ภาพ: facebook.com/ftawatch
นอกจากความปรองดองกันโดยมิได้นัดหมายของการออกมาคัดค้านร่าง พ.ร.บ. นิรโทษกรรมเหมาเข่งหรือสุดซอยจากทุกภาคส่วน ทำให้ประเด็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 190 ผ่านรัฐสภาในวาระที่ 3 ไปอย่างเงียบเชียบตั้งแต่วันที่ 4 พฤศจิกายน 2556 ถูกจุดขึ้นมาอีกครั้งหลังจากคดีปราสาทพระวิหาร
มากกว่าความทับซ้อนบนเส้นเขตแดน ไม่ต้องมองไปไหนไกล ดูจากกิจกรรมที่ส่งผลต่อชีวิตความเป็นอยู่ของเราแต่ละวัน อย่างถ้าไม่สบายต้องเข้าโรงพยาบาล ต้องซื้อยาราคาเท่าไหร่ ราคายาเดี๋ยวนี้ก็เป็นบริบทที่กำหนดมาจากต่างประเทศ หรือต่อไปหากจะประกันราคาข้าว ราคาพืชผล ตลอดจนเมล็ดพันธุ์ของเกษตรกร ล้วนถูกกำหนดมาจากความสัมพันธ์ระหว่างประเทศแทบทั้งสิ้น
ระหว่างปี 2540-2550 เป็น 10 ปีที่ประเทศไทยก้าวสู่ยุคโลกาภิวัตน์เต็มตัว ประเทศไม่ได้อยู่โดดเดี่ยว โดยไม่ได้ปฏิสัมพันธ์กับใคร มาตรา 190 จึงเกี่ยวพันโดยตรงกับชีวิตประชาชนทุกคนชนิดที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ แต่ด้วยความซับซ้อนของมันทำให้หลายคนมองผ่านไป ทั้งที่หากให้เวลาทำความเข้าใจสักนิด จะรู้ว่าเรื่องนี้ใกล้ตัวเราและเท่าทันได้ไม่ยาก
ต้องฟังเสียงประชาชน?
ปกติการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ ในขั้นตอนการเจรจา และการตกลงเซ็นหนังสือสัญญา จะถือว่าเป็นอำนาจของฝ่ายบริหารโดยเด็ดขาด อย่างกรณีของอังกฤษ 20 ปีที่ผ่านมา เราเริ่มเห็นความคลี่คลาย เพราะมีเสียงเรียกร้องจากประชาชนผู้มีส่วนได้ส่วนเสียมากขึ้น
ตั้งแต่มีรัฐไทยมา มาตราที่เกี่ยวกับการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ ไม่เคยมีการเปลี่ยนแปลงก่อนปี 2550 พนัส ทัศนียานนท์ อดีตคณบดี คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ มองว่า ถ้าสัญญาระหว่างประเทศรายการใดอาจก่อผลกระทบก็ต้องเปิดให้สาธารณชนรับรู้รับทราบ แต่บางครั้งถ้าเป็นการปรึกษาหรือขอความเห็นประชาชน อาจจะรวบไว้ที่รัฐสภา เพราะถือว่ารัฐสภาคือผู้แทนของประชาชน
ในเรื่องการทำสนธิสัญญาเกี่ยวกับการค้า ควรจะแยกออกมาต่างหาก หรือในเรื่องอื่นๆ ที่มีความละเอียดอ่อน หรือต้องเก็บเป็นความลับ อย่างกรณีเจรจา FTA ไทย-สหรัฐ สมัยรัฐบาลบุช คณะผู้แทนของอเมริกาเข้มงวดมาก ไม่ปล่อยข้อมูลใดๆ ออกมาเลย ซึ่งฝ่ายไทยที่เป็นคู่สัญญาก็ต้องปิดข้อมูลเช่นกัน
โดยประวัติศาสตร์การเจรจา โดยเฉพาะของอเมริกา การเจรจาใดๆ ก็แล้วแต่ จะถือว่าเป็นเอกสิทธิ์ของประธานาธิบดี เวลาเจรจาจะใช้วิธีปิดประตูห้องคุยกันทั้งหมด ไม่มีใครสามารถรับรู้รับทราบได้เลย พนัสให้ข้อมูลว่าสหรัฐเองก็ไม่ได้เขียนแก้ในรัฐธรรมนูญ แต่ใช้วิธีออกเป็นกฎหมายลูกแทน อย่างกรณี TPA (Trade Promotion Authority หรือ Fast-track) หรือการเปิดทางด่วนในการเจรจาระดับทวิภาคี
