ภาพถ่าย: อิศรา เจริญประกอบ
ภาพประกอบ: Shhhh
หนึ่งในหัวข้อจากงานเสวนา Direk’s Talk ที่น่าสนใจ เกี่ยวข้องกับคนทุกคนในทุกมิติของชีวิต คือหัวข้อในเรื่อง ‘รัฐธรรมนูญกับการรับรองและคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานด้านสิ่งแวดล้อม’ โดย ผศ.ดร.วรรณภา ติระสังขะ อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ นำเสนอประเด็นสิทธิมนุษยชนด้านสิ่งแวดล้อมกับรัฐธรรมนูญไทยที่แม้จะมีการบัญญัติไว้ตั้งแต่ปี 2540 แต่การบังคับใช้ที่จะนำไปสู่การรักษาสิ่งแวดล้อมให้ยั่งยืนอย่างแท้จริงกลับเผชิญอุปสรรคทั้งในแง่ของตัวบทกฎหมายที่ซ้ำซ้อนของบทบัญญัติในเรื่องสิ่งแวดล้อมเอง การขาดองค์ความรู้ในเรื่องสิทธิจัดการสิ่งแวดล้อมทั้งในระดับสังคมและประชาชน ตลอดจนอุปสรรคโดยอาศัยคำสั่งของหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ หรือ คสช. ผ่านมาตรา 44
ผศ.ดร.วรรณภาเกริ่นนำโดยการกล่าวชวนคุยในเรื่องสิทธิพื้นฐานด้านสิ่งแวดล้อมในรัฐธรรมนูญมีเรื่องอะไรบ้าง จริงๆ แล้ว สิ่งแวดล้อมมันอยู่รอบตัวเรา และการที่เราจะมีชีวิตอยู่ได้ ดำรงอยู่ได้ก็ต้องอาศัยการที่เราอยู่ภายใต้สิ่งแวดล้อมที่ดี การดำรงไว้ซึ่งความหลากหลายทางชีวภาพจะส่งผลให้เกิดสิทธิที่จะได้รับประโยชน์จากธรรมชาติในรูปแบบของการดำรงชีวิตที่ดี มีชีวิตอย่างมีคุณค่า มีเกียรติ และศักดิ์ศรีของความเป็นมนุษย์ ทำให้มีแหล่งอาหารสำหรับคนรุ่นนี้และคนรุ่นต่อๆ ไป มีน้ำ ที่อยู่อาศัย และสุขภาพที่ดี มีสิทธิด้านเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม ซึ่งทั้งหมดนี้ขึ้นอยู่กับการดำรงอยู่อย่างเป็นระบบของความหลากหลายทางชีวภาพ พูดง่ายๆ ก็คือสิทธิพื้นฐานด้านสิ่งแวดล้อมไม่สามารถเป็นสิทธิเดี่ยวๆ โดยตรงได้ มันเกี่ยวกันสิทธิด้านอื่นๆ ด้วย
“หัวข้อในการนำเสนอวันนี้นะคะ ก็จะพูดถึงสิทธิพื้นฐานด้านสิ่งแวดล้อม อะไรและก็อย่างไร การรับรองสิทธิพื้นฐานด้านสิ่งแวดล้อม ใช้ตัวอย่างการศึกษาจากประเทศฝรั่งเศส แล้วก็คำถามสุดท้าย เราจะไปถึงสิทธิพื้นฐานด้านสิ่งแวดล้อมตามรัฐธรรมนูญปี 60 ของรัฐไทย หรือไม่อย่างไร”
สิทธิพื้นฐานด้านสิ่งแวดล้อมคืออะไร?
