู่ และเป็นช่องที่ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน เปิดทางให้เอง
ความรับผิดที่ว่านั้นแบ่งได้เป็นสองกรณี คือ ความรับผิดต่อความเสียหายในการบริหารสถานการณ์ กับความรับผิดต่อความเสียหายจากการบริหารที่ไม่มีประสิทธิภาพและไม่ทั่วถึง
ความรับผิดต่อความเสียหายในการบริหารที่ไร้ประสิทธิภาพ
อานนท์บรรยายว่า ความรับผิดต่อความเสียหายในการบริหารสถานการณ์ เป็นสิ่งที่สามารถให้คำตอบสังคมไทยได้ เพราะเป็นเรื่องเกี่ยวกับความเสียหายที่ประชาชนได้รับ โดยแบ่งได้เป็น 5 หัวข้อย่อย
1. รัฐต้องรับผิดจากกฎหมายใด
อานนท์ชี้ว่า ตามมาตรา 17 พ.ร.ก.ฉุกเฉิน ไม่ได้ห้ามนำ พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 มาบังคับใช้ ทั้งยังบัญญัติว่า ผู้ได้รับความเสียหาย มีสิทธิเรียกเรียกร้องค่าเสียหายตาม พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ อีกด้วย หมายความว่า หน่วยงานรัฐผู้ปฏิบัติหน้าที่และใช้อำนาจตามกกฎหมายฉุกเฉินยังมีความรับผิดตาม พ.ร.บ. นี้อยู่ตามปกติ
อานนท์ยกตัวอย่าง ‘ศบค.’ ซึ่งเป็นหน่วยงานเฉพาะกิจ แม้ไม่ใช่กระทรวง ทบวง กรม ตามปกติ แต่ในภาพรวมของการบริหาร ศบค. จะเป็นผู้มีอำนาจ เมื่อมีอำนาจย่อมมาพร้อมความรับผิดชอบ ศบค. จึงเป็นเหรียญสองด้าน ที่มีการบริหารในด้านหนึ่ง และหากมีการกระทำละเมิดประชาชนก็มีความรับผิดในอีกด้านหนึ่ง ศบค. จึงเป็นหน่วยงานที่ต้องรับผิดชอบต่อความเสียหายที่เกิดจากการดำเนินการ
โดยการที่ ศบค. ไม่ได้สังกัดกระทรวงหรือกรมใดโดยตรง พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ กำหนดให้ต้องฟ้องกระทรวงการคลัง
2. เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติการต้องรับผิดต่อผู้เสียหายด้วยหรือไม่
เพื่อให้เจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความมั่นใจในช่วงวิกฤติหรือสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ร.ก.ฉุกเฉิน จึงได้บัญญัติคุ้มครองเจ้าหน้าที่ไว้ ทั้งนี้ ตามมาตรา 17 ก็คุ้มครองเฉพาะแต่เจ้าหน้าที่ซึ่งทำหน้าที่โดยสุจริตเท่านั้น หากไม่สุจริต ยังคงดำเนินคดีต่อเจ้าหน้าที่ได้
สุจริตในที่นี้ ต้องดูพฤติการณ์หรือข้อเท็จจริงในการใช้บังคับ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน ว่ามีความจริงจังและจริงใจหรือไม่ อานนท์ยกตัวอย่างคำอธิบายในคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 9/2553 ว่า รัฐซึ่งใช้บังคับ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน ยังคงมีความรับผิดและประชาชนมีสิทธิเรียกค่าเสียหายตาม พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ได้
ทางด้านดุษดีเสริมว่า หลังประกาศ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน รัฐได้ออกข้อกำหนดตามมาตรา 9 พ.ร.ก.ฉุกเฉิน ประกาศปิดโรงเรียน สถานศึกษา ห้างสรรพสินค้า สนามกีฬา ศูนย์ออกกำลังกาย สถานบันเทิง ร้านอาหาร และห้ามมีการจำหน่ายสุรา
พอถึงช่วงเวลาเที่ยงคืนถึงตีหนึ่งของวันที่ 28 มิถุนายนที่ผ่านมา ยังได้ประกาศบังคับใช้กฎหมายอีก 2 ตัว คือ คำสั่งบริหารราชการ 6/2564 ประกาศพื้นที่สีแดงเข้ม มีการควบคุมสูงสุด และออกข้อกำหนดที่ออกตามมาตรา 9 พ.ร.ก.ฉุกเฉิน ฉบับที่ 25 มาตรการเพื่อชะลอและสกัดกั้นการแพร่ระบาดของโควิด-19 อย่างเร่งด่วน
มาตรการที่ออกมานี้ทำให้ประชาชนได้รับความเดือดร้อนมาก คือ กำหนดให้ห้างสรรพสินค้าเปิดได้ถึง 21.00 น. และควบคุมป้องกันแรงงานก่อสร้าง (ปิดโครงการก่อสร้างอย่างน้อย 30 วัน) รวมถึงไม่ให้นั่งรับประทานอาหารในร้านอาหาร ทำให้ผู้ประกอบการได้รับความเสียหาย รายได้ลดลง