“ส่วนที่ต้องเปิดให้ประชาชนรับทราบควรจะคงไว้ แต่ก็ต้องชัดเจนว่าเรื่องนั้นเป็นเรื่องที่ห่วงใย หรือกังวลว่าอาจส่งผลกระทบต่อประชาชนจริงๆ” พนัสกล่าว
เห็นปัญหาในกฎหมายไทย
หากดูตามรัฐธรรมนูญ จะเห็นว่ามาตรา 190 ถูกจัดไว้ในหมวดคณะรัฐมนตรีมาโดยตลอด เช่นเดียวกับนานาประเทศที่ยกอำนาจตัดสินใจให้กับฝ่ายบริหาร
แต่ปัญหาสำคัญของประเทศคือ การที่ระบบกฎหมายไทยเป็นระบบกฎหมายแบบทวินิยม หมายความว่า เมื่อรัฐไปทำสัญญามาเรียบร้อยแล้ว แต่ถ้าไม่ผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภาก็บังคับใช้ไม่ได้ ขณะที่ระบบกฎหมายในยุโรปจะเป็นแบบเอกนิยม ถ้าลงนามเมื่อไหร่ จะมีผลในประเทศทันที
ก่อนปี 2540 มีหนังสือสัญญาเพียง 3 ประเภทที่ต้องผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา ได้แก่ การเปลี่ยนแปลงอาณาเขต เขตอำนาจ และการออกกฎหมายให้เป็นไปตามกฤษฎีกา โดยฝ่ายบริหารเป็นผู้พิจารณา ถ้าไม่เข้า 3 ประเภทก็สามารถอนุมัติได้เลย
ก่อนหน้านี้ ศาลรัฐธรรมนูญไม่มีอำนาจตรวจสอบ แต่สามารถอาศัยช่องทางอื่นๆ อาทิ เกิดกรณีระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับบริหาร ศาลรัฐธรรมนูญก็จะเข้ามาตัดสินว่าเป็นอำนาจใคร
ในปี 2550 มีความพยายามแก้ปัญหาทั้งหมดด้วยมาตรา 190 ซึ่งเป็นการปรับปรุงจากมาตรา 224 ในรัฐธรรมนูญปี 2540 โดยภาคประชาชนที่ไม่เห็นด้วยกับการเจรจาแบบทวิภาคี จะเห็นได้ว่า ประเภทของหนังสือสัญญาที่ต้องเอาเข้าพิจารณาในสภาเพิ่มขึ้นจากเดิมอย่างเห็นได้ชัด
แต่ที่อาจจะระบุไว้กว้างมากคือ ส่วนที่มีผลกระทบทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง กับ มีผลผูกพันทางด้านการค้าการลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสำคัญ ซึ่งอาจเป็นผลให้หนังสือสัญญาเกือบทุกฉบับจะต้องถูกนำเข้าไปพิจารณาในสภา
มาตรา 190: ก่อเกิดและอาจถึงกาลล่มสลาย
จากคนหนึ่งที่ได้เห็นการก่อเกิดของมาตรา 190 ในปี 2550 และอาจได้ร่วมเป็นประจักษ์พยานการล่มสลายในปี 2556 จักรชัย โฉมทองดี กลุ่มศึกษาข้อตกลงเขตการค้าเสรีภาคประชาชน (FTA Watch) ยังยืนยันว่าหลังจากกระแสโลกาภิวัตน์ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา กลไกที่จะรับมือเรื่องหนังสือสัญญาระหว่างประเทศไม่สามารถเป็นอย่างเดิมได้อีกต่อไป
อย่างที่ทราบกันว่า มาตรา 190 จะตอบโจทย์เฉพาะเรื่องเส้นเขตแดน หรือการแก้กฎหมายไม่ได้อีกแล้ว เพราะยังมีเรื่องอื่นๆ อีกมากที่จำเป็นต้องเข้าสู่กระบวนการที่มีธรรมาภิบาล ซึ่งประกอบด้วย 3 เงื่อนไขหลัก
1. ฝ่ายนิติบัญญัติเข้ามามีส่วนร่วม
