เรื่อง: อชิชญา อ๊อตวงษ์
ภาพประกอบ: antizeptic
EEC ถือเป็นก้าวแรกของการเปลี่ยนแปลงประเทศไทยไปสู่ประเทศที่มีรายได้สูง ไม่ติดกับดักประเทศรายได้ปานกลาง วันหน้าอาจจะมีระเบียงเศรษฐกิจภาคเหนือ ใต้ ตะวันออก ตะวันตก เชื่อมต่อด้านเศรษฐกิจกับประชาคมโลก
– ประยุทธ์ จันทร์โอชา
5 เมษายน 2560
เมื่อ 35 ปีที่แล้ว ประเทศไทยตัดสินใจเดินหน้าสู่การเป็นประเทศอุตสาหกรรมเต็มตัว ด้วยการผลักดันโครงการพัฒนาพื้นที่ชายฝั่งทะเลตะวันออก หรือ Eastern Seaboard ภายใต้รัฐบาล พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ นับแต่นั้น อุตสาหกรรมขนาดใหญ่ อย่างปิโตรเคมี โรงไฟฟ้าถ่านหิน โรงกลั่นน้ำมัน ท่าเรือสินค้า ฯลฯ เบียดขับเข้าแทนที่เศรษฐกิจดั้งเดิมของคนในท้องถิ่นภาคตะวันออก แม้ศาลปกครองสูงสุดจะยืนยันถึงปัญหามลพิษที่ตามมาจากอุตสาหกรรมเหล่านั้นแล้ว แต่โครงการ Eastern Seaboard ก็ยังคงเป็นกิจกรรมทางเศรษฐกิจหลักของประเทศมาถึงวันนี้
ปัจจุบัน เหมือนประเทศไทยจะย้อนกลับไปสู่ทางเลือกเดิม คือการทุ่มให้กับการพัฒนาอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ด้วยทุนจากต่างประเทศ นำโดยโครงการระเบียงเศรษฐกิจภาคตะวันออก (Eastern Economic Corridor: EEC) ครอบคลุมชลบุรี ระยอง และฉะเชิงเทรา ที่ผ่านมารัฐบาลประยุทธ์ใช้ทุกกลไกทางกฎหมายเพื่อขจัดอุปสรรคต่างๆ ทั้งเสนอร่างพระราชบัญญัติเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก ที่เพิ่งผ่านวาระแรกของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ออกคำสั่งตามมาตรา 44 แต่งตั้งคณะกรรมการนโยบายการพัฒนาระเบียงเศรษฐกิจพิเศษฯ ที่มีแต่ตัวแทนของรัฐและเอกชน เบิกค่าใช้จ่ายได้ทั้งหมดจากเงินงบประมาณ พร้อมให้อำนาจเต็มในการกำหนดนโยบายและอนุมัติหลักเกณฑ์ต่างๆ รื้อกฎหมายผังเมืองในสามจังหวัดภาคตะวันออก และปรับปรุงกระบวนการพิจารณารายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม
อีกด้านหนึ่ง รัฐบาลได้เริ่มก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานไปบางส่วน และจัดทำข้อตกลงร่วมลงทุนกับเอกชนบางรายแล้ว เพื่อเร่งให้เกิดโครงการนี้ให้ได้เร็วที่สุดภายใต้รัฐบาลของตน และจะผูกพันต่อไปในรัฐบาลหน้า ตามกรอบแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี
ทุกอย่างดูเร่งรีบจนเหมือนเรากลายเป็นเพียงผู้ชม ขณะเดียวกันก็ถูกผูกมัดจนไม่เห็นทางเลือกอื่นให้เดิน เมื่อรัฐบาลวางเป้าหมายสร้างรายได้มากขึ้น และ EEC คือเส้นทางหนึ่งที่รัฐเลือกเดิน คำถามคือ ก่อนจะเริ่มขยับเท้าก้าวแรก เราเคยศึกษาเส้นทางที่เป็นไปได้ทั้งหมดที่สามารถไปให้ถึงเป้าหมายแล้วหรือยัง เรามีทางเลือกอื่นอีกหรือไม่ในการหลุดออกจากกับดักรายได้ปานกลาง คำถามนี้นำไปสู่เครื่องมือสำคัญยิ่งที่ยังไม่มีในกฎหมายสิ่งแวดล้อมไทย คือ การวิเคราะห์ทางเลือก หรือ Alternative Analysis