ทั้งนี้เพื่อเรียกให้หน่วยงานรัฐรับผิดต่อมาตรการที่อาจมีข้อผิดพลาดหรือกระทบต่อการประกอบกิจการเหล่านี้ ดุษดีจึงชี้ให้เห็นองค์ประกอบความผิดของการทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ ซึ่งเป็นที่ชัดเจนว่า การกระทำที่จะเป็นการละเมิดของเจ้าหน้าที่ ย่อมต้องมีเจ้าหน้าที่เป็นผู้กระทำการ ไม่ว่าโดยจงใจ ประมาทเลินเล่อ หรืองดเว้นกระทำการ และการกระทำนั้นก่อให้เกิดความเสียหาย
แต่สิ่งที่ดุษดีชวนให้พิจารณา คือ การกระโดยผิดกฎหมาย ซึ่งหมายถึง การกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือไม่มีสิทธิ หรือการกระทำที่กฎหมายกำหนดให้เป็นความผิด
หรืออาจเป็นการกระทำโดยมิชอบด้วยกฎหมาย เช่น ใช้อำนาจเกินส่วน กลั่นแกล้ง ใช้อำนาจล่าช้า หรือมีอำนาจแล้วไม่ทำ เช่น จัดหาวัคซีนไม่เพียงพอ หรือเพียงพอแต่ไม่มีประสิทธิภาพ และยังต้องพิจารณาตามหลักนิติรัฐ เช่น หลักความได้สัดส่วนหรือหลักความพอสมควรแก่เหตุ และการใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครองโดยไม่ชอบ
หลักความได้สัดส่วน คือ การออกมาตรการหรือการกระทำทางปกครองใด หากจะก้าวล่วงหรือสร้างภาระให้แก่เอกชนหรือประชาชน ต้องเหมาะสมพอประมาณแก่ข้อเท็จจริง เช่น สั่งปิดร้านอาหาร สามารถทำให้ตั้งคำถามได้ว่าสิทธิในการประกอบอาชีพถูกลิดรอนหรือไม่ เพราะเอกชนมีสิทธิในการประกอบอาชีพตามรัฐธรรมนูญ
ด้านความเหมาะสม รัฐก็ต้องพิจารณาว่ามาตรการที่เลือกใช้กับผลที่ต้องการนั้น ทำให้เกิดผลสัมฤทธิ์ตามที่ต้องการหรือไม่ เช่น การสั่งปิดร้านอาหารช่วยระงับการแพร่ระบาดหรือไม่
ต่อมาหลักความจำเป็น ดุษดีบรรยายว่า รัฐต้องคิดให้ละเอียดถี่ถ้วนรอบด้านและหลายมิติ คือ อาจมีหลายมาตรการในการระงับโรคก็ได้ แต่หากมาตรการที่หลากหลายนั้นจะก่อให้เกิดผลลัพธ์อย่างเดียวกัน รัฐต้องเลือกมาตรการที่เกิดความรุนแรงต่อประชาชนน้อยที่สุด เช่น สั่งปิดไม่ให้ประกอบการได้ แต่เพื่อไม่ให้เดือดร้อนจนไม่สามารถดำรงชีวิตอยู่ได้ รัฐต้องมีมาตรการเยียวยาควบคู่กัน
ดุษดียังกล่าวเพิ่มเติมว่า การเยียวยานี้ต้องเยียวยาผู้ที่เสียหายจริงๆ และชวนให้คิดต่อว่า ‘การเยียวยาแบบชิงโชค’ อย่างที่ผ่านมาถูกต้องเหมาะสมมากเพียงใด
อีกประเด็นที่อาจทำให้รัฐต้องรับผิดได้ คือ การใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครองโดยมิชอบ ซึ่งหมายถึงการใช้ดุลพินิจตัดสินใจอย่างบิดเบือน หรือใช้เกินขอบเขตที่กฎหมายยอมรับ เป็นการที่เจ้าหน้าที่ละเลยไม่สนใจวัตถุประสงค์ของกฎหมาย หรือใช้อำนาจตามกฎหมายโดยไม่พิจารณาข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นอย่างรอบด้าน เช่น การเลือกซื้อวัคซีน ที่ปัจจุบันวัคซีนที่เข้ามายังไม่ทั่วถึง หรือไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอที่จะระงับการแพร่ระบาด
หรือเจ้าหน้าที่จะเป็นการใช้ดุลพินิจโดยไม่คำนึงถึงสิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ หรือขัดกับหลักกฎหมายทั่วไป เช่น จะไม่คำนึงถึงหลักนิติรัฐไม่ได้
ดุษดีสรุปว่า ผลของดุลพินิจที่ผิดพลาด ย่อมส่งผลให้การกระทำขององค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองโดยเฉพาะอย่างยิ่งการออกกฎหรือคำสั่งทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมาย
อานนท์เสริมเรื่องดุลพินิจว่า ขณะนี้สังคมตั้งคำถามว่าการทำสัญญาจัดซื้อวัคซีนเป็นการใช้ดุลพินิจโดยชอบหรือไม่ หากดูคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด อ. 52-54/2553 รัฐต้องเปรียบเทียบประโยชน์ที่ประชาชนควรได้รับจากการใช้อำนาจทางปกครอง กับผลกระทบที่ประชาชนจะเสียไป กล่าวคือ รัฐต้องแจ้งแก่ประชาชนถึงเหตุผลที่เลือกตัดสินใจซื้อวัคซีนตัวใดตัวหนึ่ง เพราะหากสกัดเหตุผลจากคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด อ. 336/2550 และ อ. 107/2551 ซึ่งแสดงให้เห็นว่า การจัดซื้อจัดจ้างที่ไม่ให้เหตุผลจะเป็นการใช้ดุลพินิจตามอำเภอใจ และย่อมไม่เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของกฎหมาย
ต่อกรณีวัคซีน อานนท์ยังเห็นว่า ส่วนความลับทางการค้ากับเอกชนนั้นสามารถปิดได้ แต่ส่วนอื่นต้องเปิดเผย (ดังที่เห็นในสหภาพยุโรป) หากรัฐตัดสินใจไม่เปิดเผยประชาชนก็สามารถร้องได้ ตามที่ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารเปิดช่องไว้ หรือแม้แต่ตัวรัฐธรรมนูญเองก็ให้อำนาจไว้เช่นกัน
อานนท์ยังเสริมว่า ประชาชนควรเรียกร้องโดยอ้าง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสาร เพราะ “สัญญาจัดซื้อวัคซีนมันเป็นแดนสนธยามาก ถึงเวลาที่ประชาชนต้องเรียกร้องให้รัฐบาลและองค์การเภสัชกรรมต้องเปิดเผยสัญญา อย่างที่ EU ทำ ว่าทำสัญญาอะไรกันบ้าง ตกลงอะไรกันบ้าง ถ้ารัฐบาลไม่ให้คำตอบ กฎหมายก็เอาผิดได้ และต้องยอมรับว่าสังคมไทยตอนนี้ขับเคลื่อนด้วยการวิพากษ์วิจารณ์ ซึ่งจะนำไปสู่การเปิดเผย และส่งเสริมเรื่องความโปร่งใส”
อาจสรุปได้ว่า คำสั่งปกครองต้องมีเหตุผลประกอบเสมอ และหากประชาชนได้รับความเสียหายจากการใช้ดุลพินิจที่ไม่มีเหตุผล ย่อมเป็นองค์ประกอบความรับผิดทางละเมิด
อานนท์ยังตั้งข้อสงสัยว่า ที่ผ่านมาคลัสเตอร์การแพร่ระบาดที่เกิดขึ้นถือเป็นการปล่อยปละละเลยของรัฐหรือไม่ โดยเทียบเหตุผลกับคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1517/2556 ว่าด้วยเรื่องความเสียหายในการปฏิบัติหน้าที่ จากความล้มเหลวในการบริหารราชการของรัฐ ทั้งจากการปล่อยปละละเลยของผู้บริหารของรัฐ การบริหารราชการ หรือการควบคุมบุคลากรใต้บังคับบัญชา หากเป็นผู้ได้รับความเสียหายก็สามารถนำเสนอหรือรวบรวมว่าได้รับความเสียหายอย่างไร เพื่อฟ้องคดีให้รัฐรับผิดได้ เพราะศาลฎีกาชี้ว่าเป็นการประมาทเลินเล่อ
ต่อกรณีประมาทเลินเล่อ ดุษดีได้เสริมว่า หากยกคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 7383/2558 ซึ่งเป็นเรื่องครูประมาทเลินเล่อ ไม่ยอมพาเด็กไปพบแพทย์ จนทำให้เด็กตาบอด จากการไม่พาไปรักษาให้ทันท่วงทีนั้น เข้าเทียบเคียงกับกรณีวัคซีนที่รัฐไม่ยอมดำเนินการให้เหมาะสมกับสถานการณ์อย่างทันท่วงที ก็อาจเรียกให้รัฐรับผิดได้
3. ผู้เสียหายต้องฟ้องใครให้รับผิด
อานนท์กล่าวว่า เมื่อพูดถึงเรื่องการละเมิดของเจ้าหน้าที่ กฎหมายทั้ง 2 ฉบับวางหลักการพื้นฐานให้ผู้เสียหายต้องฟ้องข้ามหัวเจ้าหน้าที่ไปยังหน่วยงานที่เจ้าหน้าที่สังกัด ตามมาตรา 5[5] พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ เหตุที่ต้องมุ่งไปที่หน่วยงานเป็นสำคัญ และฟ้องผู้ปฏิบัติการโดยตรงไม่ได้ เพราะกฎหมายมุ่งคุ้มครองเจ้าหน้าที่ซึ่งทำตามคำสั่งหรือกฎหมาย
มาตรา 17 พ.ร.ก.ฉุกเฉิน กำหนดบทคุ้มครองให้เจ้าหน้าที่ไม่ต้องรับผิดทางแพ่งภายใต้เงื่อนไข 3 ประการ คือ 1. ถ้าเจ้าหน้าที่ผู้นั้นสุจริต 2. ถ้าเจ้าหน้าที่ไม่เลือกปฏิบัติ 3. ต้องไม่ได้ใช้อำนาจเกินสมควร
