รัฐสภาที่ไม่เป็นอำมาตยาธิปไตย: อ่านบทบาทที่ควรจะเป็นของ ‘วุฒิสภา’ ในทัศนะ ปรีดี พนมยงค์

11 พฤษภาคม 2563 ครบรอบ 120 ปี วันคล้ายวันเกิดของ นายปรีดี พนมยงค์ อดีตนายกรัฐมนตรีและรัฐบุรุษอาวุโส องค์การยูเนสโกยกย่องให้ปรีดีเป็น ‘บุคคลสำคัญของโลก’ บรรจุชื่อไว้ในปฏิทินเฉลิมฉลองบุคคลสำคัญของยูเนสโก

WAY ร่วมรำลึกถึงผู้นำคนสำคัญที่สร้างคุณูปการมากมายให้แก่ประเทศไทย ด้วยการชวนทุกท่านย้อนกลับไปอ่านงานเขียนที่วางรากฐานให้แก่รัฐธรรมนูญและประชาธิปไตย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในวาระที่มีการถกเถียงถึงประเด็นร้อนว่าด้วยการให้ยกเลิกหรือคงไว้ซึ่งวุฒิสภา จนหลายคนอาจจะลืมไปว่าหนึ่งในมรดกสำคัญที่ปรีดีได้สร้างไว้คือการให้รัฐสภาไทยมีสิ่งที่เรียกว่า ‘พฤฒสภา’ ที่เป็นชื่อเริ่มต้นก่อนจะเปลี่ยนเป็น ‘วุฒิสภา’ ในปัจจุุบัน ที่หลายคนก็อาจจะพึงใจเรียกว่า ‘สภาสูง’ ‘สภาอาวุโส’ ‘สภาบน’ ฯลฯ

พฤฒสภา เกิดขึ้นตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ 2489 ที่ปรีดีและกลุ่มเสรีไทยขึ้นมามีบทบาททางการเมืองอย่างสูงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 โดยกำหนดให้มีหน้าที่ตรวจสอบการตรากฎหมายของสภาผู้แทนราษฎร และตรวจสอบการบริหารราชการแผ่นดินของคณะรัฐมนตรี นับเป็นการใช้ระบบสองสภาครั้งแรก หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 โดยพฤฒสภากำหนดให้มีสมาชิก 80 คน อยู่ในตำแหน่งคราวละ 6 ปี และเมื่อครบ 3 ปี ให้จับสลากออกกึ่งหนึ่ง สมาชิกต้องมีอายุ 40 ปีขึ้นไป และมีการศึกษาไม่ต่ำกว่าปริญญาตรีหรือเทียบเท่ามาแล้วไม่น้อยกว่า 5 ปี หรือเคยเป็นข้าราชการที่มีตำแหน่งไม่ต่ำกว่าหัวหน้ากองหรือเทียบเท่า แต่ต้องไม่เป็นข้าราชการประจำ

แม้ที่มาของสมาชิกพฤฒสภาจะถูกกำหนดให้ราษฎรเป็นผู้เลือกตั้ง แต่ในระยะแรกให้สมาชิกประเภทที่ 1 ซึ่งราษฎรเลือกตั้งสมัยรัฐสภาชุดก่อนหน้านั้นเป็นผู้เลือกตั้งไปก่อน โดยมีการเลือกตั้งเมื่อวันที่ 24 พฤษภาคม 2489 ก่อนที่รัฐธรรมนูญ 2489 จะถูกยกเลิกโดยคณะรัฐประหารในปี 2490 ถัดจากนั้นวุฒิสภาได้มีการเปลี่ยนแปลงที่มาของสมาชิกอีกหลายครั้ง ส่วนใหญ่ให้มีที่มาจากการแต่งตั้งแทนเจตนารมณ์ตั้งต้น และในบางช่วงเวลาก็ใช้รูปแบบสภาเดี่ยวที่ไม่มีวุฒิสภา จนกระทั่งวุฒิสภากลับมามีการเลือกตั้งทางตรงอีกครั้งในรัฐธรรมนูญ 2540 ก่อนจะถูกเปลี่ยนแปลงไปสู่การสรรหาผสมเลือกตั้งหลังการรัฐประหารในปี 2549 และกลับไปใช้ระบบแต่งตั้งหลังรัฐประหารซ้ำอีกครั้งในปี 2557

การพิจารณาจุดเริ่มต้นวุฒิสภาจากทัศนะของปรีดี จึงมีความสำคัญในการทำความเข้าใจ ที่มาและที่ไปที่อาจจะเกิดขึ้นต่อสภาสูงของไทยในอีกไม่ช้า

ปรีดีเสนอว่า หัวใจสำคัญคือการต้องทำให้รัฐธรรมนูญฉบับ 2489 ไม่ใช่อำมาตยาธิปไตย เพราะพฤฒสมาชิกและสมาชิกสภาผู้แทนฯ เป็นผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นมาจึงไม่ใช่ ‘อำมาตย์’ โดยเฉพาะมาตรา 24 กับ 29 ที่กำหนดไว้ว่าพฤฒสมาชิกและสมาชิกสภาผู้แทน ต้องไม่เป็นข้าราชการประจำ