การวิเคราะห์ทางเลือกในกฎหมายสิ่งแวดล้อมของสหรัฐอเมริกา
‘การวิเคราะห์ทางเลือก’ ถือเป็นหัวใจสำคัญในการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมก่อนการตัดสินใจหรือเข้าไปผูกพันใดๆ ของรัฐบาลกลาง (Federal Government) ภายใต้กฎหมายแม่บทด้านสิ่งแวดล้อมฉบับแรกของสหรัฐอเมริกา (National Environmental Protection Act: NEPA) สิ่งที่น่าสนใจคือ กฎหมายนี้ไม่ได้จำกัดการประเมินผลกระทบเฉพาะรายกิจการ แต่ครอบคลุมทุกการกระทำของรัฐบาลกลาง ทั้งการออกนโยบาย การผ่านกฎหมาย การอนุมัติอนุญาต หรือแม้แต่การให้เงินสนับสนุนโครงการใดๆ ที่จะส่งผลกระทบสำคัญต่อสิ่งแวดล้อม เพื่อให้รัฐบาลกลางเลือกวิธีการที่ ‘ดีที่สุด’ เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ด้านประโยชน์สาธารณะ รวมทั้งส่งผลกระทบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อมให้น้อยที่สุด
ดังนั้น สิ่งที่ต้องทำคู่ไปกับการพัฒนาข้อเสนอกิจกรรมใดๆ คือการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม โดยเริ่มจากมองเป้าหมายของการพัฒนานั้น และศึกษาทางเลือกอื่นๆ ที่เป็นไปได้นอกเหนือจากกิจกรรมที่เสนอ ทั้งในแง่สถานที่ตั้ง ขนาด ประเภทกิจกรรม เทคโนโลยี หรือกระทั่งกรณีไม่มีกิจกรรมใดเลย (no-action alternative) ทางเลือกมีอะไรบ้าง และเหตุผลในการคัดเลือกคืออะไร ต้องเผยแพร่ต่อสาธารณะ รวมถึงเปิดให้ประชาชนและหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องเข้าไปมีส่วนร่วม
รายละเอียดของแต่ละตัวเลือกต้องมีการนำเสนอข้อมูลในระดับที่สามารถเทียบข้อดีข้อเสียกับโครงการที่นำเสนอได้ เพื่อตัดสินใจได้ว่าทางเลือกไหนดีที่สุด การตัดสินใจตัดตัวเลือกใดออกไป ต้องชี้แจงแสดงเหตุผลที่เพียงพอและเปิดเผยต่อสาธารณะ สุดท้ายแล้ว หากพบว่ามีตัวเลือกอื่นที่ส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมน้อยกว่ามาก ถือเป็นนโยบายของรัฐที่จะต้องไม่อนุมัติโครงการที่นำเสนอนั้น
การวิเคราะห์ทางเลือกกลายเป็นประเด็นสำคัญที่นำไปสู่การฟ้องร้องคดีในศาลจำนวนมากเพื่อตรวจสอบดุลพินิจของรัฐ เช่น คดี Wyoming v. Department of Agriculture ที่ศาลกำหนดกรอบให้หน่วยงานรัฐไม่จำเป็นต้องศึกษารายละเอียดของทางเลือกที่ไม่อาจบรรลุวัตถุประสงค์หรือเป้าหมายได้ แต่ขณะเดียวกันหน่วยงานรัฐก็ไม่อาจจำกัดวัตถุประสงค์ให้คับแคบจนไม่อาจพิจารณาทางเลือกอื่นได้เลยเช่นกัน
นอกจากนี้ การวิเคราะห์ทางเลือกยังถูกนำมาใช้เพื่อพิจารณาโครงการที่มีความขัดแย้งสูง เช่น การขอใบอนุญาตก่อสร้างท่อส่งน้ำมัน Keystone XL ซึ่งจะตัดผ่านสามมลรัฐ และหลายพื้นที่ของชนพื้นเมือง โครงการนี้สู้กันมานานกว่าทศวรรษ และดูเหมือนจะราบรื่นขึ้นเมื่อ ประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ กลับคำสั่งของ บารัก โอบามา ให้อนุมัติโครงการนี้ ประกอบกับมลรัฐมอนทานาและเซาธ์ดาโกตาก็ผ่านการอนุมัติไปแล้ว
