ดูเหมือนเป็นเรื่องน่ายินดีที่สหภาพยุโรป (EU) ปลดล็อคประเทศไทยพ้นจากใบเหลือง หรือ ‘ประเทศที่ถูกเตือน’ จากการทำประมงแบบทำลายล้าง ภายใต้กติกา IUU (Illegal, Unreported and Unregulated Fishing) แต่มรดกที่ตกค้างอยู่ก็คือ พ.ร.ก.การประมง พ.ศ. 2558 และฉบับแก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2560 บวกกับระเบียบข้อบังคับต่างๆ อีกนับ 300 ฉบับที่ออกโดยรัฐบาลชุด คสช. ที่ยังคงเป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตและวิถีของชาวประมงพื้นบ้าน
นี่คือเสียงสะท้อนจากความเดือดร้อนของตัวแทนเครือข่ายประมงพื้นบ้านทั้ง 4 ภาค ที่เรียกร้องให้ปลดล็อคกฎหมายที่ไม่เป็นธรรม ก่อนที่ประมงไทยจะถึงวันล่มสลาย ในเวทีเสวนา ‘ปลดล็อคใบเหลือง IUU แต่ประมงไทย ICU’ จัดโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) เมื่อวันที่ 24 เมษายน 2562
เครือข่ายประมงพื้นบ้านลุ่มน้ำแม่กลอง สมุทรสงคราม
ผลพวงจากการออก พ.ร.ก.การประมง ส่งผลกระทบต่อวิถีประมงพื้นบ้านทั่วประเทศ ลุ่มน้ำแม่กลอง สมุทรสงคราม เป็นอีกหนึ่งพื้นที่ที่ได้รับความไม่เป็นธรรม
ปัจจุบันพื้นที่ทำกินของชาวประมงพื้นบ้านแม่กลอง มีเพียงแม่น้ำลำคลองเป็นพื้นที่ทำกินเดียวที่เหลืออยู่ ทว่าเมื่อมีกฎหมายควบคุมประมงพื้นบ้านภายใต้หลักเกณฑ์เดียวกับประมงพาณิชย์ ปัญหาใหญ่คือสิ่งที่ชาวบ้านเรียกว่า ‘นโยบายเสื้อโหล’ เพราะเอากฎหมายตัวเดียวมาบังคับใช้กับการประมงทุกประเภท ไม่สอดคล้องกับวิถีชีวิตและบริบทชุมชน เช่น การจดทะเบียนเรือ การห้ามใช้เครื่องมือจับปลาบางชนิดซึ่งเคยใช้มาแต่เดิม เช่น ไอ้โง่ โพงพาง เรือลาก เรือรุน
กฎของ IUU ตามความเข้าใจของชาวประมงพื้นบ้านคือควรบังคับใช้กับประมงพาณิชย์ เพราะหากบังคับแบบใช้เช่นในปัจจุบัน ไม่ต่างอะไรกับการจัดการคนเล็กคนน้อย ขณะที่ประมงพาณิชย์กลับได้รับการเยียวยา สวนทางกับชาวบ้านที่ต้องเสียประโยชน์ บางคนถึงขั้นสูญเสียอาชีพทำกิน
การทำงานของหน่วยงานรัฐก็เป็นอีกปัญหาหนึ่ง เพราะเมื่อมีการประกาศกฎหมาย กลับไม่ได้มีการสื่อสารรายละเอียดให้ชาวบ้านรับรู้ทั่วถึงกัน ทำให้ชาวบ้านไม่รู้ว่าสิ่งที่ตนทำอยู่นั้นผิดกฎหมายหรือไม่
ทางออกที่กลุ่มประมงพื้นบ้านลุ่มน้ำแม่กลองต้องการเห็นคือ ให้ชาวบ้านมีส่วนร่วมในการออกกฎหมายที่สอดคล้องกับวิถีชีวิต ไม่ควรใช้มาตรฐานเดียวกับประมงพาณิชย์ และหากมีการเปลี่ยนแปลงกฎข้อบังคับที่ส่งผลกระทบต่อการทำกินก็ควรมีมาตรการเยียวยาที่เป็นธรรม
ข้อเสนอเชิงนโยบายประการสำคัญคือ ต้องมีการแก้ไขกฎหมายให้เหมาะสมกับบริบทและการดำเนินชีวิต เช่น เครื่องมือ ขนาดเรือ ไม่เลือกปฏิบัติ มีกรอบเวลาการดำเนินการเหมาะสม ให้ชาวบ้านสามารถทำกินได้ภายใต้กฎหมายนี้และมีส่วนร่วมในการจัดการทรัพยากรด้วยตนเอง