หากเจ้าหน้าที่ปฏิบัตินอกเหนือไปจาก 3 ประการนี้ ย่อมไม่อยู่ในบทคุ้มครอง
เมื่อพิจารณาระหว่างกฎหมาย 2 ฉบับ หากเจ้าหน้าที่ใช้อำนาจในสถานการณ์ฉุกเฉินจะไม่ถูกหน่วยงานไล่เบี้ย ถ้าตนไม่จงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง และสุจริต ไม่เลือกปฏิบัติ
อานนท์ ยกตัวอย่าง ผู้ว่ากรุงเทพฯ ออกประกาศ มีคำสั่ง หรือมีมาตรการไม่ชอบด้วยกฎหมาย ประชาชนก็สามารถฟ้อง กทม. ได้ หรือถ้าจะฟ้อง ศบค. ซึ่งไม่ได้สังกัดหน่วยงานใดของรัฐ ในเชิงกฎหมายก็สามารถฟ้องกระทรวงการคลังได้
4. ศาลใดมีเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีสถานการณ์ฉุกเฉิน
ต่อคำถามว่า “ประชาชนต้องไปฟ้องศาลใด” อานนท์อธิบายว่า ปกติถ้าเนื้อหามีสภาพเป็นคดีปกครอง ก็ต้องไปศาลปกครอง แต่กรณีของ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน มาตรา 17 ที่สกัดไม่ให้ไปศาลปกครอง จึงต้องดูรัฐธรรมนูญมาตรา 194 วรรค 1[6] คือให้ไป ‘ศาลยุติธรรม’ เพราะรัฐธรรมนูญกำหนดให้มีเขตอำนาจทั่วไป
อย่างไรก็ดี อานนท์เห็นว่า การสกัดไม่ให้ฟ้องไปศาลปกครองทำให้เกิดปัญหาบางประการ เพราะโดยสภาพการณ์มีความจำเป็นที่ต้องเข้าใจสภาพของการใช้อำนาจทางปกครอง และศาลปกครองยังเป็นองค์กรที่มีบทบาทสำคัญในการตรวจสอบถ่วงดุลอีกด้วย จากการที่ศาลยุติธรรมไม่ได้ถูกออกแบบมาให้สามารถใช้กลไกวิธีพิจารณาที่จะถ่วงดุลตรวจสอบได้เท่าศาลปกครอง จึงนำไปสู่ความเห็นว่า พ.ร.ก.ฉุกเฉิน มาตรา 16 อาจขัดต่อรัฐธรรมนูญได้ เพราะรัฐธรรมนูญออกแบบให้ศาลปกครองมีอำนาจในการตรวจสอบการกระทำทางปกครอง
อานนท์ยกกรณีคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 9/2553 ความว่า พ.ร.ก.ฉุกเฉิน มาตรา 16 ไม่ได้ขัดต่อรัฐธรรมนูญ โดยศาลให้เหตุผลว่า ประชาชนผู้ได้รับความเดือดร้อนยังมีที่ไป คือศาลยุติธรรม ซึ่งอานนท์ไม่เห็นด้วย เพราะเห็นว่าศาลปกครองอยู่ในตำแหน่งที่ดีที่สุดในบทบาทส่วนนี้ ศาลที่ควรจะเป็นคือศาลปกครอง
ด้วยเหตุนี้ อานนท์จึงเสนอว่า หากคู่ความใดเห็นว่าคดีควรพิจารณาที่ศาลปกครอง อาจใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญมาตรา 132 ยื่นให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า พ.ร.ก. ฉุกเฉิน มาตรา 16 ขัดกับรัฐธรรมนูญมาตรา 197 หรือไม่ เพราะศาลยังสามารถกลับแนววินิจฉัยได้
ทางด้านดุษดีให้ความเห็นเพิ่มเติมว่า การเอาคดีที่มีสภาพเป็นกฎหมายปกครองเข้าไปยังศาลยุติธรรมที่ตัดสินคดีแพ่ง ทำให้เกิดข้อเสียบางประการ เช่น เดิมกระบวนการพิจารณาของศาลปกครองเป็นระบบไต่สวน หมายความว่า ศาลสามารถเรียกพยานมาพิจารณาได้ แต่เมื่อเป็นศาลยุติธรรมซึ่งเป็นระบบกล่าวหา หมายความว่า ใครกล่าวหาเป็นผู้ต้องนำมาพิสูจน์ จึงกลายเป็นการเพิ่มภาระให้ประชาชนในการหาทนายที่มีคุณภาพ และหาพยานมานำสืบ
หรือจะเป็นเรื่องความเชี่ยวชาญของผู้พิพากษา เพราะบางหลักกฎหมายต้องอาศัยผู้เชี่ยวชาญทางคดีปกครองอย่างมาก ตลอดถึงระยะเวลาและค่าขึ้นศาลที่เแพงกว่าศาลยุติธรรม ก็ย่อมเป็นการเพิ่มภาระให้ประชาชนอีกเช่นกัน
ทั้งนี้ จากการตัดอำนาจศาลปกครองไปที่ศาลยุติธรรม เพื่อให้พิจารณาการใช้อำนาจรัฐที่อาศัย พ.ร.ก.ฉุกเฉิน นั้น อานนท์ยอมรับว่า ปัจจุบันศาลยุติธรรมเป็นความหวังของประชาชน โดยพบว่าในช่วงโควิดมีการใช้อำนาจรัฐที่เกี่ยวข้องโควิด ตาม พ.ร.บ. กฎหมายปกติ ไม่ใช่ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน แต่อย่างใด เช่น การเยียวยา ซึ่งปรากฏในประกาศของสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.)
