ภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย จัดเสวนาเนื่องในโอกาสสถาปนาคณะรัฐศาสตร์ครบรอบ 67 ปี ในหัวข้อ ‘ข้อเสนอเพื่อปฏิรูปคณะกรรมการปฏิรูปการเมืองไทย’ เมื่อวันที่ 19 สิงหาคม 2558 โดยตัวแทนจากคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ได้แก่ ศ.ดร.จรัส สุวรรณมาลา ดร.บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์ รศ.ดร.เจษฎ์ โทณะวนิก ร่วมเสวนาแลกเปลี่ยนทัศนะกับอาจารย์ภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาฯ ได้แก่ รศ.ดร.ประภาส ปิ่นตบแต่ง รศ.ดร.สิริพรรณ นกสวน สวัสดี และ ผศ.ดร.นฤมล ทับจุมพล เนื้อหาสำคัญดังนี้
+ อัด รธน. เปิดช่องตั้งรัฐบาลซ้อนรัฐบาล
รศ.ดร.สิริพรรณ นกสวน สวัสดี อาจารย์ภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาฯ ตั้งคำถามเปิดประเด็นข้อสงสัยต่อคณะกรรมาธิการ (กมธ.) ยกร่างรัฐธรรมนูญว่า เหตุใดกระบวนการแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้จึงต้องปิดลับ เหตุใดจึงไม่มีการเปิดเผยต่อสาธารณะทั้งที่ประชาชนให้ความสนใจและต้องการทราบความคืบหน้าในสถานการณ์พิเศษเช่นนี้ ซึ่งการเปิดเผยอย่างตรงไปตรงมาน่าจะเป็นวิธีการที่เหมาะสมกว่า
รศ.ดร.สิริพรรณ ตั้งข้อสังเกตด้วยว่า ร่างรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้มี ‘รัฐบาลปรองดองเพื่อการปฏิรูป’ หรือที่เรียกว่า Grand Coalition ที่จะเกิดขึ้นหลังการเลือกตั้งนั้นอาจไม่ใช่เรื่องแปลกใหม่ ซึ่งหลายประเทศก็มีการจัดตั้งรัฐบาลร่วมในลักษณะดังกล่าวเพื่อแก้ปัญหาการบริหารประเทศในภาวะวิกฤติ เช่น ประเทศสวิตเซอร์แลนด์ ที่แต่ละพรรคจะมีการผลัดวาระกันเป็นประธานาธิบดี แต่สำหรับประเทศไทยมีคำถามว่า หากประชาชนลงประชามติไม่เห็นด้วยกับการตั้งรัฐบาลปรองดองจะมีการดำเนินการอย่างไรต่อไป
รศ.ดร.สิริพรรณ มองว่า ปัญหาของการทำประชามติเรื่องการตั้งรัฐบาลปรองดอง หากมติมหาชน 16 ล้านเสียงให้ความเห็นชอบ ขณะที่ 2 พรรคการเมืองใหญ่ไม่เห็นชอบ โดยอ้างคะแนนเสียงรวมกัน 18 ล้านเสียง หากเกิดสถานการณ์เช่นนี้จะยึดหลักการใดระหว่างมติมหาชนกับเสียงของ 2 พรรคใหญ่ และหากทั้งสองพรรคเห็นด้วย พรรคไหนจะได้เป็นนายกรัฐมนตรี ที่สำคัญจะเป็นการเปิดช่องให้มี ‘นายกรัฐมนตรีคนนอก’ ด้วยหรือไม่
ประเด็นต่อมา รศ.ดร.สิริพรรณ กล่าวว่า การกำหนดให้มี ‘คณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติ’ จำนวน 23 คน ถือได้ว่ามีอำนาจค่อนข้างสูง ครอบคลุมทั้งฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติ อีกทั้งยังมีอำนาจจัดการงบประมาณและการกำหนดนโยบาย หากนำโครงสร้างนี้มาใช้ในสถานการณ์ที่ไม่ปกติ อาจกล่าวได้ว่าคณะกรรมการยุทธศาสตร์ฯ ชุดนี้อาจมีอำนาจยิ่งกว่ารัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง เมื่อมองในภาพรวมจึงดูเหมือนเป็น ‘รัฐบาลซ้อนรัฐบาล’ ทำหน้าที่เป็นเหมือนรัฐบาลพี่เลี้ยง ซึ่งหากปล่อยให้กลไกเช่นนี้ดำเนินต่อไปเรื่อยๆ จะเกิดอะไรขึ้นกับสังคมไทย และจะมีหลักประกันใดยืนยันได้ว่า ในช่วงเปลี่ยนผ่านทางการเมือง คณะกรรมการยุทธศาสตร์ฯ จะมีขอบเขตอำนาจแค่ไหนอย่างไร