อย่างไรก็ตาม คดีมาพลิกตรงที่มลรัฐสุดท้าย เนบราสกาตัดสินใจอนุมัติโครงการด้วยคะแนน 3-2 แต่สั่งให้บริษัทเจ้าของโครงการต้องสร้างในเส้นทางอื่นผ่านมลรัฐตน ซึ่งจะอยู่คู่ขนานกับท่อส่งน้ำมันเดิม และจะเพิ่มระยะทางกว่า 100 กิโลเมตร ค่าใช้จ่ายและความยุ่งยากทางกฎหมายก็ตามมา คณะกรรมการเสียงส่วนใหญ่ให้ความเห็นอย่างน่าสนใจว่า เส้นทางที่บริษัทเสนอไม่ได้อาศัยประโยชน์จากพื้นที่ของท่อส่งก๊าซเดิมที่บริษัทได้สัมปทานอยู่แล้ว ดังนั้นจึงไม่อาจสรุปได้ว่าเส้นทางนี้เป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างแท้จริง การตัดสินใจเดินหน้าโครงการต่อหรือไม่จึงถูกโยนกลับไปยังเอกชน ซึ่งต้องประเมินใหม่ว่าการก่อสร้างนี้จะคุ้มทุนหรือไม่ นี่จึงเป็นตัวอย่างหนึ่งของการพิจารณาทางเลือกที่เหมาะสมที่สุดโดยใช้ฐานของการรวมต้นทุนทางสิ่งแวดล้อมและสังคมเข้าไปในต้นทุนของโครงการพัฒนา (Internalization of Externalities) ด้วย
ดังนั้น เครื่องมือนี้จึงมีความสำคัญทั้งต่อหน่วยงานรัฐและภาคประชาชนในการร่วมตัดสินใจโครงการพัฒนาต่างๆ ที่เกี่ยวพันกับสิ่งแวดล้อม กลายเป็นพื้นที่ให้คนจากหลายภาคส่วนหลายองค์ความรู้ได้มาแลกเปลี่ยนทางเลือกที่ควรจะเป็นผ่านการพิจารณาผลดีผลเสียอย่างรอบด้าน โดยไม่จำกัดเฉพาะความเห็นของนักเทคนิควิชาการเท่านั้น
การวิเคราะห์ทางเลือกในกฎหมายไทย
ตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2535 ประกอบประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติฯ แม้จะระบุให้การศึกษาทางเลือกเป็นส่วนหนึ่งของรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) แต่กลับไม่ได้กำหนดขอบเขตวิธีการวิเคราะห์ทางเลือกไว้แต่อย่างใด นอกจากนี้ กฎหมายไทยยังกำหนดให้การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมจำกัดเฉพาะกับบางประเภทกิจการเท่านั้น ไม่ได้ครอบคลุมถึงการกระทำใดๆ ของรัฐบาลดังเช่นในสหรัฐอเมริกา การตัดสินใจของรัฐบาลในหลายกรณีทั้งการกำหนดนโยบายหรือการผ่านกฎหมายซึ่งกระทบต่อสิ่งแวดล้อมจึงไม่ถูกผูกพันที่ต้องพิจารณาทางเลือกที่รอบด้านและเปิดเผยต่อสาธารณะก่อนตัดสินใจตั้งแต่ต้น
ดังนั้น กว่าที่ช่องทางตามกฎหมายจะเปิดให้ประชาชนนำเสนอทางเลือกอื่น หรือกระทั่งตรวจสอบตัวเลือกของรัฐบาล ก็อยู่ในขั้นที่ผู้ประกอบการเริ่มจัดทำรายงาน EIA ของกิจการย่อยๆ ภายใต้นโยบายหรือโครงการที่รัฐบาล ‘เลือกแล้ว’ ดังเช่นในกรณี EEC ที่ปัจจุบัน รัฐบาลได้อนุมัติโครงการ เริ่มก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐาน และเข้าผูกพันกับเอกชนหลายรายแล้ว ก่อนที่กิจการภายใต้โครงการ EEC จะมีการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อม และศึกษาทางเลือกอื่นๆ