ผศ.ดร.วรรณภา อธิบายว่า สิทธิพื้นฐานด้านสิ่งแวดล้อมในประเด็นแรกเป็นเรื่องการใช้อำนาจจัดสรรทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดล้อม หมายความว่าในแต่ละประเทศ แต่ละรัฐ แต่ละสังคม มีการใช้อำนาจในการจัดสรรทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดล้อม เวลาเราพูดถึงทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดล้อม เราอาจจะนึกถึงอะไรแบบดั้งเดิม เช่น น้ำ ป่า อากาศ แต่จริงๆ แล้ว ในทัศนะของ ผศ.ดร.วรรณภา ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมกินความหมายกว้างไปไกลกว่านั้น โดยยกตัวอย่างเช่น คลื่นความถี่เสียง พลังงาน เป็นต้น
“เป็นเรื่องที่พูดถึงการใช้อำนาจในสิ่งๆ นั้นว่ามีการจัดการอย่างไรนะคะ ดิฉันคิดว่าสิ่งที่สำคัญที่สุดของแนวคิดเรื่องสิทธิด้านสิ่งแวดล้อม คือการดำรงอยู่ มีอยู่ของสิทธิมนุษยชนด้านสิ่งแวดล้อมที่ดี หมายความว่าอะไร? สิทธิมนุษยชนด้านสิ่งแวดล้อมที่ดี เราถือว่าในทางระหว่างประเทศ ในทางกฎหมายระหว่างประเทศ และระดับสากล เราถือว่ามนุษย์ทุกคนมีสิทธิตามธรรมชาติ และเป็นสิทธิมนุษยชนที่จะดำรงอยู่ในการมีน้ำ มีอากาศ มีสภาพแวดล้อมที่ดี อันนี้คือสิทธิมนุษยชนอย่างหนึ่ง ก็คือสิทธิอย่างอื่น ก็คือในด้านของร่างกาย ในเรื่องของสิทธิสิ่งแวดล้อม ทำยังไงให้คนในรัฐนั้น คนในประเทศนั้น มีพื้นฐานการดำรงชีวิตผ่านการใช้ทรัพยากรสิ่งแวดล้อม และมีความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น นี่คือหัวใจสำคัญที่เราต้องจัดการนะคะ”
อีกแนวคิดที่ ผศ.ดร.วรรณภานำเสนอ คือ แนวคิดในเรื่องสมบัติสาธารณะ ซึ่งมาควบคู่ด้วยกันกับแนวคิดในเรื่องสิทธิด้านสิ่งแวดล้อม ไม่ว่าจะเป็นทรัพยากรธรรมชาติ พลังงาน คลื่นความถี่ หากทว่ารัฐมักนิยามความหมายของสมบัติทางสิ่งแวดล้อมในด้านที่เป็นสมบัติของชาติ และเมื่อเราบอกว่าทรัพยากรเหล่านี้เป็นสมบัติของชาติ วิธีในการจัดการ คือเราเป็นเจ้าของทรัพยากรนั้น ผ่านกระบวนการหลายๆ กระบวนการ เพราะฉะนั้นแนวคิดในเรื่องสมบัติสาธารณะจึงจำเป็นต้องผูกโยงกับแนวคิดในเรื่องสิทธิมนุษยชนด้านสิ่งแวดล้อม เพื่อมิให้รัฐทำการละเมิดสิทธิที่พึงมีของทุกคนในรัฐ ในชาติ หาใช่ของคนใดคนหนึ่ง หรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง
ดิฉันคิดว่าแนวความคิดในเรื่องสมบัติสาธารณะในสังคมไทยยังเป็นข้ออ่อนด้อยเรื่องเกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม เพราะเอาเข้าจริง คนในเมือง หรือคนที่ใช้ชีวิตอยู่ทุกวัน เราอาจจะไม่รู้สึกว่าเราเป็นเจ้าของอากาศนี้ เราเป็นเจ้าของน้ำ เราเป็นเจ้าของพลังงาน เราเป็นเจ้าของคลื่นความถี่ เพราะฉะนั้น การที่เราจะเข้าไปจัดการ หรือเข้าไปมีอำนาจในการบริหารจัดการ วิธีคิดในการบริหารจัดการสิ่งแวดล้อม มันผ่านรูปแบบไหนได้บ้าง มันก็ผ่านรูปแบบการมีส่วนร่วมของประชาชนนะคะ
อย่างไรก็ตาม ผศ.ดร.วรรณภากล่าวว่า ในระดับสากล การมีสิทธิมนุษยชนที่ดีมันผูกโยงกับการมีสิ่งแวดล้อมที่ดีด้วย นั่นหมายความว่าประชาชนมีสิทธิเข้าไปเสนอว่าการมีสิทธิมนุษยชนด้านสิ่งแวดล้อมที่ดีคืออะไร ไม่ว่าสิทธิการมีส่วนร่วมของประชาชน หรือสิทธิการเข้าถึงข่าวสารด้านสิ่งแวดล้อม ล้วนเป็นสิ่งที่ดำเนินไปอย่างเชื่อมโยงและสัมพันธ์กัน วรรณภามองว่าข้อมูลในเรื่องสิ่งแวดล้อมเป็นสิทธิที่ทุกคนในฐานะเจ้าของทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อมร่วมกันควรจะต้องมี
สิทธิในกระบวนการยุติธรรมด้านสิ่งแวดล้อม
สิทธิด้านสิ่งแวดล้อมในประเด็นต่อมาที่ ผศ.ดร.วรรณภา นำเสนอ คือสิทธิในด้านของการพัฒนาอย่างยั่งยืน โดยวรรณภากล่าวว่า แม้ในเรื่องพัฒนาอย่างยั่งยืนจะไม่ใช่เรื่องใหม่มากนัก และสำหรับผู้ที่สนใจเรื่องสิ่งแวดล้อมย่อมรู้อยู่แล้วว่าการพัฒนาที่ยั่งยืน คือ การจัดการสิ่งแวดล้อมให้ควบคู่ไปกับการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมเพื่อให้ดำรงอยู่ได้สืบต่อไปยังรุ่นลูก รุ่นหลาน
“อีกเรื่องหนึ่งที่มีความสำคัญในเรื่องสิทธิมนุษยชนด้านสิ่งแวดล้อม มันได้รับการตรวจสอบ มันได้รับการควบคุม มันได้รับการบังคับใช้อย่างเป็นรูปธรรม คือสิทธิในทางศาล หรือกระบวนการยุติธรรม อันนี้ในหลายๆ ประเทศจะเข้มแข็งมากนะคะ ในประเทศไทยเองเข้มแข็งบางศาล บางศาลไม่เข้มแข็ง ตัวอย่างในฝรั่งเศส เอาจริงๆ แล้ว ฝรั่งเศสถือเป็นผู้นำด้านสิ่งแวดล้อมอยู่ประเทศหนึ่งนะคะ ถ้าจะบอกว่าเป็นผู้นำเพราะว่าเขาเป็นผู้ปล่อยมลพิษเยอะอยู่พอสมควร จะเห็นว่าประเทศใดที่เป็นผู้นำ ไม่ว่าจะเป็นอเมริกา ฝรั่งเศส เยอรมันเอง เป็นประเทศที่เป็นอุตสาหกรรมที่ผลิตมลพิษด้านสิ่งแวดล้อมเยอะพอสมควรนะคะ แต่อย่างไรก็ดี ฝรั่งเศสมีแนวคิดด้านจัดการสิ่งแวดล้อมที่น่าสนใจ น่าสนใจยังไง แนวความคิดในเรื่องจัดการสิ่งแวดล้อมในฝรั่งเศสถูกกำกับโดยการสวมบทบาทเป็น Hero ในเรื่องสิ่งแวดล้อมของโลกนะคะ ไม่ว่าจะเป็นการประชุม COP21 (Conference of Parties หรือ การประชุมรัฐภาคีอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศสมัยที่ 21) ล่าสุด”