เครือข่ายประมงพื้นบ้านลุ่มแม่น้ำสงคราม
ลุ่มน้ำสงคราม ลมหายใจเฮือกสุดท้ายของระบบนิเวศทางน้ำแห่งอีสาน และเป็นเพียงพื้นที่แห่งเดียวที่ยังไม่ถูกรบกวนด้วยสิ่งปลูกสร้างขนาดใหญ่ แม่น้ำสงครามยังมีบทบาทหล่อเลี้ยงชีวิตน้อยใหญ่ด้วยระยะทางกว่า 420 กิโลเมตร ครอบคลุมพื้นที่ 5-6 แสนไร่ รวม 5 จังหวัด ได้แก่ อุดรธานี หนองคาย บึงกาฬ สกลนคร และ นครพนม ก่อนจะไหลไปรวมกับแม่น้ำโขง ชาวบ้านจึงได้อาศัยการจับปลาหาเลี้ยงชีพ จนสืบทอดกันมาเป็นวิถีการทำประมงพื้นบ้านน้ำจืด
ภายหลังจากทางการไทยได้ออกกฎหมายเพื่อลดผลกระทบจากการถูกแบนสินค้าประมง โดยมีจุดประสงค์เพื่อบังคับใช้กับประมงพาณิชย์เป็นหลัก แต่กลับส่งผลกระทบต่อการทำประมงพื้นบ้านในทุกพื้นที่ รวมถึงบริเวณลุ่มน้ำสงครามที่เป็นประมงน้ำจืด ชาวบ้านในพื้นที่กว่า 30 เปอร์เซ็นต์ ต้องล้มเลิกอาชีพประมง
ปัญหาหลักพบอยู่ 2 กรณี คือ ชาวบ้านไม่สามารถใช้เครื่องมือหาปลาตามวิถีแบบดั้งเดิมได้อีกต่อไป เนื่องจากกฎหมายระบุขนาดของเครื่องมือหรืออุปกรณ์ในการจับสัตว์น้ำด้วยหลักเกณฑ์ที่ไม่สอดคล้องกับบริบทพื้นที่ ตัวอย่างเช่น การจับปลารากกล้วยซึ่งต้องอาศัยอวนตาถี่ แต่กฎหมายกลับไม่คำนึงถึงข้อเท็จจริงในแง่นี้ สิ่งที่เกิดขึ้นไม่เพียงส่งผลกระทบต่อรูปแบบการดำเนินชีวิตของชาวบ้าน แต่ยังกระทบต่อจำนวนค่าปรับที่ไม่สอดคล้องกับรายได้ของชาวบ้าน
กรณีที่สอง คือ ขอบเขตการบังคับใช้กฎหมายมีความซ้อนทับระหว่างกรมเจ้าท่ากับกรมประมง ทำให้เกิดความไม่ชัดเจนในการปฏิบัติของเจ้าหน้าที่
ที่ผ่านมา สิ่งเดียวที่ชาวบ้านลุ่มแม่น้ำสงครามพอจะทำได้คือ พยายามเข้าไปเจราจากับภาครัฐเพื่อหาทางออกที่ประนีประนอม ส่วนข้อเรียกร้องที่เครือข่ายชาวบ้านต้องการเห็นคือ ผลักดันให้มีการปรับแก้กฎหมายให้สอดคล้องกับบริบทพื้นที่ ภายใต้กระบวนการการมีส่วนร่วมของชุมชน และส่งเสริมให้มีอาชีพทางเลือกขึ้นในพื้นที่
เครือข่ายประมงพื้นบ้านลุ่มน้ำเพชรบุรี
ปัญหาการทำประมงในพื้นที่ลุ่มน้ำเพชรบุรี โดยภาพรวมคือการบังคับใช้กฎหมายที่ไม่เป็นธรรม เกิดความเหลื่อมล้ำระหว่างประมงพาณิชย์กับประมงพื้นบ้าน
“การออกกฎหมายของรัฐบาลเพื่อจะปลดใบเหลือง IUU เจตนาคือออกกฎหมายเพื่อไปต่อรองกับต่างชาติ แต่เวลาจะออกกฎหมาย เจ้าหน้าที่ก็เรียกแค่ฝ่ายประมงพาณิชย์ไปหารือ พอมีการบังคับใช้ ผลกระทบเลยตกแก่ประมงพื้นบ้าน” สุชาติ เสือนาค ตัวแทนเครือข่ายประมงพื้นบ้าน จังหวัดเพชรบุรี อธิบายสาเหตุของปัญหา
ปัญหาที่เกิดขึ้น เช่น เดิมทีประมงพื้นบ้านใช้เพียงใบทะเบียนเรือก็สามารถออกหาปลาได้ แต่ปัจจุบันบังคับว่าเรือทุกลำต้องมีใบประมงพาณิชย์ รวมถึงใบนายท้าย ใบช่างเครื่อง และหากมีการติดตั้งวิทยุต้องขอขึ้นทะเบียนก่อนด้วย ซึ่งแต่ละรายการต้องเสียค่าใช้จ่ายจำนวนไม่น้อย