2. ประชาชนมีส่วนร่วม
3. มีความโปร่งใส มีความรับผิด รับชอบต่อการทำหนังสือสัญญามากขึ้น
จักรชัยมองว่า 6 ปีที่ผ่านมา 3 เงื่อนไขดังกล่าวที่เป็นสาระสำคัญอยู่ในมาตรา 190 เดิม ไม่ได้ขัดกับหลักประชาธิปไตย และส่งผลกระทบน้อยมากต่อการเจรจา
ม. 190 แก้อะไร เทียบกันชัดๆ
3 ข้อสังเกตสำคัญจากภาคประชาชน เทียบเคียงระหว่างมาตรา 190 เดิม ตามรัฐธรรมนูญ 2550 กับมาตรา 190 ฉบับแก้ไขที่ผ่านสภาวาระ 3 ไปเมื่อ 4 พฤศจิกายน 2556 มีดังต่อไปนี้
- ตัดหนังสือสัญญาที่เคยเข้ามาตรา 190 ออก 2 ประเภท คือ
- หนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง
- หนังสือสัญญาที่มีผลผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสำคัญ
- ตัดการมีส่วนร่วมของประชาชนและการตรวจสอบจากรัฐสภา เอื้อประโยชน์ทับซ้อนกับกลุ่มทุนหรือผู้มีอำนาจที่ใกล้ชิดรัฐบาล
- เอาการเข้าถึงหนังสือสัญญาและการเยียวยาผลกระทบไปไว้ในกฎหมายลูก เหมือนเป็นการเตะถ่วงการเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะ และอาจลดทอนกระบวนการเยียวยาประชาชนผู้ได้รับผลกระทบ
โดยเจตนารมณ์ไม่ได้ต้องการให้การเจรจาทุกเรื่องเข้ามาตรา 190 แต่จะเน้นเฉพาะเรื่องสำคัญๆ เนื่องจากเดิมระบุไว้แล้วว่า ต้องผูกพันการค้า การลงทุน หรืองบประมาณ อย่าง ‘มีนัยสำคัญ’ และ กระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจ สังคม ‘อย่างกว้างขวาง’
นอกจากนี้ ยังกำหนดชัดเจนว่าจะต้องมีการเสนอกรอบการเจรจาก่อนเริ่มการเจรจา นี่คือส่วนที่จะให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม เข้าถึงรายละเอียดข้อมูล มีการศึกษาผลกระทบ ทั้งนี้ จักรชัยยืนยันว่ายังไม่มีหลักฐานว่าการกำหนดกรอบทำให้การเจรจาเสียท่าที หรือเป็นการ ‘แบไต๋’ เปิดรายละเอียดให้คู่สัญญารับรู้แต่อย่างใด
กรอบการเจรจาก็คือการระบุว่าเป็นการเจรจาเรื่องอะไรกับใคร วัตถุประสงค์คืออะไร และต้องการบรรลุเป้าหมายใดบ้าง หัวใจสำคัญของการกำหนดกรอบคือ หลังแจ้งเรื่องให้รัฐสภารับรองแล้ว เมื่อกลับมาสู่สภาอีกครั้ง สภาจะกำหนดเป็นมาตรวัด (Benchmark) ว่าหลังจากที่ฝ่ายบริหารไปเจรจามาแล้ว การเจรจานั้นๆ ตอบโจทย์ที่ตั้งไว้ก่อนหน้านี้หรือไม่ ถ้าตอบโจทย์ สภาก็ให้ความเห็นชอบ และสามารถแสดงเจตนาผูกพันต่อไป
แต่ถ้าไม่มีกรอบตั้งแต่ต้น สภาจะขาดโอกาสการมีส่วนร่วม ไม่ทราบว่าเรื่องนั้นๆ เป็นเรื่องอะไร จะเริ่มต้นเมื่อไหร่ อย่างไร สุดท้ายเมื่อเข้าสู่สภาก็เป็นปัญหา เนื่องจากสภาไม่ได้มีโอกาสร่วมเรียนรู้ ตรวจสอบร่วมกับฝ่ายบริหารมาตั้งแต่ต้น
“นอกจากจะทำให้ตัดสินใจด้วยความไม่เข้าใจแล้ว โอกาสที่จะถูกทำให้เป็นการเมือง (Politicization) โดยหลุดจากเนื้อหาไปมีสูงมาก” จักรชัยชี้ให้เห็นความสำคัญในเรื่องกรอบการเจรจา