หลังประธานาธิบดีโดนัลล์ ทรัมป์ ถอนตัวออกไป สิ่งสำคัญอีกอย่างที่ ผศ.ดร.วรรณภา ยกตัวอย่างฝรั่งเศสมาใช้ในการอธิบาย คือ ฝรั่งเศสมีการกำหนดกฎบัตรในเรื่องสิ่งแวดล้อมแนบท้ายรัฐธรรมนูญจำนวนสิบข้อเสมือนเป็นบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ อีกทั้ง หากพิจารณาจากข้อเท็จจริงแล้ว ฝรั่งเศสกำหนดเรื่องสิ่งแวดล้อมลงไปในรัฐธรรมนูญช้ากว่าประเทศไทยที่มีมาจากปี 2540 แต่ทั้งๆ ที่มาช้ากว่า ฝรั่งเศสกลับมีการดำเนินการที่เป็นรูปธรรมมากกว่า เช่น หลักการชดใช้ โดยให้มีผู้ที่ก่อมลพิษเป็นผู้ชดใช้ค่าเสียหายต่างๆ ไปจนถึงหลักการมีส่วนร่วม หลักการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร ฯลฯ
“หลักการนี้ที่มันมีสถานะเทียบเท่ากับรัฐธรรมนูญนี้ มันส่งผลต่อการสร้างหลายๆ เรื่องตามมานะคะ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการสร้างกระบวนการยุติธรรมที่เข้มแข็ง การตรวจสอบของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ เนื่องจากฝรั่งเศสใช้รูปแบบของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ มันก็จะมีการควบคุมกฎหมายที่ออกมาหรือมีการใช้สิทธิที่ขัดต่อสิทธิด้านสิ่งแวดล้อมที่ได้รับการบัญญัติไว้เทียบเท่ากับรัฐธรรมนูญนี้ก็จะต้องถูกยกเลิกไป พูดง่ายๆ ก็คือว่า คณะตุลาการรัฐธรรมนูญฝรั่งเศสก็ดึงเอาประเด็นด้านสิทธิพื้นฐานด้านสิ่งแวดล้อมที่ได้รับการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ให้เป็นรูปธรรมมากยิ่งขึ้นผ่านกระบวนการศาลนะคะ”
ส่วนในประเทศไทย กฎหมายด้านสิ่งแวดล้อมของประเทศไทยเป็นไปในลักษณะที่กระจัดกระจาย ซึ่งแตกต่างจากฝรั่งเศสที่บัญญัติไว้เพียงกฎหมายเดียว แต่เรียงลำดับ แยกประเภทของทรัพยากร ธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม ซึ่งนำไปสู่การบังคับใช้ที่ไม่ขัดกันเองต่อกฎระเบียบที่ออกโดยกระทรวงต่างๆ เช่นในประเทศไทย
“เพราะฉะนั้นการจัดการด้านสิ่งแวดล้อมในฝรั่งเศสจะไม่ได้ดูที่หน่วยงานเป็นหลัก แต่ดูที่ content หรือดูที่ตัววัตถุของสิ่งแวดล้อมเป็นหลัก มันก็จะทำให้การบังคับใช้กฎหมาย รวมถึงการดูแลจัดการทรัพยากร ธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม มันเป็นไปอย่างเป็นรูปธรรมมากยิ่งขึ้น”
รัฐธรรมนูญไทย สิ่งแวดล้อมที่ยังไปไม่ถึง