ที่สำคัญ เครื่องมือประมงทุกชนิดต้องนำไปขึ้นทะเบียนกับหน่วยงานรัฐ ซึ่งในความเป็นจริง ประมงพื้นบ้านใช้เครื่องมือหลากหลายชนิด เช่น อวนปู อวนกุ้ง อวนปลากระบอก อวนลอยปลาทู แต่กฎหมายใหม่กำหนดว่าการออกเรือแต่ละครั้งให้นำเครื่องมือติดเรือไปได้เพียง 2-3 ชนิด
“มันไม่ตรงกับวิถีชีวิตชาวประมง เราทำประมงแบบผสมผสาน ใช้เครื่องมือหลายแบบ เพราะเราต้องดูน้ำ ดูลักษณะทะเลช่วงนั้น ถ้าเจอปลาอะไร เราก็สามารถหยิบหรือเปลี่ยนเครื่องมือได้ทัน”
ยังไม่รวมถึงการห้ามนำเรือประมงไปทำกิจการอื่นๆ โดยเฉพาะการท่องเที่ยว ทั้งๆ ที่เป็นอีกแหล่งรายได้หลักของชาวบ้านที่ทำควบคู่ไปกับการประมงและเป็นอีกหนึ่งแนวทางของการอนุรักษ์
“เราพาคนข้างนอกไปดูความอุดมสมบูรณ์ของทะเลหรือป่าชายเลน เท่ากับเป็นการรักษาทรัพยากรไปในตัว แต่ก็ยังโดนห้าม”
ทุกวันนี้ชาวประมงแต่ละรายในพื้นที่ลุ่มน้ำเพชรบุรีต่างแก้ปัญหาในวิถีที่ตัวเองพอทำได้ แต่ไม่มีการรวมกลุ่มเพื่อต่อรองกับรัฐแต่อย่างใด เพราะเคยทำมาหลายครั้งแล้วล้มเหลว
ข้อเสนอในการจัดการระดับพื้นที่ กลุ่มพื้นที่ลุ่มน้ำเพชรบุรีอยากให้มีการท่องเที่ยวเชิงอนุรักษ์ที่จัดโดยชุมชน สร้างการมีส่วนร่วมของชุมชนในการบริหารทรัพยากร เช่น พระราชบัญญัติท่องเที่ยวชุมชน ส่งเสริมให้เกิดการรวมกลุ่มของประมงระดับต่างๆ รวมถึงอยากให้ภาครัฐสนับสนุนการพัฒนาอาชีพให้ตรงกับความต้องการของชุมชน ที่สำคัญคือปรับแก้กฎหมายให้มีความยืดหยุ่น สอดคล้องกับวิถีชีวิตและบริบทพื้นที่
เครือข่ายประมงพื้นบ้าน เกาะพิทักษ์ ชุมพร
พื้นที่ประมาณ 1 ตารางกิโลเมตร ด้านฝั่งตะวันออกของอ่าวไทย เป็นพิกัดของเกาะพิทักษ์ เกาะเล็กๆ ในอำเภอหลังสวน จังหวัดชุมพร ปัจจุบันกลายเป็นสถานที่ท่องเที่ยวชื่อดัง อัดแน่นไปด้วยวิถีชีวิตด้านประมงและกิจกรรมส่งเสริมการอนุรักษ์ แต่กว่าจะประสบความสำเร็จจนเป็นที่รู้จักของนักท่องเที่ยว ชาวประมงพื้นบ้านบนเกาะพิทักษ์ต้องเผชิญกับปัญหาหลายด้าน ไม่ต่างจากหมู่เกาะอื่นๆ
ย้อนมองสถานการณ์ประมงพื้นบ้านในจังหวัดชุมพรพบว่า ในอดีตวิกฤติด้านประมงพื้นบ้านเริ่มเกิดขึ้นตั้งแต่ปี 2530 และทวีคูณหนักขึ้นใน 2538
เดิมทีประมงพื้นบ้านในจังหวัดชุมพร ไม่มีการรวมตัวกลุ่มกัน ซ้ำยังไม่รู้จักเครื่องมือประกอบอาชีพ ไม่รู้จักวิธีจัดการทรัพยากรหรือการใช้อุปกรณ์ประมงที่เหมาะสม ต่างคนต่างกอบโกยทรัพยากรในท้องทะเล จนกระทั่งเกิดปัญหาสัตว์น้ำเริ่มสูญหาย และสิ่งที่ทำให้ประมงพื้นบ้านจังหวัดชุมพรต้องเจอวิกฤติรุนแรงคือ ไม่รู้ข้อกฎหมายหรือกฎกติกาต่างๆ เกี่ยวกับการทำประมง