หากมีประเด็นเรื่องการเยียวยา เช่น ถูกปฏิเสธสิทธิ หรือบอกว่ามีสาเหตุจากโรคประจำตัวที่เป็นอยู่เดิม หากผู้ได้รับความเสียหายเห็นว่าไม่ใช่ถูกต้อง ก็มีสิทธิฟ้องไปยังศาลปกครองได้ เพราะประกาศและการใช้อำนาจของ สปสช. ไม่ได้อ้างอิง พ.ร.ก.ฉุกเฉิน
อานนท์ สรุปว่า หากมีประเด็นที่ต้องฟ้องร้องต่อศาล ต้องดูว่าการใช้อำนาจนั้นมาจากกฎหมายฉบับใด ถ้า พ.ร.ก.ฉุกเฉิน ให้ฟ้องไปยังศาลยุติธรรม แต่หากเป็น พ.ร.บ. ปกติ (เพียงแต่ใช้สถานการณ์ฉุกเฉิน) ยังสามารถฟ้องศาลปกครองได้
5. อายุความที่รัฐต้องรับผิด
อานนท์กล่าวว่า มูลละเมิดจากการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ อายุความจะมากกว่าปกติ จะไม่ใช้อายุความปกติตามมาตรา 448 วรรค 1 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เพราะเป็นความรับผิดละเมิดในกฎหมายเฉพาะที่ไม่ได้บัญญัติอายุความไว้ จึงกลับไปที่อายุความทั่วไป คือ 10 ปี (ดูคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 14813/2558 ประชุมใหญ่ และ 7077/2560)
สรุปได้ว่า อายุความมากถึง 10 ปี ไม่ใช่ 1 ปี แบบกรณีทั่วไป ขอเพียงรวบรวมข้อมูล เอกสารพยานหลักฐานให้ดี เมื่อใดที่ผู้ได้รับความเสียหายเห็นว่าสมควร ก็สามาถฟ้องได้
นอกจากนั้น อานนท์ยังตอบว่า เมื่อคดีขึ้นสู่ศาลยุติธรรมแล้ว ยังสามารถดำเนินคดีแบบกลุ่มได้อีกด้วย เพราะตามรูปคดีใช้ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง
ความรับผิดต่อความเสียหาย เป็นมูลละเมิด การใช้ดุลพินิจโดยมิชอบเป็น subset ของการกระทำที่มิชอบด้วยกฎหมาย การใช้อำนาจตามกฎหมายของรัฐ ไม่ใช่การกระทำโดยชอบด้วยกฎหมายเสมอไป
ความรับผิดต่อความเสียหายจากการบริหารที่ไม่มีประสิทธิภาพและไม่ทั่วถึง
ต่อประเด็นความรับผิดต่อความเสียหายจากการบริหารที่ไม่มีประสิทธิภาพและไม่ทั่วถึง อานนท์ได้อ้างถึง ‘หน้าที่ของรัฐ’ ซึ่งเป็นนวัตกรรมของรัฐธรรมนูญ 2560 โดยยกรัฐธรรมนูญมาตรา 55[7] ว่าด้วยหน้าที่ของรัฐที่ต้องให้ประชาชนได้รับการบริการสาธารณสุขอย่างทั่วถึง ว่ารัฐอาจไม่ได้ดำเนินการให้บรรลุตามหน้าที่
โดยมาตรา 51[8] ได้ปรากฏเป็นครั้งแรกให้ประชาชนมีสิทธิฟ้องร้องรัฐให้ทำตามหน้าที่ของรัฐ ซึ่งอานนท์เห็นว่า จะเป็นฐานแห่งกฎหมายที่จะให้ประชาชนลุกขึ้นฟ้องร้องรัฐ และจะเป็นการฟ้องร้องรัฐโดยการกล่าวหาว่ารัฐทำผิดต่อรัฐธรรมนูญ เรื่องการละเลยหน้าที่ของรัฐ
อานนท์ยกตัวอย่างอังกฤษในปี 2019 ที่คนอังกฤษฟ้องนายกฯ ว่าใช้อำนาจผิดรัฐธรรมนูญ เพราะให้มีการพักการประชุมสภา โดยสุดท้ายศาลวินิจฉัยว่านายกฯ มีความผิดจริง
ทั้งนี้ การอ้างอิง 2 มาตราตามรัฐธรรมนูญนี้จะต้องฟ้องไปยังศาลยุติธรรม ตามมาตรา 51 และ 55 ของรัฐธรรมนูญ
การฟ้องรัฐนี้จะส่งผลที่ตามมา คือ 1. ช่วยยืนยันว่ารัฐได้กระทำการไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ ยืนยันว่ารัฐไม่ทำหน้าที่ของรัฐจริงหรือไม่ 2. เป็นประตูที่สามารถก้าวไปสู่การพิจารณาเรื่องความรับผิดในทางละเมิด หรือความผิดอื่นได้อีก เพราะหากศาลยุติธรรมวินิจฉัยว่ารัฐได้กระทำผิดต่อรัฐธรรมนูญในเรื่องหน้าที่ของรัฐ จากการบริหารจัดการโควิด-19 ย่อมเป็นฐานในความรับผิดทางละเมิดได้ ตลอดจนยังอาจเป็นฐานพิจารณาความผิดอาญา มาตรา 157 ประมวลกฎหมายอาญา เรื่องการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบได้อีกด้วย