ขณะที่ในวรรคสอง เรื่องประเภทหนังสือสัญญา ตัดทุกเรื่องออกไปหมด ยกเว้น ‘หนังสือสัญญาที่มีข้อบทเปิดเสรีทางการค้า การลงทุน’
“หมายความว่าถ้าต่อไปมีหนังสือสัญญาเรื่อง พลังงาน ทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม ฝ่ายบริหารสามารถดำเนินการเจรจาผูกพันประเทศ และบังคับใช้โดยที่ประชาชนไม่สามารถรู้ได้เลย ไม่ต้องผ่านสภาด้วยไม่ว่าในขั้นตอนใด
“สามารถที่จะทำได้โดยไม่รู้อะไรเลย จนผูกพันประเทศไปแล้ว แล้วพอผูกพันไปแล้วภายใต้อนุสัญญากรุงเวียนนา การแก้ไขในทางปฏิบัติเป็นไปได้ยากมากหรือแทบเป็นไปไม่ได้เลย” จักรชัยย้ำ
ทางออกของ ม. 190
ระหว่างการระบุแบบกว้างเกินไป กับตัดเกือบทุกเรื่องออกไปหมดเลยนั้น ถามว่าสามารถแก้ไขให้มาพบกันตรงกลางได้หรือไม่ จักรชัยก็ตอบอย่างชัดเจนว่าเคยมีการเสนอกำหนดกรอบให้แคบลงมา เสนอโมเดลกฎหมายลูก ตามการแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 190 ในปี 2554 ที่ระบุว่าประเภทหนังสือสัญญา ให้ไปกำหนดรายละเอียดในชั้นกฎหมายลูกแทน
ยกตัวอย่างกรณีที่กระทรวงการต่างประเทศเสนอในชั้นกฤษฎีกา โดยทำเป็นลิสต์แนบท้าย ซึ่งเป็นลิสต์เปิดที่สามารถพัฒนาและเพิ่มเติมต่อไปได้เรื่อยๆ
“ต้องเข้าใจว่าเราไม่อยากจะมาแก้รัฐธรรมนูญกันทุกๆ ปี ฉะนั้น การมีกฎหมายลูกที่มีความยืดหยุ่น แล้วไปแก้กันตรงนั้น น่าจะเป็นคำตอบที่ดีในการแก้ปัญหานี้” จักรชัยกล่าว
ผ่านมา 6 ปี ทุกรัฐบาลยังคงเพิกเฉย ไม่ผลักดัน เรื่องนี้จึงถูกมองว่าไม่ใช่แค่การกระชับอำนาจฝ่ายบริหารเท่านั้น แต่เป็นการกระชับอำนาจชนชั้นนำไปพร้อมๆ กับเบียดขับประชาชนให้พ้นจากเส้นทางผลประโยชน์ของตนเอง
ความขัดแย้งฉบับโลกาภิวัตน์
การเจรจา FTA ไทย-สหภาพยุโรป ที่กำลังดำเนินอยู่ น่าจะเป็นข้อตกลงฉบับเดียวที่มีการศึกษาผลกระทบด้านสุขภาพที่ชัดเจนมากที่สุด ที่เรียกว่า การประเมินผลกระทบด้านสุขภาพ (Health Impact Assessment: HIA) แต่ต่อไปอาจไม่มีแล้ว เพราะไม่มีการบังคับให้ทำ
กรรณิการ์ กิจติเวชกุล ผู้ประสานงาน FTA Watch กังวลว่าต่อจากนี้ความขัดแย้งจะมีมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นเรื่องสนธิสัญญาเกี่ยวกับโลกร้อน ความตกลงด้านทรัพย์สินทางปัญญาบางเรื่องที่จะส่งผลต่อการเข้าถึงยา การเข้าถึงความรู้ รวมทั้งความเป็นส่วนตัวของประชาชนที่กำลังจะถูกละเมิด
เธอยกตัวอย่างการเจรจาเรื่องต่อต้านสินค้าปลอมแปลง (Anti-Counterfeiting Trade Agreement: ACTA) เมื่อปี 2012 สภายุโรปก็คว่ำเรื่องนี้ด้วยเสียงข้างมาก 478 ต่อ 39 (งดออกเสียง 165) โดยให้เหตุผลว่ามันจะส่งผลกระทบตั้งแต่การเข้าถึงความรู้ เข้าถึงยา และเรื่องการเข้าถึงข้อมูลส่วนตัวซึ่งถือเป็นการละเมิดสิทธิส่วนบุคคล ซึ่งนั่นก็แสดงว่ามีการติดตามเรื่องนี้มาตลอด