ชาวประมงพื้นบ้านชุมพรมีการรวมตัวเป็นกลุ่มขึ้นในปี 2538 ทำให้เกาะพิทักษ์ค่อยๆ ฟื้นฟูตัวเองจากวิกฤติได้สำเร็จ โดยเริ่มต้นจากการทำให้เครือข่ายชาวประมงมีตัวตนที่ชัดเจนขึ้นในทุกมิติ ต่อมาคือการทำความเข้าใจในข้อกฎหมายและกฎระเบียบต่างๆ รวมถึงพยายามดึงชุมชนเข้าไปมีส่วนร่วมในการร่างข้อกฎหมายและพระราชบัญญัติ จนนำไปสู่การหาทางออกที่ชัดเจนร่วมกันระหว่างประมงพื้นบ้านกับประมงพาณิชย์
นอกจากนั้นหนึ่งในวิธีการฟื้นฟูตัวเองจากวิกฤติที่น่าสนใจ จนทำให้เกาะพิทักษ์ประสบความสำเร็จ คือ การนำกิจกรรมอนุรักษ์เข้ามาแทรกในชุมชน เช่น การทำธนาคารปู หรือโครงการดูแลสัตว์น้ำต่างๆ เพราะกิจกรรมเหล่านี้ช่วยให้ชาวประมงรู้จักรักษาและเห็นคุณค่าทรัพยากรธรรมชาติมากขึ้น
แม้สถานการณ์ของประมงพื้นบ้านบนเกาะพิทักษ์จะไม่มีอะไรน่าเป็นห่วง แต่เมื่อถอดบทเรียนจากความสำเร็จ กลับพบปัญหาที่ทำให้ประมงชุมชนติดล็อค ไม่ต่างกับประมงในพื้นที่อื่นๆ นั่นคือ ความไม่เข้าใจกันระหว่าง ประมงพื้นบ้าน ประมงพาณิชย์ และหน่วยงานภาครัฐ ซึ่งมีการออกกฎข้อบังคับที่ซ้ำซ้อน ไม่จำแนกแยกแยะกฎหมายให้ชัดเจน
ดังนั้น ข้อเสนอเชิงนโยบายที่กลุ่มประมงพื้นบ้านเกาะพิทักษ์ต้องการ อาจสรุปได้เป็น 3 หัวข้อใหญ่ๆ คือ ด้านกฎหมาย ด้านการส่งเสริม และสวัสดิการประมง โดยพวกเขาต้องการเข้าไปมีส่วนร่วมในการร่างกฎกติกาต่างๆ การมีส่วนร่วมวางแผนยุทธศาสตร์ทั้งระดับจังหวัดและระดับชาติ รวมถึงการบูรณาการทิศทางของกฎหมายจากหลายหน่วยงานร่วมกัน เช่น กฎหมายป่าไม้ ประมง เกษตร ท้องถิ่น ฯลฯ เพื่อลดปัญหาความซ้ำซ้อน
ความต้องการต่อมาคือ การเรียกร้องให้หน่วยงานรัฐหันมาส่งเสริมอาชีพด้านประมงพื้นบ้านให้ชัดเจนและตรงความต้องการชุมชน รวมถึงการผลักดันให้ชาวบ้านแก้ไขปัญหาโดยใช้งานวิจัยเชิงวิชาการ หรือการยกระดับให้ชาวบ้านขึ้นมาเป็นนักวิจัยเอง
ความเหลื่อมล้ำในมิติทางกฎหมาย: มุมมองจากนักวิชาการ
3 โครงสร้างที่ทับซ้อนและกดทับ
เสียงจากเวทีเสวนาสะท้อนได้ว่า ในแต่ละพื้นที่มีประสบการณ์และชุดความรู้ในการจัดการปัญหาแตกต่างกัน หากมองในมุมกฎหมาย ไพสิฐ พาณิชย์กุล อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ในฐานะหัวหน้าชุดโครงการวิจัย ‘การลดความเหลื่อมล้ำ ผ่านกระบวนการยุติธรรม‘ มองว่า ปัญหาในการจัดการของระบบประมงของไทยเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่กดทับชาวบ้าน 3 โครงสร้างหลักๆ คือ โครงสร้างในการจัดการทรัพยากร โครงสร้างระบบเศรษฐกิจของอุตสาหกรรมประมง รวมถึงโครงสร้างของระบบการปกครองและกฎหมาย