กลับมายังประเทศไทยที่มีการบัญญัติเรื่องรัฐธรรมนูญไว้ตั้งแต่ปี 2540 แต่กระบวนการจัดการต่างๆ ของภาครัฐ ลงมาถึงระดับสังคม และประชาชน ยังเรียกได้ว่าไปไม่ถึงไหน หรือยังไปไม่ถึงระดับที่ใกล้เคียงกับฝรั่งเศส หรือในระดับสากลอื่นๆ ปัญหาอย่างหนึ่งที่ ผศ.ดร.วรรณภา มองไว้อย่างน่าสนใจ คือ กรอบความคิดของคนไทยที่ยังมองเรื่องสิทธิมนุษยชนเป็นเรื่องที่รัฐธรรมนูญมอบให้ ทั้งที่จริงสิทธิมนุษยชนเป็นเรื่องพื้นฐานตามธรรมชาติ รัฐธรรมนูญเพียงแต่ให้การรับรองสิทธิด้านนี้ผ่านองค์กรด้านกฎหมายเท่านั้น หมายความว่าคุณมีสิทธิในด้านนี้มาตั้งแต่เกิดอยู่แล้ว หากจะใช้มันผ่านองค์กร เครื่องมือต่างๆ ที่รัฐเป็นผู้อำนวยความสะดวกให้ยังไงต่างหากที่สำคัญ
“มันไม่เหมือนการให้นะคะ มันคือการรับรอง เวลาเราพูดบทบัญญัติเหล่านี้มันถูกรับรองในรัฐธรรมนูญ คือ ให้เห็นอย่างเป็นรูปธรรมนะคะ”
มาตรา 44 ลดทอนการมีส่วนร่วมของประชาชน
แม้รัฐธรรมนูญฉบับปี 60 นี้จะมีหลายมาตราที่ถูกกำหนดไว้ในเรื่องสิ่งสำคัญ ทั้งมาตรา 52, 58 และอีกหลายมาตรา ทว่าสิทธิที่ถูกบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญเหล่านี้จะไม่มีทางถูกนำมาใช้ได้จริง หากไม่มีการบังคับใช้อย่างเป็นรูปธรรม ซึ่งในการบังคับใช้อย่างเป็นรูปธรรมในมุมมองของ ผศ.ดร.วรรณภา กล่าวว่าไม่ได้เป็นการบังคับใช้จากฝ่ายรัฐแต่เพียงอย่างเดียว เนื่องจากเป็นสิทธิที่มีแต่เดิมอยู่แล้วของประชาชน แม้จะมีหลายฝ่ายบอกว่าการประกาศใช้รัฐธรรมนูญปี 60 นำมาซึ่งการหายไปของสิทธิของพลเมืองในเรื่องสิ่งแวดล้อม ทว่าโดยความเป็นจริงแล้วนั้น สิทธิเหล่านี้หาได้หายไปแต่อย่างใด เนื่องจากประชาชนเป็นเจ้าของทรัพยากร ธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม
วิธีคิดเหล่านี้ มันอาจทำให้เรามีสิ่งแวดล้อมที่ดีได้ในอนาคต แต่อย่างไรก็ดี เรามีสิ่งที่เรียกว่าอุปสรรคบางอย่างที่มันทำให้การบังคับใช้สิทธิด้านสิ่งแวดล้อมหยุดชะงักลง ยกตัวอย่างการบังคับใช้คำสั่งของ คสช. มีคำสั่งของ คสช. หลายคำสั่งทีเดียวที่อาศัยมาตรา 44 ไปกระทบกับการจัดการทรัพยากร ธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม
มาตรา 44 ที่ไปกระทบการจัดการด้านสิ่งแวดล้อมที่โดดเด่นในทัศนะของวรรณภา มีสามข้อด้วยกัน เรื่องแรก คือคำสั่งที่ 3/2558 คือคำสั่งในเรื่องการชุมนุมเกินห้าคน เช่น ถ้าหากประชาชนไปชุมนุมคัดค้านโรงไฟฟ้าที่กระบี่ ซึ่งเป็นเรื่องสิ่งแวดล้อมจะถูกข้อหาตามมาตรา 44 ในเรื่องของการชุมนุมเกินห้าคนหรือไม่ เนื่องจากรัฐเปลี่ยนให้กลายเป็นเรื่องของการเมืองไป?