ข้อสังเกตอีกประการหนึ่งของ รศ.ดร.สิริพรรณ มีความกังวลว่า ส.ว.ที่มาจากการสรรหา 123 คน ที่มาจากกลุ่มอาชีพต่างๆ ถือเป็นความชอบธรรมแล้วหรือไม่ เหตุใดจึงไม่ใช้กระบวนการเลือกตั้งแทนการแต่งตั้ง ซึ่งทำให้มองได้ว่าร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มุ่งเน้นมาตรการควบคุม แทนที่จะเน้นการตรวจสอบและสร้างแรงจูงใจให้คนที่มีคุณภาพเข้าสู่ระบบการเมือง ทำให้พื้นที่ทางการเมืองคับแคบลง
“จอน เอลสเตอร์ (Jon Elster นักทฤษฎีการเมืองชาวนอร์เวย์) พูดไว้อย่างหนึ่งว่า การร่างรัฐธรรมนูญที่ดีควรจะตัดอคติ ตัดอารมณ์ความรู้สึกส่วนตัวออกไป เพราะมันจะทำให้เกิดการเอนเอียงทางการเมือง ซึ่งจะเห็นว่าร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีหลายมาตราที่มุ่งเน้นการกำจัดคนบางกลุ่มอย่างเข้มข้น แต่ถ้ามันปิดกั้นโอกาสในการเข้าสู่ตลาดทางการเมืองมากเกินไป ในที่สุดก็จะไม่มีใครที่มีคุณสมบัติเหมาะสมและอยากเข้ามาสู่พื้นที่ตรงนี้” รศ.ดร.สิริพรรณ กล่าว
+ ถอยหลังสู่ประชาธิปไตยเสี้ยวใบ
รศ.ดร.ประภาส ปิ่นตบแต่ง อาจารย์ภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาฯ ให้นิยามแก่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ว่า เป็นการสถาปนาประชาธิปไตยด้วยเสียงส่วนน้อย และเป็นการถอยหลังกลับไปยิ่งกว่ารัฐธรรมนูญฉบับ 2521 ที่มีการสืบทอดอำนาจของรัฐบาลเผด็จการ
“ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้เหมือนกับมีคนตั้งวงเล่นไฮโล มีลูกเต๋าอยู่ข้างใน โดยที่ไม่มีใครรู้เนื้อหาอะไรเลย เหมือนร่างกันในบ่อน แล้วยังมีนักเลงคุมบ่อนมาขอโน่นขอนี่ ซึ่งไม่รู้ว่าคณะกรรมการยุทธศาสตร์ฯ เกิดขึ้นเพราะนักเลงคุมบ่อนสั่งมาหรือไม่ แต่ดูอาการแล้วน่าจะเป็นอย่างนั้น ซึ่งมันไม่เป็นประชาธิปไตยเต็มใบแน่ ยิ่งกว่านั้นยังไม่ถึงเสี้ยวใบเลยด้วยซ้ำ”
รศ.ดร.ประภาส กล่าวว่า หากย้อนกลับไปดูรัฐธรรมนูญฉบับ 2521 มีการเขียน ‘บทเฉพาะกาล’ ให้นายกฯ มาจากข้าราชการประจำได้ วุฒิสมาชิก 3 ใน 4 มาจากการแต่งตั้งโดยนายกฯ ฉะนั้น ในภาพรวมของร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้แม้แต่ ศ.ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ประธาน กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญ ก็ยังออกมายอมรับว่าไม่เป็นประชาธิปไตยเต็มใบ
“ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มาจากความไม่ไว้วางใจประชาชนที่ส่งคนเข้ามาสู่อำนาจทางการเมืองผ่านกลไกการเลือกตั้ง จนทำให้เกิดการยึดอำนาจแล้วมาสู่การตั้งบ่อนร่างรัฐธรรมนูญในนามของ สปช. ซึ่งองค์กรต่างๆ ที่ตั้งขึ้นไม่ได้เกิดจากการยึดโยงกับประชาชน เป็นองค์กรที่ถูกแต่งตั้งโดยเสียงส่วนน้อย แต่มีอำนาจในการกำกับ ถอดถอน อีกทั้งยังกุมนโยบายของรัฐ”
ในกระบวนการของการแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ รศ.ดร.ประภาส มองว่า นอกจากจะมีการปกปิดแล้ว เนื้อหาและหลักการยังมีความพยายามใช้คำอธิบายถึงความชอบธรรมในหลายรูปแบบ เพื่อโน้มน้าวให้สังคมเข้าใจว่า ในสภาวะบ้านเมืองที่ไม่ปกติจำเป็นต้องใช้อำนาจพิเศษ ทั้งที่ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นยังสามารถจัดการแก้ไขได้ด้วยกระบวนการประชาธิปไตย
“ที่เรามาจนถึงขนาดนี้เป็นเพราะเราไม่ยึดกติกาประชาธิปไตย เรายกระดับกันจนเลยเถิด ใช้ความเลวแบบไหนก็ได้เพื่อจะจัดการกับคนที่เลวที่สุด นี่คือสิ่งที่ทำให้สังคมไทยอยู่กันไม่ได้ ซึ่งที่จริงไม่ต้องไปเรียกหากลไกพิเศษหรือองค์กรนอกรัฐธรรมนูญเลย”
หากลงลึกในรายละเอียด รศ.ดร.ประภาส พบว่า มีความไม่ชอบธรรมในหลายประเด็น ไม่ว่าจะเป็นที่มาของอำนาจ การสรรหาวุฒิสมาชิก รวมทั้งที่มาของรัฐบาลปรองดองที่ไม่มีความชัดเจน
“เอาเข้าจริงอาจจะพูดได้ว่า เราต้องการรัฐบาลซ้อนรัฐบาล เป็นรัฐบาลที่มีอำนาจเหนือรัฐบาลที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง เรากล้าเอาคำอธิบายแบบนี้ไปใช้สำหรับการลงประชามติกันไหม เราจะมีกระบวนการให้ความรู้กับผู้คนในสังคมอย่างเปิดเผยได้หรือไม่ ในเมื่อเราอยู่กันในสภาวะที่ถูกจำกัด อยู่ในสังคมนักเลงแบบนี้ เราจะประชามติกันอย่างไร” รศ.ดร.ประภาส กล่าว
รศ.ดร.ประภาส ย้ำอีกว่า หากมีรัฐบาลซ้อนรัฐบาล และมีการนำนโยบายการพัฒนาต่างๆ ไปปฏิบัติโดยที่ไม่ยึดโยงกับประชาชน ประเด็นสำคัญคือจะมีกระบวนการตรวจสอบอย่างไร นอกจากการอธิบายด้วยคำว่า ‘คนดี’ ซึ่งถือเป็นการให้เหตุผลที่ล่องลอยเกินไป
เมื่อพูดถึงหลักการประชาธิปไตย รศ.ดร.ประภาส กล่าวว่า ประเด็นสำคัญที่ต้องให้น้ำหนักอย่างมากก็คือกลไกในการตรวจสอบ หากรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ไม่ว่าดีหรือเลวแค่ไหน ก็ย่อมหนีไม่พ้นการถูกขับไล่จากประชาชน รวมถึงการติดตามกำกับขององค์กรอิสระ โดยไม่จำเป็นต้องพึ่งองค์กรที่อยู่เหนืออำนาจรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด
“ตอนนี้เราเหมือนกำลังสร้างการเมืองแบบชนชั้นนำมากเกินไป เพิ่มอำนาจผู้ดี ผู้ทรงคุณวุฒิ ลดอำนาจประชาชนในการตรวจสอบ นี่คือภาพใหญ่ของรัฐธรรมนูญที่ถูกออกแบบโดยมองว่าอำนาจของคนข้างล่างไม่บริสุทธิ์ยุติธรรม เป็นอำนาจที่ไปหย่อนบัตรแล้วสร้างปัญหา ฉะนั้น แทนที่จะถ่ายโอนอำนาจลงสู่ข้างล่าง แต่กลับดันเอาอำนาจขึ้นมาสู่ข้างบน ซึ่งยึดโยงกับอะไรบ้างก็ไม่ทราบ” รศ.ดร.ประภาส กล่าวทิ้งท้าย
+ จับตายุคเปลี่ยนผ่าน