“ถ้ามองในภาพใหญ่ระดับโลก จะเห็นว่ามีองค์กรระหว่างประเทศมากมายหลายกลุ่มพยายามที่จะสนับสนุนให้เกิดการอนุรักษ์ทรัพยากรทางทะเลอย่างยั่งยืน ซึ่งผลจากแนวคิดนี้ทำให้เกิดแรงกดดันทางเศรษฐกิจผ่านกลไกการค้าระหว่างประเทศ กระทั่งเกิดแรงกดดันมาถึงประเทศไทย นี่คือสถานการณ์ภาพใหญ่ในช่วง 4-5 ปีที่ผ่านมา
“ถ้ามองในระดับประเทศ ภายใต้สถานการณ์การเมืองแบบรวมศูนย์อำนาจอย่างในปัจจุบันมีความพยายามที่จะแก้ปัญหาการส่งออกสินค้าประมงด้วยการออก พ.ร.ก.การประมง 2558 แต่การออกกฎหมายเพื่อควบคุมการทำประมงอย่างเข้มงวด กลับไม่สอดคล้องต่อวิถีประมงพื้นบ้าน ซึ่งจริงๆ แล้วมุ่งไปที่การแก้ปัญหาความมั่นคงมากกว่าที่จะแก้ปัญหาด้านทรัพยากรประมง”
หากมองในภาพรวม ไพสิฐกล่าวว่า การบังคับใช้กฎหมายที่เกิดขึ้นไม่ได้ก่อให้เกิดระบบการจัดการประมงอย่างเป็นธรรมและยั่งยืน แต่กลับนำไปสู่การจัดสรรทรัพยากรที่เหลื่อมล้ำไม่เท่าเทียมกัน การต่อสู้ในทางกฎหมายเป็นกระบวนการหนึ่งที่จะช่วยแก้ปัญหาได้ตรงจุด แต่ข้อสรุปที่พบในหลายพื้นที่คือ ชาวบ้านเกิดความกลัวที่จะลุกขึ้นมาต่อสู้เรียกร้อง ฉะนั้น ทำอย่างไรให้ชาวบ้านก้าวพ้นความกลัว
ด้วยเหตุนี้ งานวิจัยจึงอาจเป็นอีกเครื่องมือหนึ่งที่จะช่วยหาทางออกได้ ด้วยการตีแผ่สถานการณ์ที่เกิดขึ้นในพื้นที่ บนฐานข้อมูล ข้อเท็จจริง หากเครือข่ายชาวบ้านถ้าสามารถรวมกลุ่มกันขึ้นมาได้จะทำให้เกิดเวทีในการเจรจาต่อรอง บทบาทของเครือข่ายวิชาการหรือสถาบันการศึกษาก็เป็นอีกส่วนหนึ่งที่จะเข้ามาช่วยสร้างกระบวนการปลดล็อคข้อติดขัดต่างๆ ได้ นักวิจัยมีหน้าที่ช่วยยกระดับในการมองปัญหา โดยเฉพาะในแง่การปรับปรุงแก้ไขกฎหมาย
“กลุ่มประมงพื้นบ้านในหลายพื้นที่ที่ลุกขึ้นมาร่วมกันจัดการทรัพยากร อย่างเช่นชุมพร นครศรีธรรมราช สตูล ปัตตานี ส่วนใหญ่แล้วมีการใช้กฎระเบียบของชุมชนเองเป็นเครื่องมือในการแก้ปัญหา และเป็นรากฐานสำคัญที่สะท้อนให้เห็นว่า กฎหมายไม่ใช่เป็นแค่เครื่องมือในการใช้อำนาจของรัฐ แต่กฎหมายเป็นเครื่องมือในการจัดสรรทรัพยากรที่เป็นธรรม ฉะนั้น ทำอย่างไรที่จะเปิดโอกาสให้ชาวบ้านสามารถสร้างกติกาของตัวเองขึ้นมาได้ และนำไปสู่การจัดสรรทรัพยากรที่เป็นธรรม มีส่วนร่วมในการตัดสินใจ ที่สำคัญยังสามารถอนุรักษ์ทรัพยากรเพื่อคนในสังคมวงกว้างด้วย” ไพสิฐกล่าว
ไพสิฐบอกอีกว่า พื้นที่การทำประมงกว่า 2,000 กิโลเมตรทั่วประเทศไทย จำเป็นต้องมีการจัดการและออกแบบอย่างมีส่วนร่วม ที่ผ่านมาการจัดการทรัพยากรของรัฐเต็มไปด้วยความเหลื่อมล้ำไม่เป็นธรรม ทำให้คนที่อยู่ใกล้ฐานทรัพยากรเสียประโยชน์ ขณะที่คนที่อยู่ห่างไกลหรือมีอำนาจในมือสามารถใช้ประโยชน์จากทรัพยากรนั้นได้ หากปล่อยให้โครงสร้างแบบนี้ดำรงอยู่ต่อไป ย่อมเป็นอุปสรรคต่อการจัดการทรัพยากรอย่างแน่นอน
IUU ไม่ใช่ตัวปัญหา