กรรณิการ์ให้ข้อมูลว่า ตอนนี้ในการประชุมคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ ทางคณะกรรมการร่วมภาคเอกชนที่ประกอบด้วย 3 สมาคม คือ สภาหอการค้าไทย สภาอุตสาหกรรม สมาคมธนาคารไทย กำลังตัดไม่ให้มีการทำรายงานผลกระทบด้านสุขภาพกับการทำ FTA ทุกฉบับ พวกเขาให้เหตุผลว่าการค้าเป็นเรื่องที่ทำให้ประเทศได้ประโยชน์ ส่วนที่เหลือจากนั้น ขอให้ไปใช้กระบวนการเยียวยาเอา
ไม่ใช่แค่ชนชั้นนำทุกสีที่ดึงให้กลายเป็นประเด็นต่อสู้ทางการเมือง แต่ยังมีกลุ่มธุรกิจเหล่านี้ที่เห็นความเสียหายในด้านอื่นๆ เป็นเรื่องนอกสายตา
“เมื่อถามว่า FTA ไทย-อียู พวกเขาต้องการอะไรมากที่สุด คำตอบที่ได้เป็นเสียงเดียวกันคือ การต่อสิทธิพิเศษทางการค้า (Generalised System of Preferences: GSP) โดยตัวเลขความเสียหายที่กรมเจรจาการค้าทำเสนอเข้า ครม. และรัฐสภา คือ 300,000 ล้านบาทต่อปี ซึ่งนี่คือตัวเลขส่งออกทั้งหมดไปสหภาพยุโรป กรณีที่เราไม่ได้สิทธิพิเศษทางการค้า ไม่ได้หมายความว่าอียูห้ามเราส่งออก” กรรณิการ์ให้ข้อมูล
“ตัวเลขล่าสุดที่ได้มาจากกรมเจรจาการค้า หากเราไม่ได้รับการต่อ GSP เราจะเสียประมาณ 1,000 ล้านดอลลาร์ หรือราว 30,000-40,000 ล้านบาท
“แต่ถ้าเราต้องยอมรับเรื่องทริปส์พลัส (TRIPs Plus) หรือการเจรจาที่มากไปกว่าองค์การการค้าโลกด้านทรัพย์สินทางปัญญา เฉพาะการเข้าถึงยา เราจะต้องเสียค่าใช้จ่ายด้านยา 120,000 ล้านบาทต่อปี”
นอกจากนั้น ยังมีความเสียหายด้านความหลากหลายทางชีวภาพที่จะนำไปสู่การผูกขาดเมล็ดพันธุ์
“เมล็ดพันธุ์จะแพงขึ้นประมาณ 6 เท่า จากนี้ไป ถ้าจะปลูกอะไร ถ้าเป็นของนักปรับปรุงพันธุ์ จะต้องให้ผลผลิตที่ได้แก่เขาทั้งหมด นี่จะทำให้ประเทศเสียค่าใช้จ่ายประมาณ 140,000 ล้านบาทต่อปี”
เฉพาะ 2 เรื่องนี้ ประเทศอาจต้องเสียประโยชน์ถึง 200,000 กว่าล้านบาทต่อปี เพื่อแลกกับการได้รับสิทธิพิเศษทางการค้าที่ผู้ส่งออกสูงสุด 3 อันดับแรก คือรถยนต์ อุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ และอาหารประเภท กุ้ง ไก่
ฉะนั้น ไม่ต้องแปลกใจเลย ที่คณะกรรมการร่วมภาคเอกชนจาก 3 สมาคม ซึ่งมีคนของบรรษัทใหญ่เซ็นหนังสือมาที่คณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติคัดค้านมติว่าด้วยการทำรายงานผลกระทบด้านสุขภาพ
อย่างไรก็ตาม กรรณิการ์มองว่ายังเป็นเรื่องยากมากที่จะทำให้คนเข้าใจประเด็นเหล่านี้ และออกมาร่วมกันคัดค้านแบบ พ.ร.บ.นิรโทษกรรม
ข้อมูลอ้างอิง: ftawatch.org
เสวนา มาตรา 190 กระชับอำนาจชนชั้นนำ กำจัดพื้นที่ประชาชน
Author