อานน์ยังกล่าวอีกว่า “นวัตกรรมอันนี้มีอยู่ในรัฐธรรมนูญ 2560 และเป็นความตั้งใจของรัฐธรรมนูญฉบับนี้เอง”
ฝากทิ้งท้าย
ดุษดี กล่าวทิ้งท้ายว่า “ในฐานะนักปฏิบัติ อยากฝากให้ผู้มีอำนาจในการบริหารต้องระมัดระวัง และนำข้อเท็จจริงต่างๆ มาใช้ประกอบการตัดสินใจ ใช้ดุลพินิจอย่างรอบด้าน โดยเฉพาะมาตรการที่ไปลิดรอนเสรีภาพของประชาชนบางกลุ่ม อยากให้ชั่งน้ำหนักให้ดีระหว่างประโยชน์สาธารณะกับการเยียวยาประชาชนที่ได้รับผลกระทบ ให้เขาไม่ได้รับความเสียหายจนหนักหน่วง”
ส่วนอานนท์กล่าวว่า การที่รัฐใช้อำนาจตาม พ.ร.ก.ฉุกเฉิน เป็นการใช้อำนาจในสภาวะยกเว้น ทำให้มีอำนาจมากขึ้น แต่รัฐไม่ได้หลุดพ้นความรับผิด สิ่งที่ไม่ค่อยเห็นในไทยคือ รัฐไม่เคยรับผิดชอบจากการใช้อำนาจเกินเลย หรือทำให้ประชาชนได้รับผลกระทบที่ไม่เป็นธรรม
“ขอให้ประชาชนลุกขึ้นมาใช้สิทธิเรียกร้องต่อรัฐ หากท่านคิดว่าได้รับผลกระทบจากการบริหารสถานการณ์ที่ล้มเหลวหรือไม่มีประสิทธิภาพ เพื่อเป็นการรักษาสิทธิ์ในฐานะประชาชน เป็นการเยียวยาผลกระทบที่เกิดขึ้นในสังคมไม่ให้ลุกลามบานปลาย และเรียกร้องให้รัฐปฏิบัติหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย
“ผมมีความหวังและความเชื่อว่า กระบวนการยุติธรรม โดยเฉพาะอย่างยิ่งศาลยุติธรรม จะเป็นศาลซึ่งมีเขตอำนาจหลักในการพิจารณาคดีเกี่ยวกับการบริหารสถานการณ์ฉุกเฉิน ว่าจะเป็นที่พึ่งให้ประชาชนและมีบทบาทตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐที่ไม่เป็นไปตามกฎหมาย” รศ.อานนท์ กล่าวทิ้งท้าย
เชิงอรรถ
[1] ‘สถานการณ์ฉุกเฉิน’ หมายความว่า สถานการณ์อันกระทบหรืออาจกระทบต่อความสงบเรียบร้อยของประชาชนหรือเป็นภัยต่อความมั่นคงของรัฐหรืออาจทำให้ประเทศหรือส่วนใดส่วนหนึ่งของประเทศตกอยู่ในภาวะคับขันหรือมีการกระทำความผิดเกี่ยวกับการก่อการร้ายตามประมวลกฎหมายอาญา การรบหรือการสงคราม ซึ่งจำเป็นต้องมีมาตรการเร่งด่วนเพื่อรักษาไว้ซึ่งการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เอกราชและบูรณภาพแห่งอาณาเขต ผลประโยชน์ของชาติ การปฏิบัติตามกฎหมาย ความปลอดภัยของประชาชน การดำรงชีวิตโดยปกติสุขของประชาชน การคุ้มครองสิทธิเสรีภาพ ความสงบเรียบร้อยหรือประโยชน์ส่วนรวม หรือการป้องปัดหรือแก้ไขเยียวยาความเสียหายจากภัยพิบัติสาธารณะอันมีมาอย่างฉุกเฉินและร้ายแรง
[2] มาตรา 9 ในกรณีที่มีความจำเป็นเพื่อแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินให้ยุติลงได้โดยเร็ว หรือป้องกันมิให้เกิดเหตุการณ์ร้ายแรงมากขึ้น ให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจออกข้อกำหนด ดังต่อไปนี้
(1) ห้ามมิให้บุคคลใดออกนอกเคหสถานภายในระยะเวลาที่กำหนด เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากพนักงานเจ้าหน้าที่ หรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับยกเว้น
(2) ห้ามมิให้มีการชุมนุมหรือมั่วสุมกัน ณ ที่ใด ๆ หรือกระทำการใดอันเป็นการยุยงให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อย
(3) ห้ามการเสนอข่าว การจำหน่าย หรือทำให้แพร่หลายซึ่งหนังสือ สิ่งพิมพ์ หรือสื่ออื่นใดที่มีข้อความอันอาจทำให้ประชาชนเกิดความหวาดกลัวหรือเจตนาบิดเบือนข้อมูลข่าวสารทำให้เกิดความเข้าใจผิดในสถานการณ์ฉุกเฉินจนกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ หรือความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน ทั้งในเขตพื้นที่ที่ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินหรือทั่วราชอาณาจักร