ผศ.ดร.นฤมล ทับจุมพล อาจารย์ภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาฯ ตั้งข้อสังเกตไว้อย่างน่าสนใจว่า ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้เขียนขึ้นมาบนสมมุติฐานว่าสังคมไทยกำลังประสบปัญหาเรื่องการเปลี่ยนผ่านในหลายๆ เรื่อง ไม่เฉพาะเรื่องการปฏิรูป ปัญหาเรื่องการปรองดอง ยังมีปัญหาด้านนโยบายทางการเมืองและโครงการพัฒนาอีกหลายโครงการ จนนำไปสู่ภาระของประเทศ
จะเห็นได้ว่าร่างรัฐธรรมนูญได้กำหนดให้มีแผนยุทธศาสตร์ชาติระยะยาวถึง 20 ปี ภายใต้การกำกับของคณะกรรมการยุทธศาสตร์ฯ มีวาระการปฏิรูป 36 ด้าน และวาระการพัฒนาอีก 7 ด้านของ สปช. ทำให้มองได้ว่า เป้าหมายของร่างรัฐธรรมนูญอาจต้องการสร้าง ‘รัฐพัฒนา’
ผศ.ดร.นฤมล กล่าวว่า สิ่งที่รัฐธรรมนูญต้องการจัดโครงสร้างของประเทศในอนาคตก็คือ แนวคิดแบบรัฐพัฒนา เช่นเดียวกับเกาหลีใต้หรือจีน เพราะมีทั้งการเชื่อมโยงยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี กับยุทธศาสตร์ของสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ที่สำคัญคณะกรรมการยุทธศาสตร์ฯ ไม่ได้มีหน้าที่แค่ปฏิรูปและสร้างความปรองดองทางการเมือง แต่ยังเข้ามามีบทบาทสำคัญในการจัดการโครงสร้างอำนาจในอนาคตอีกด้วย
“วิธีคิดเรื่องการจัดตั้งรัฐบาลปรองดอง มาจากสมมุติฐานที่เชื่อว่าปัญหาเกิดจากการทะเลาะกันของ 2 พรรคการเมืองใหญ่ จึงพยายามจับทั้งคู่มาคลุมถุงชนแล้วให้เป็นรัฐบาลร่วมกัน หรืออาจเป็นเพราะ กมธ. เชื่อว่าเรากำลังอยู่ในช่วงสถานการณ์ที่ไม่ปกติ หากมีการเปลี่ยนผ่านรัฐบาลจะได้สามารถควบคุมสถานการณ์ได้”
+ กมธ. เผยร่าง รธน. หวังล้มประชานิยม
ทางด้าน ศ.ดร.จรัส สุวรรณมาลา กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญ ชี้แจงว่า โจทย์ใหญ่ของการร่างรัฐธรรมนูญคือการป้องกันการทุจริตคอร์รัปชัน จึงนำมาสู่การแก้ไขหมวดการคลังเพื่อกำกับดูแลการดำเนินนโยบายด้านการคลังของรัฐบาล โดยเฉพาะการนำงบประมาณไปใช้ประโยชน์ด้วยนโยบายประชานิยม
“ส่วนหนึ่งของร่างรัฐธรรมนูญก็เพื่อป้องกันการสร้างความนิยมทางการเมืองที่อาจจะก่อให้เกิดความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศและประชาชนในระยะยาว การอนุมัติหรือการดำเนิน โครงการระยะยาวจะต้องมีการวิเคราะห์งบประมาณทั้งระยะสั้นและระยะยาว และให้ระบุแหล่งที่มาของเงิน รัฐบาลจะต้องบอกประชาชนล่วงหน้าว่านโยบายนั้นจะใช้งบประมาณเท่าไหร่และจะเป็นหนี้ระยะยาวแค่ไหน” ศ.ดร.จรัส กล่าว
อีกประเด็นหนึ่งคือ การป้องกันไม่ให้ ส.ส. นำงบประมาณแปรญัตติไปแบ่งปันผลประโยชน์กัน โดยให้นำงบที่ถูกตัดไปกลับคืนเป็นเงินคงคลัง ซึ่งจะช่วยลดการคอร์รัปชันของนักการเมืองได้ นอกจากนี้ยังมีมาตรการสกัดการคอร์รัปชันหากรัฐบาลดำเนินนโยบายที่ก่อให้เกิดความเสียหาย โดยประชาชนสามารถทำเรื่องร้องเรียนศาลปกครอง เพื่อให้ศาลมีคำสั่งระงับโครงการได้
ทั้งนี้ ศ.ดร.จรัส ชี้แจงด้วยว่า สาเหตุที่รัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขไม่ได้รับการเปิดเผย เนื่องจากมีการแก้ไขกันวันต่อวัน จึงเกรงว่าจะเกิดความสับสน เมื่อยังไม่สมบูรณ์จึงต้องแก้ไขใหม่อีกหลายครั้งจนไม่สามารถที่จะเปิดเผยได้