หากย้อนกลับไปที่ต้นตอของปัญหาการจัดการทรัพยากรประมง ดร.แมน ปุโรทกานนท์ เลขานุการมูลนิธิเพื่อการจัดการน้ำแบบบูรณาการ (Thai Water Partnership) ฉายภาพใหญ่ให้เห็นว่า สิ่งที่เกิดขึ้นทั่วโลกคือมีการใช้ทรัพยากรแบบ over load ทำให้ทรัพยากรประมงร่อยหรอลงแทบทุกพื้นที่ เพราะถูกใช้มากเกินกว่าที่ธรรมชาติจะฟื้นตัวได้ทัน ทั้งการใช้เทคโนโลยีการประมงที่สูงขึ้น และการใช้เครื่องมือที่มีประสิทธิภาพสูงขึ้น
“จริงๆ แล้วหลักการใหญ่ของ IUU มุ่งเน้นไปที่การจัดการทรัพยากรอย่างยั่งยืนและการไม่ใช้แรงงานทาส แต่รัฐไทยแก้ไขด้วยการออกกฎหมายที่ครอบคุลมไปทุกบริบทพื้นที่ ทุกระบบนิเวศ ปัญหาของ พ.ร.ก.การประมง จึงกลายเป็นสิ่งที่ชาวบ้านสะท้อนว่าเหมือน ‘กฎหมายเสื้อโหล’ แล้วเอาไปใส่กับทุกชุมชน”
ดร.แมน อธิบายว่า พ.ร.ก.ฉบับนี้ เป็นการปรับปรุงจาก พ.ร.บ.ฉบับเดิมที่ให้อำนาจอธิบดีกรมประมงหรือหน่วยงานภาครัฐส่วนกลางซึ่งอาจไม่เข้าใจบริบท โดยให้ตั้งคณะกรรมการการประมงระดับจังหวัด ซึ่งคาดว่าจะสามารถกำหนดนโยบายในแต่ละพื้นที่โดยให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมมากกว่า
“เพียงแต่ปัญหาอยู่ที่ว่าวัฒนธรรมการปกครองของเรามักจะเป็นการใช้อำนาจสั่งการจากข้างบนลงมาเสมอ ความเหลื่อมล้ำที่ชาวบ้านได้รับจึงเกิดขึ้นได้อยู่ตลอดเวลา”
ดร.แมน เสนอว่า วิธีที่น่าจะถูกต้องคือ ให้แต่พื้นที่ไปทำข้อตกลงร่วมกันว่าจะอนุญาตให้ใช้เครื่องมือจับปลาแบบไหนบ้าง จะมีข้อห้ามอย่างไรบ้าง เพื่อการใช้ทรัพยากรประมงที่ยั่งยืน ซึ่งกระบวนการนี้จะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อมีวัฒนธรรมการรับฟัง การแลกเปลี่ยนเรียนรู้อย่างทั่วถึงและเท่าเทียมกัน ปัญหาจึงอาจไม่ได้อยู่ที่ตัวข้อกฎหมาย แต่อยู่ที่กระบวนการใช้กฎหมายมากกว่า
“ต้องเข้าใจว่า การทำงานของเจ้าหน้าที่ฝ่ายราชการภายใต้กลไกคณะกรรมการการประมงระดับจังหวัด ถึงที่สุดแล้วก็ต้องรอฟังคำสั่งจากผู้กำหนดนโยบายจากส่วนกลางอยู่ดี ซึ่งรัฐบาลเองก็กังวลเรื่องรายได้จากการส่งออกผลิตภัณฑ์ประมงที่จะได้รับผลกระทบโดยตรง อีกทั้งยังมีนัยยะทางการเมืองที่กระทบต่อความเชื่อมั่นของรัฐบาลด้วย โดยสรุปก็คือ ปัญหายังคงตกอยู่กับชาวประมง ด้วยเหตุเพราะรัฐบังคับใช้กฎหมายโดยไม่จำแนกแยกแยะ”
กฎหมายไทยมองไม่เห็นคน
ผศ.บุญชู ณ ป้อมเพชร อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เล่าจากประสบการณ์การทำวิจัยที่ผ่านมาว่า ลักษณะการบังคับใช้กฎหมายในประเทศไทยมักส่งผลกระทบต่อคนชายขอบ คนจน และคนเล็กคนน้อยเสมอ
“เรามีกฎหมายเกี่ยวกับการอนุรักษ์ออกมามากมาย ทั้ง พ.ร.บ.ป่า พ.ร.บ.อุทยาน พ.ร.บ.คุ้มครองสัตว์ป่า แต่ประเทศไทยไม่มีกฎหมายอนุรักษ์คน มีคนได้รับความเดือดร้อนมากมายเต็มไปหมด โดยเฉพาะคนด้อยโอกาส นั่นแสดงว่าวิธีคิดแบบนี้ต้องเกิดอะไรผิดปกติกับนักกฎหมายไทยแน่ๆ”
“นักกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรส่วนใหญ่มักมองมิติการอนุรักษ์ว่า ถ้าจะรักษาป่า ต้องเอาคนออกจากป่า หรืออพยพคนออกจากเกาะ กฎหมายบ้านเราจึงมองไม่เห็นคน ประเด็นนี้จำเป็นต้องปรับวิธีคิดของนักกฎหมายกันใหม่ และอาจต้องย้อนกลับไปดูว่าวิธีผลิตนักกฎหมายของไทยมีปัญหาหรือไม่ การร่างกฎหมาย การตีความกฎหมาย ต้องเป็นไปเพื่อการพัฒนาประเทศและต้องคุ้มครองสิทธิประชาชนในประเทศด้วย แต่ทุกวันนี้เราตีความกฎหมายกันแบบศรีธนญชัย ถ้าใครได้ประโยชน์ก็ตีความเข้าข้างตัวเองก่อน” ผศ.บุญชู กล่าว
รัฐบาลแก้ปัญหาแบบตั้งรับ
ในมุมมองของนักวิชากรอีกราย ผศ.อุษณีย์ เอมศิรานันท์ อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ มองว่า เป้าหมายของ IUU มีเจตนารมณ์ที่ดี เป็นความพยายามหาวิธีการปกป้องดูแลทรัพยากรประมงให้เกิดความยั่งยืน แต่เมื่อประเทศในแถบยุโรปบังคับใช้กฎหมายอยู่ฝ่ายเดียว ขณะที่ประเทศอื่นยังคงทำประมงด้วยวิธีที่ได้เปรียบกว่า ทำให้เกิดความไม่เท่าเทียมในการแข่งขันทางการค้า ดังนั้นจึงต้องออกกฎเพื่อบังคับใช้กับนานาประเทศให้อยู่ภายใต้เดียวกัน
“ปัญหาในบ้านเราจริงๆ แล้วอยู่ที่ว่า เราใช้กฎหมายแก้ปัญหาแบบตั้งรับ เพราะเราตกอยู่ในสภาพถูกกดดันจากต่างชาติ รัฐจึงต้องหาทางแก้ด้วยการออก พ.ร.ก.การประมง แต่ผลที่เกิดขึ้นคือ หนึ่ง-กฎหมายถูกกำหนดจากบนลงล่าง โดยไม่มีการศึกษาข้อมูลข้อเท็จจริงจากประชาชนในพื้นที่ สอง-กฎหมายมีลักษณะเหมารวม ไม่มีการคำนึงถึงความแตกต่างระหว่างประมงพาณิชย์ ประมงพื้นบ้าน ประมงน้ำจืด น้ำเค็ม สาม-มีความรีบเร่งในการออกกฎหมาย เพื่อจะแก้ไขปัญหาภายในเวลาอันรวดเร็ว มีการออกกฎข้อบังคับและบทลงโทษอย่างชัดเจนโดยไม่ให้เวลาชาวบ้านในการปรับตัว สุดท้ายจึงนำมาสู่ปัญหาความเหลื่อมล้ำ เช่น การจดทะเบียนประมงที่เอื้อประโยชน์ให้กับประมงพาณิชย์ก่อน แต่ประมงพื้นบ้านไม่สามารถออกไปทำมาหากินได้ ทำให้ขาดรายได้”
ทั้งหมดทั้งมวล อุษณีให้ข้อสรุปว่า เกิดจากการแก้ปัญหาแบบตั้งรับ แต่เมื่อไทยถูกปลดจากใบเหลืองแล้ว ความท้าทายหลังจากนี้จะทำอย่างไรให้การจัดการทรัพยากรประมงมีความเป็นธรรม
“สิ่งที่ควรทำอย่างแรกคือ การเยียวยาชาวบ้านที่ได้รับผลกระทบ เช่น ไม่สามารถออกทะเลได้ ทำให้ขาดรายได้ รัฐจะเข้าไปดูแลคนเหล่านี้อย่างไร และถ้ารัฐจะคิดให้เป็นระบบมากขึ้นก็ต้องย้อนกลับไปดูที่ต้นทาง เช่น อวนมาจากไหน โรงงานไหนเป็นคนผลิตอวนผิดกฎหมาย หรือแม้แต่ภาคอุตสาหกรรมที่มีส่วนทำให้น้ำเสีย แต่กลับไม่ถูกตรวจสอบ ประการสุดท้ายคือการจัดการอย่างยั่นยืน สิ่งนี้จะเกิดขึ้นได้ต้องอาศัยพลังจากชุมชน คนข้างล่างต้องส่งเสียงขึ้นไปข้างบน”