(4) ห้ามการใช้เส้นทางคมนาคมหรือการใช้ยานพาหนะ หรือกำหนดเงื่อนไขการใช้เส้นทางคมนาคมหรือการใช้ยานพาหนะ
(5) ห้ามการใช้อาคาร หรือเข้าไปหรืออยู่ในสถานที่ใด ๆ
(6) ให้อพยพประชาชนออกจากพื้นที่ที่กำหนดเพื่อความปลอดภัยของประชาชนดังกล่าว หรือห้ามผู้ใดเข้าไปในพื้นที่ที่กำหนด
ข้อกำหนดตามวรรคหนึ่ง จะกำหนดเงื่อนเวลาในการปฏิบัติตามข้อกำหนดหรือเงื่อนไขในการปฏิบัติงานของพนักงานเจ้าหน้าที่ หรือมอบหมายให้พนักงานเจ้าหน้าที่กำหนดพื้นที่และรายละเอียดอื่นเพิ่มเติม เพื่อมิให้มีการปฏิบัติที่ก่อให้เกิดความเดือดร้อนแก่ประชาชนเกินสมควรแก่เหตุก็ได้
[3] มาตรา 11 ในกรณีที่สถานการณ์ฉุกเฉินมีการก่อการร้าย การใช้กำลังประทุษร้ายต่อชีวิต ร่างกาย หรือทรัพย์สิน หรือมีเหตุอันควรเชื่อได้ว่ามีการกระทำที่มีความรุนแรงกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ ความปลอดภัยในชีวิตหรือทรัพย์สินของรัฐหรือบุคคล และมีความจำเป็นที่จะต้องเร่งแก้ไขปัญหาให้ยุติได้อย่างมีประสิทธิภาพและทันท่วงที ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีมีอำนาจประกาศให้สถานการณ์ฉุกเฉินนั้นเป็นสถานการณ์ที่มีความร้ายแรง และให้นำความในมาตรา 5 และมาตรา 6 วรรคสอง มาใช้บังคับโดยอนุโลม
เมื่อมีประกาศตามวรรคหนึ่งแล้ว นอกจากอำนาจตามมาตรา 7 มาตรา 8 มาตรา 9 และมาตรา 10 ให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจดังต่อไปนี้ด้วย
(1) ประกาศให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจจับกุมและควบคุมตัวบุคคลที่สงสัยว่าจะเป็นผู้ร่วมกระทำการให้เกิดสถานการณ์ฉุกเฉิน หรือเป็นผู้ใช้ ผู้โฆษณา ผู้สนับสนุนการกระทำเช่นว่านั้น หรือปกปิดข้อมูลเกี่ยวกับการกระทำให้เกิดสถานการณ์ฉุกเฉิน ทั้งนี้ เท่าที่มีเหตุจำเป็นเพื่อป้องกันมิให้บุคคลนั้นกระทำการหรือร่วมมือกระทำการใด ๆ อันจะทำให้เกิดเหตุการณ์ร้ายแรง หรือเพื่อให้เกิดความร่วมมือในการระงับเหตุการณ์ร้ายแรง
(2) ประกาศให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจออกคำสั่งเรียกให้บุคคลใดมารายงานตัวต่อพนักงานเจ้าหน้าที่หรือมาให้ถ้อยคำหรือส่งมอบเอกสารหรือหลักฐานใดที่เกี่ยวเนื่องกับสถานการณ์ฉุกเฉิน
(3) ประกาศให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจออกคำสั่งยึดหรืออายัดอาวุธ สินค้า เครื่องอุปโภคบริโภค เคมีภัณฑ์ หรือวัตถุอื่นใด ในกรณีที่มีเหตุอันควรสงสัยว่า ได้ใช้หรือจะใช้สิ่งนั้น เพื่อการกระทำการหรือสนับสนุนการกระทำให้เกิดเหตุสถานการณ์ฉุกเฉิน
(4) ประกาศให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจออกคำสั่งตรวจค้น รื้อ ถอน หรือทำลายซึ่งอาคาร สิ่งปลูกสร้าง หรือสิ่งกีดขวาง ตามความจำเป็นในการปฏิบัติหน้าที่เพื่อระงับเหตุการณ์ร้ายแรงให้ยุติโดยเร็วและหากปล่อยเนิ่นช้าจะทำให้ไม่อาจระงับเหตุการณ์ได้ทันท่วงที
(5) ประกาศให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจออกคำสั่งตรวจสอบจดหมาย หนังสือ สิ่งพิมพ์ โทรเลข โทรศัพท์ หรือการสื่อสารด้วยวิธีการอื่นใด ตลอดจนการสั่งระงับหรือยับยั้งการติดต่อหรือการสื่อสารใด เพื่อป้องกันหรือระงับเหตุการณ์ร้ายแรง โดยต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการสอบสวนคดีพิเศษโดยอนุโลม