ความหมายของคำว่า ‘อำมาตยาธิปไตย’ ในที่นี้ปรีดีหมายถึง ‘การปกครองโดยข้าราชการ, ข้าเฝ้า, ที่ปรึกษา ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งโดยพระองค์เองหรือโดยคำเสนอของรัฐบาล หรือองคมนตรีซึ่งเป็นที่ปรึกษาของพระองค์’

นอกจากนี้ ปรีดียังเขียนข้อความวิจารณ์คำอธิบายว่ารัฐธรรมนูญฉบับปี 2492 มีความเป็นเป็นประชาธิปไตย เพียงเพราะมีการบัญญัติให้มีวุฒิสภาและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร กรณีนี้ปรีดีเห็นว่า

“ส่วนรัฐมนตรีที่แต่งตั้งตามรัฐธรรมนูญฉบับ 2492 นั้นเราท่านที่ไม่หลงเชื่อคำโฆษณาก็เห็นกันอยู่ว่า จอมพล ป. พิบูลสงคราม เป็นนายกรัฐมนตรีโดยความไว้วางใจของรัฐสภาตามฉบับ 2492 และหลายคนที่แม้ไม่ใช่นักวิชาการก็ย่อมรู้ว่าผู้มียศเป็นจอมพลนั้นดำรงยศนั้นเป็นประจำการตลอดไปโดยไม่ต้องปลดเป็นกองหนุน จึงรับเงินเดือนตามยศจอมพลตลอดชีพ ฉะนั้นตามทฤษฎีและตามการปฏิบัติของรัฐธรรมนูญฉบับ 2492 ทั้งในบทถาวรและบทเฉพาะกาลจึงเป็นอำมาตยาธิปไตย

ถึงตรงนี้ เห็นได้ว่าในทัศนะของ ปรีดี พนมยงค์ สิ่งที่เรียกว่ารัฐธรรมนูญเป็นประชาธิปไตยหรือไม่ นั้นควรพิจารณาที่สัดส่วนและที่มาของสมาชิกรัฐสภาและคณะรัฐมนตรีว่ามาจากประชาชนหรือมาจากการแต่งจากข้าราชการ ข้าเฝ้า ฯลฯ หรือไม่ ซึ่งส่งผลโดยตรงต่อการทำหน้าที่หลักของวุฒิสภาในการตรวจสอบการทำงานของรัฐบาล

ปรีดีได้ยกตัวอย่างความสำคัญในการทำงานของรัฐสภาระหว่างสงครามโลกครั้งที่ 2 ซึ่งยังมีการใช้ระบบสภาเดี่ยว แต่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร 2 ประเภทนั้น สมาชิกประเภทที่ 2 ได้ร่วมกับประเภทที่ 1 ลงมติคัดค้านร่าง พ.ร.บ. ที่รัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม เสนอขออนุมัติพระราชกำหนด ระเบียบบริหารนครบาลเพชรบูรณ์และการจัดตั้งพุทธบุรีมณฑล อันทำให้รัฐบาลพิบูลฯ ต้องลาออกตามวิถีทางรัฐธรรมนูญ อันถือเป็นการตรวจสอบการทำหน้าที่ของคณะรัฐมนตรี

กรณี้เช่นนี้ จึงมีความแตกต่างกับวุฒิสมาชิกแต่งตั้งตามรัฐธรรมนูญฉบับ 2492 ที่ปรีดีมองว่า

แม้ไม่มีสิทธิลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล แต่มีสิทธิตั้งข้อสังเกตไปยังสภาผู้แทนราษฎรให้ลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาลได้ แต่วุฒิสมาชิกนั้นก็มิได้ตั้งข้อสังเกตเช่นนั้นไปยังสภาผู้แทนฯ ทั้งๆ ที่วุฒิสมาชิกหลายคนบ่นนอกสภาว่ารัฐบาลพิบูลฯ บริหารประเทศไม่เป็นที่พอใจของราษฎร

ด้วยเหตุดังนี้ ในรัฐธรรมนูญที่ปรีดีมีบทบาทในการร่าง จึงกำหนดไว้ในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญฉบับ 2489 กำหนดวิธีเลือกตั้งพฤฒสมาชิกในวาระเริ่มแรกโดยองค์การเลือกตั้ง ประกอบด้วยผู้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอยู่ในวันสุดท้ายก่อนใช้รัฐธรรมนูญฉบับนั้น เพื่อให้มีพฤฒสภาขึ้นภายใน 15 วัน เมื่อสิ้นวาระของพฤฒสมาชิกรุ่นแรกนี้แล้ว ราษฎรจะเป็นผู้เลือกตั้งพฤฒสมาชิกโดยทางอ้อม

อ้างอิง

• Facebook
• Twitter
• Line

Author

อิทธิพล โคตะมี
อิทธิพลเข้ามาในกองบรรณาธิการ WAY พร้อมตำรารัฐศาสตร์ สังคม การเมือง ถ้อยคำบรรจุคำอธิบายด้านทฤษฎีและวิธีการปฏิบัติ คาแรคเตอร์โดยปกติจะไม่ต่างจากนักวิชาการเคร่งขรึม แต่หลังพระอาทิตย์ตกไปสักพัก อิทธิพลจะเป็นชายผู้อบอุ่นที่โอบกอดมิตรสหายได้ทุกคน

Illustrator

ณขวัญ ศรีอรุโณทัย
อาร์ตไดเร็คเตอร์ผู้หนึ่ง ชอบอ่าน เขียน และเวียนกันเปิดเพลงฟัง