อย่างไรก็ตาม ศ.ดร.จรัส ยอมรับว่า ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่เป็นประชาธิปไตยตามที่คณะรัฐศาสตร์ใช้เรียนกัน แต่เป็นรัฐธรรมนูญที่จะช่วยดูแลความเรียบร้อยของบ้านเมืองได้ หากเกิดภาวะวิกฤติจะมีรัฐบาลปรองดองเข้ามาทำหน้าที่ไม่เกิน 5 ปี และยืนยันว่าต้องมีการหยั่งเสียงประชามติก่อน ส่วนประเด็นนายกฯ คนนอก ถือว่าเป็นไปได้ยาก เพราะต้องใช้เสียงสนับสนุนมากถึง 2 ใน 3
+ วัดกันที่คูหาประชามติ
ดร.บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์ กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญ กล่าวว่า เนื้อหาสำคัญส่วนหนึ่งในร่างรัฐธรรมนูญจะมีการตั้งคณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปเพื่อการปรองดองแห่งชาติ 23 คน ทำหน้าที่กำหนดยุทธศาสตร์ชาติในช่วง 5 ปีแรกหลังจากประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ส่วนที่ถูกตัดออกไปคือ สภาตรวจสอบภาคพลเมืองระดับจังหวัด เนื่องจากมีกลไกการตรวจสอบที่ทำหน้าที่ดังกล่าวแล้ว
“สาเหตุที่ตั้งคณะกรรมการยุทธศาสตร์ฯ เพราะต้องการให้กลไกการปฏิรูปเพื่อสร้างความปรองดองไม่สะดุด หากมีการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง การปรองดองก็จะยังคงดำเนินต่อไปได้ และหากเกิดสถานการณ์ที่ไม่คาดคิด เกิดความขัดแย้งรุนแรง ก็จะมีกลไกรับมืออย่างเหมาะสม”
ขณะเดียวกัน รัฐบาลปรองดองเพื่อการปฏิรูปจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อได้รับเสียงสนับสนุน 4 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือ 450 คน เพื่อเป็นเงื่อนไขให้พรรคการเมืองรวมกันจัดตั้งรัฐบาลปรองดองขึ้น ส่วนประชาชนจะเป็นผู้ตัดสินด้วยการทำประชามติ
รศ.ดร.เจษฎ์ โทณะวนิก กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญ กล่าวว่า บทบาทหลักของคณะกรรมการยุทธศาสตร์ฯ คือการปฏิรูปเพื่อการปรองดอง แต่อำนาจพิเศษนั้นขึ้นอยู่กับองค์ประกอบและเงื่อนไขโดยรวม เพราะอำนาจพิเศษจะไม่มีทางเกิดขึ้นมาได้ถ้าไม่มีสถานการณ์ที่บ้านเมืองไม่สงบ หรือจนกว่าจะเกิดสถานการณ์ที่ไม่สงบ โดยที่คณะรัฐมนตรีและกลไกต่างๆ ไม่สามารถดำเนินการต่อไปได้ ดังนั้น จึงต้องมีบทเฉพาะกาลเพื่อรองรับสถานการณ์ที่อาจเกิดขึ้น
รศ.ดร.เจษฎ์ กล่าวอีกว่า หากพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญว่าดีหรือไม่ ต้องอย่านำปัญหาเรื่องกระบวนการมาปนกับเรื่องเนื้อหา ซึ่งท้ายที่สุดการทำประชามติจะเป็นตัวตัดสินว่าผ่านหรือไม่
*****************************
หมายเหตุ: งานเสวนาเนื่องในโอกาสสถาปนาคณะรัฐศาสตร์ครบรอบ 67 ปี
ในหัวข้อ ‘ข้อเสนอเพื่อปฏิรูปคณะกรรมการปฏิรูปการเมืองไทย’ จัดขึ้นเมื่อวันที่ 19 สิงหาคม 2558
Author
Author