(6) ประกาศห้ามมิให้กระทำการใด ๆ หรือสั่งให้กระทำการใด ๆ เท่าที่จำเป็นแก่การรักษาความมั่นคงของรัฐ ความปลอดภัยของประเทศ หรือความปลอดภัยของประชาชน
(7) ประกาศให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจออกคำสั่งห้ามมิให้ผู้ใดออกไปนอกราชอาณาจักร เมื่อมีเหตุอันควรเชื่อได้ว่าการออกไปนอกราชอาณาจักรจะเป็นการกระทบกระเทือนต่อความมั่นคงของรัฐหรือความปลอดภัยของประเทศ
(8) ประกาศให้พนักงานเจ้าหน้าที่มีอำนาจสั่งการให้คนต่างด้าวออกไปนอกราชอาณาจักร ในกรณีที่มีเหตุอันควรเชื่อได้ว่าเป็นผู้สนับสนุนการกระทำให้เกิดสถานการณ์ฉุกเฉิน ทั้งนี้ โดยให้นำกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมืองมาใช้บังคับโดยอนุโลม
(9) ประกาศให้การซื้อ ขาย ใช้ หรือมีไว้ในครอบครองซึ่งอาวุธ สินค้า เวชภัณฑ์ เครื่องอุปโภคบริโภค เคมีภัณฑ์ หรือวัสดุอุปกรณ์อย่างหนึ่งอย่างใดซึ่งอาจใช้ในการก่อความไม่สงบหรือก่อการร้ายต้องรายงานหรือได้รับอนุญาตจากพนักงานเจ้าหน้าที่หรือปฏิบัติตามเงื่อนไขที่นายกรัฐมนตรีกำหนด
(10) ออกคำสั่งให้ใช้กำลังทหารเพื่อช่วยเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองหรือตำรวจระงับเหตุการณ์ร้ายแรง หรือควบคุมสถานการณ์ให้เกิดความสงบโดยด่วน ทั้งนี้ ในการปฏิบัติหน้าที่ของทหารให้มีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับอำนาจหน้าที่ของพนักงานเจ้าหน้าที่ตามพระราชกำหนดนี้ โดยการใช้อำนาจหน้าที่ของฝ่ายทหารจะทำได้ในกรณีใดได้เพียงใดให้เป็นไปตามเงื่อนไขและเงื่อนเวลาที่นายกรัฐมนตรีกำหนด แต่ต้องไม่เกินกว่ากรณีที่มีการใช้กฎอัยการศึก
เมื่อเหตุการณ์ร้ายแรงตามวรรคหนึ่งยุติลงแล้ว ให้นายกรัฐมนตรีประกาศยกเลิกประกาศตามมาตรานี้โดยเร็ว
[5] มาตรา 5 หน่วยงานของรัฐต้องรับผิดต่อผู้เสียหายในผลแห่งละเมิดที่เจ้าหน้าที่ของตนได้กระทําในการปฏิบัติหน้าที่ ในกรณีนี้ผู้เสียหายอาจฟ้องหน่วยงานของรัฐดังกล่าวได้โดยตรง แต่จะฟ้องเจ้าหน้าที่ไม่ได้
ถ้าการละเมิดเกิดจากเจ้าหน้าที่ซึ่งไม่ได้สังกัดหน่วยงานของรัฐแห่งใดให้ถือว่ากระทรวงการคลังเป็นหน่วยงานของรัฐที่ต้องรับผิดตามวรรคหนึ่ง
[6] มาตรา 194 ศาลยุติธรรมมีอํานาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวง เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอํานาจของศาลอื่น
[7] มาตรา 55 รัฐต้องดําเนินการให้ประชาชนได้รับบริการสาธารณสุขที่มีประสิทธิภาพอย่างทั่วถึง เสริมสร้างให้ประชาชนมีความรู้พื้นฐานเกี่ยวกับการส่งเสริมสุขภาพและการป้องกันโรค และส่งเสริม และสนับสนุนให้มีการพัฒนาภูมิปัญญาด้านแพทย์แผนไทยให้เกิดประโยชน์สูงสุด
บริการสาธารณสุขตามวรรคหนึ่ง ต้องครอบคลุมการส่งเสริมสุขภาพ การควบคุม และป้องกันโรค การรักษาพยาบาล และการฟื้นฟูสุขภาพด้วย
[8] มาตรา 51 การใดที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้เป็นหน้าที่ของรัฐตามหมวดนี้ ถ้าการนั้น เป็นการทําเพื่อให้เกิดประโยชน์แก่ประชาชนโดยตรง ย่อมเป็นสิทธิของประชาชนและชุมชนที่จะติดตาม และเร่งรัดให้รัฐดําเนินการ รวมตลอดทั้งฟ้องร้องหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง เพื่อจัดให้ประชาชน หรือชุมชนได้รับประโยชน์นั้นตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ
Author