คำสั่งต่อไป คือคำสั่งที่ 4/2559 ในเรื่องของผังเมือง คือ การใช้มาตรา 44 ไปบังคับกฎหมายให้ยกเลิกผังเมืองโดยรวมบางประเภท กล่าวให้กระชับ คือ ผังเมืองที่เคยถูกวางไว้เป็นโซนๆ เช่น โซนสีเขียว ห้ามการก่อสร้างโรงงาน ก็จะถูกยกเว้นไป
คำสั่งสุดท้าย คือ คำสั่งที่ 9/2559 ที่เกี่ยวข้องกับเรื่อง EIA โดยยกเว้นการทำ EIA ในโครงการบางโครงการของรัฐ ซึ่งอาจจะส่งผลกระทบต่อชุมชน สิ่งแวดล้อม และประชาชนในพื้นที่ โดยให้ยกเว้นการทำ EIA เพื่อสรรหาผู้รับเหมามาดำเนินโครงการก่อนแล้วจึงค่อย EIA ก่อให้เกิดสิ่งที่วรรณภาอธิบายว่า สิทธิต่างๆ ที่ประชาชนจะสามารถเข้าไปดำเนินการ หรือจัดการในเรื่องบริหารทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อมได้ ประสบอุปสรรคที่ไม่อาจดำเนินได้ต่อไป เป็นเหตุยกเว้นที่ไม่ใช่เล็กๆ น้อยๆ เพราะมันทำให้การจัดการของประชาชนเพื่อการป้องกันไม่ให้เกิดเหตุกระทบต่อสิ่งแวดล้อมถูกทำลายลง ถูกยกเว้นไว้ชั่วคราวด้วยคำสั่งจากมาตรา 44 นี้
จริงๆ แล้ว ดิฉันคิดว่าคำสั่งมาตรา 44 นอกจากมันจะทำลายระบบการเมืองในทางกระแสหลัก แปลว่าทางการเมืองแบบทั่วๆ ไป คิดอะไรไม่ออก ออกคำสั่งมาตรา 44 และมันยังทำให้กระทบต่อการดำรงอยู่ในด้านสิ่งแวดล้อมของเราด้วย ครอบคลุมไปในทุกๆ เรื่อง สิ่งนี้เป็นสิ่งที่…ดูแล้ว มันหมดหวังนะคะ
สิ่งแวดล้อมในประชาธิปไตย
ประเด็นสำคัญที่ ผศ.ดร.วรรณภา ตั้งข้อสังเกตไว้ในอีกประเด็น คือ ในเรื่องของการจัดการสิ่งแวดล้อมนั้นจำเป็นต้องอาศัยกระบวนการที่เป็นประชาธิปไตยผ่านวิธีคิดในทุกๆ เรื่องของชีวิต หากประเทศไหนที่มีประชาธิปไตยที่ดี ประเทศนั้นจะมีการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อมที่ดี โดยคำนึงถึงคนทุกคนในสังคมนั้นๆ ประเทศนั้นๆ ให้มีการเข้าถึง และใช้ทรัพยากร ธรรมชาติ สิ่งแวดล้อมในประเทศตนเองได้อย่างคุ้มค่ามากที่สุด
“เพราะสิ่งที่สำคัญที่สุดที่ทำให้สิทธิพื้นฐานด้านสิ่งแวดล้อมสามารถเกิดขึ้นได้จริง ไม่ได้อาศัยแค่ตัวบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญเท่านั้น มันอาศัยเครื่องมือกลไกอื่นที่สำคัญ โดยการผลักนโยบายภาครัฐ ผ่านการขับเคลื่อนภาคประชาสังคมที่ไม่ใช่ประชารัฐแน่นอน แล้วก็ผ่านกระบวนการยุติธรรมอื่นๆ ที่จะทำให้มันเกิดขึ้นได้จริง ดิฉันคิดว่าอันนี้เป็นสิ่งที่สำคัญ แล้วก็ย้อนกลับไปยัง concept เดิมที่พูดถึงก็คือว่าทำยังไงให้เราทุกคนที่ถือว่าเป็นเจ้าของทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อมนั้น มีสิทธิที่จะใช้ ดำรงอยู่ในสภาพแวดล้อมที่ดี เข้าไปบริหารจัดการสิ่งแวดล้อมนั้นได้อย่างเกิดประโยชน์สูงสุดกับคนทุกคน”
Author