การพัฒนาการวิเคราะห์ทางเลือกในกฎหมายไทยนั้น ผู้เขียนเห็นว่าสามารถทำได้สองช่องทาง คือ
1. ผนวกรวมเข้าไปในการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (Strategic Environmental Assessment: SEA หรือในสหรัฐอเมริกาเรียกว่า Programmatic Environmental Impact Statement: PEIS) ซึ่งครอบคลุมแผนหรือนโยบายของรัฐ
2. ขยายขอบเขตการจัดทำ EIA ให้ครอบคลุมการกระทำทางกฎหมาย นโยบายและแผนของรัฐบาล และระบุรายละเอียดขั้นตอนการประเมินทางเลือกในกระบวนการจัดทำ EIA ให้ชัดเจนและเปิดเผยมากขึ้น
ซึ่งไม่ว่าจะเลือกทางไหนก็ต้องอาศัยการปรับแก้ในร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมฉบับใหม่ เพื่อให้กระบวนการนั้นสามารถถูกตรวจสอบได้ทั้งในทางสาธารณะและทางศาล
‘การประเมินทางเลือก’ เป็นช่องทางที่เปิดให้เราทุกคน ในฐานะผู้ที่จะได้รับผลกระทบไม่ทางตรงก็ทางอ้อม ได้เข้ามาถกเถียงแลกเปลี่ยนทุกทางที่เป็นไปได้เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ร่วมกัน โดยไม่จำกัดเฉพาะนักเทคนิควิชาการหรือกระทั่งรัฐบาล รวมถึงหยิบยกผลกระทบที่ไม่เคยถูกพิจารณามารวมเป็นต้นทุนของแต่ละทางเลือก การจะไปถึงประเทศที่มีรายได้สูง หากถูกจำกัดให้เหลือเพียงการพัฒนาอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ทางเดียวไว้ตั้งแต่ต้น เราจะรู้ได้อย่างไรว่านี่คือทางที่ดีที่สุด เมื่อไม่เคยเห็นทางเลือกอื่นเลย อย่าลืมว่า ก้าวแรกของเราอาจไม่ใช่การก้าวไปข้างหน้าเสมอไปก็ได้…
อ้างอิงข้อมูลจาก:
- 30 ปี โครงการอีสเทิร์นซีบอร์ด: การพัฒนาที่ยั่งยืน?, ThaiPublica, 13 พฤศจิกายน 2555.
- “อีอีซีจ่อคลอดทีโออาร์ร่วมทุน ‘คณิศ’ ยันต้นปีหน้า4โครงการทำพีพีพีได้ผู้ประมูล”, ฐานเศรษฐกิจ, 3 กันยายน 2560.
- ประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เรื่อง กำหนดประเภทและขนาดของโครงการหรือกิจการซึ่งต้องจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม และหลักเกณฑ์ วิธีการ ระเบียบปฏิบัติ และแนวทางการจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม, “การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์”, กันยายน 2554.
- Albert M. Ferlo, Karin P. Sheldon, and Mark Squillace, “The NEPA litigation guide”, 2012.
- Mary O’Brien, “Making Better Environmental Decisions: An Alternative to Risk Assessment”, 2000.
- Wyoming v. Department of Agriculture, 661 F.3d 1209 (2011)
- Zach Pluhacek, “Keystone XL pipeline: TransCanada weighing options after Nebraska regulators OK pipeline, but not preferred route”, Lincoln Journal Star, 20 พฤศจิกายน 2560.
อชิชญา อ๊อตวงษ์: อดีตนักเขียนและทนายความด้านสิ่
Author
Author