กฎหมายต้องไม่เป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิต
แง่การต่อสู้ในกระบวนการทางกฎหมาย สุรจิตต์ ชิรเวทย์ อดีตสมาชิกวุฒิสภา จังหวัดสมุทรสงคราม หนึ่งในสมาชิกประชาคมคนรักแม่กลอง ชี้ชวนให้ย้อนกลับไปมองรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันที่ประกาศใช้เมื่อวันที่ 6 เมษายน 2560 มาตรา 77 เขียนไว้ว่า “รัฐพึงจัดให้มีกฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็น และยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่หมดความจำเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพโดยไม่ชักช้า เพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชน”
เมื่อดูมาตรา 43 ระบุว่า “บุคคลและชุมชนย่อมมีสิทธิ
(1) อนุรักษ์ฟื้นฟูหรือส่งเสริมภูมิปัญญา ศิลปะ วัฒนธรรม ขนบธรรมเนียมและจารีตประเพณีอันดีงามทั้งของท้องถิ่นและของชาติ
(2) จัดการ บำรุงรักษา และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อมและความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุลและยั่งยืนตามวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ
(3) เข้าชื่อกันเพื่อเสนอแนะต่อหน่วยงานของรัฐให้ดำเนินการใดอันจะเป็นประโยชน์ต่อประชาชนหรือชุมชน หรืองดเว้นการดำเนินการใดอันจะกระทบต่อความเป็นอยู่อย่างสงบสุขของประชาชนหรือชุมชน และได้รับแจ้งผลการพิจารณาโดยรวดเร็ว”
ถ้อยคำสำคัญที่สุรจิตต์ชี้ให้เห็นคือ รัฐออกกฎหมายที่เป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิต และประมงพื้นบ้านไม่ใช่ผู้ทำลายล้างเสมอไป
“หากตีความกฎหมายในความเห็นของผมคือ ธรรมชาติสร้างให้มนุษย์เป็นสัตว์ที่กินได้ทุกอย่าง กินทั้งพืชและสัตว์ ประเด็นคือกินอย่างไรให้เหลือต่างหาก ฉะนั้น การอนุรักษ์ก็คือ กินอย่างไรให้เหลือ ไม่ใช่กินให้หมดไป ถ้าสัจจะเป็นอย่างนี้ เราก็มาคลี่ดูว่ากฎหมายที่ออกมาถูกต้องหรือเปล่า
“งานวิจัยจำเป็นต้องพ่วงเรื่องข้อกฎหมายเข้าไปด้วย ต้องพูดถึงสิ่งที่จับต้องได้ งานวิจัยจึงจะเกิดประโยชน์สูงสุด และหากประชาชนจะต่อสู้ ต้องสู้ด้วยการเข้าไปมีส่วนร่วมทางการเมือง โดยใช้สิทธิตามมาตรา 43 หากประชาชนเข้าชื่อกันแล้ว กฎหมายบังคับว่าหน่วยงานรัฐต้องรับไปพิจารณา และให้คำตอบกลับมาโดยเร็ว”
ข้อสรุปทิ้งท้ายจากสุรจิตต์ก็คือ พลังในการต่อสู้ต่อรองของประชาชนจะเกิดขึ้นได้ ต้องสู้ด้วยอำนาจข้อเท็จจริงจากวิถีชีวิตของชาวประมง ฉะนั้น จุดสำคัญคือต้องมีความรู้ในข้อเท็จจริง และไม่มีใครรู้ข้อเท็จจริงมากกว่าคนในพื้นที่
สนับสนุนโดย
Author
Author
