ก่อนอื่นในฐานะคนเขียนงานที่กองบรรณาธิการ WAY กรุณาเอื้อเฟื้อให้มีพื้นที่ในการเขียนขายความคิด ต้องขออภัยคุณผู้อ่านที่ผมหายหน้าไปนาน ผู้อ่านที่รู้จักเป็นการส่วนตัว ถึงกับถามไถ่ว่าซีรีส์ ‘บ้านเรือนก็สิทธิของเรา’ จบแล้วหรือ เห็นห่างไปนาน สัญญาว่าจะเขียนสม่ำเสมอทุกเดือนตามแพลนที่ยังมีเนื้อหาอีก 4-5 ตอน ที่อยากถ่ายทอดครับ โดยเฉพาะวันจันทร์แรกของเดือนตุลาคมของทุกปี องค์การสประชาชาติกำหนดให้เป็น ‘วันที่อยู่อาศัยสากล’ คอลัมน์นี้จึงไม่อาจปล่อยให้โอกาสนี้ผ่านเลย
ผมคิดว่าในรอบปีที่ผ่านมา การแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 ได้เปิดเปลือยให้เห็นปัญหาด้านที่อยู่อาศัยในบ้านเราอย่างชัดเจน ส่วนหนึ่งผมได้เขียนไว้ในตอนที่แล้ว เช่น แรงงานข้ามชาติยังมีที่อยู่อาศัยอย่างแออัด ด้อยคุณภาพ คนในชุมชนแออัดที่มีบ้านหลังเล็ก เมื่อสมาชิกในบ้านติดเชื้อโควิด-19 ก็มีโอกาสสูงที่จะติดกันทั้งบ้าน และที่บ้านก็ไม่มีพื้นที่ให้กักตัว จนถึงคนไร้บ้านที่เสียชีวิตข้างถนน และคนเปราะบาง รายได้ไม่มั่นคงที่เคยเช่าห้องอยู่ พอตกงานกลายเป็นคนไร้บ้านก็มี
ตัดกลับไปที่ข่าวเมื่อ 2 สัปดาห์ที่แล้ว ที่คณะรัฐมนตรีมีมติวันที่ 21 กันยายน 2564 ให้กระทรวงมหาดไทย ‘ศึกษาแนวทางแก้ไขกฎหมายเกี่ยวกับการถือครองที่ดิน’ โดยสื่อหลายสำนักรายงานตรงกันว่า มีการพูดถึงการปลดล็อคให้คนต่างชาติมีสิทธิซื้อคอมโดมิเนียมจากเดิมถือครองได้ไม่เกิน 49 เปอร์เซ็นต์ อาจเพิ่มเป็น 70-80 เปอร์เซ็นต์ ให้ซื้อบ้านได้ 10-15 ล้านบาท ขยายกำหนดเวลาเช่าสูงสุดได้ จากเดิม 30 ปี เป็น 50 ปี และขยายเวลาต่อได้อีก 40 ปี รวมเป็น 90 ปี ฯลฯ ทำให้เกิดเสียงวิพากษ์ที่จุดติดง่ายว่า ‘ขายชาติ’ ต่อมารองโฆษกรัฐบาลต้องออกมาปฏิเสธว่า คณะรัฐมนตรียังไม่ได้อนุมัติรายละเอียด แค่ให้กระทรวงมหาดไทยไปศึกษาเท่านั้น[1]
ผมอยากอภิปรายถึงมติ ครม. ข้างต้น ที่ไปไกลกว่าเรื่องขายชาติ – ขายชาติจริงหรือแค่วาทกรรม เพิ่งขายชาติหรือที่ผ่านมาก็ขายมานานแล้ว – ประเด็นเหล่านี้ผมขอไม่อภิปราย แต่สิ่งที่ผมอยากชี้ก็คือ มติ ครม. ดังกล่าว สะท้อนวิธีคิดและอุดมการณ์การมองบ้านและที่ดินของรัฐบาลว่า เป็นอสังหาริมทรัพย์ และการจัดการอสังหาริมทรัพย์ก็คือ เพื่อเพิ่มมูลค่าและใช้เป็นเครื่องมือในการกระตุ้นเศรษฐกิจ ส่วนมุมมองที่ว่า ที่อยู่อาศัยควรเป็นสิทธิที่ควรหาทางให้พลเมืองได้เข้าถึงอย่างทั่วถึง ไม่เคยอยู่ในความคิดของบรรดาผู้คนในรัฐบาล
สิ่งที่สะท้อนวิธีคิดข้างต้นอย่างชัดเจนก็คือ มติ ครม. ให้ไปศึกษากรณีการให้คนต่างชาติถือครองที่ดิน บ้าน คอนโด ได้ถูกนำเสนอในฐานะที่เป็น ‘มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจและการลงทุนโดยการดึงดูดชาวต่างชาติที่มีศักยภาพสูงสู่ประเทศไทย’ บุคคลในแวดวงอสังหาริมทรัพย์บางท่านถึงกับกล่าวว่า มาตรการนี้ไม่เกี่ยวข้องกับปัญหาการขาดแคลนที่อยู่อาศัยของผู้มีรายได้น้อย ไม่ควรนำมาอภิปรายเชื่อมโยงกัน
ผมอยากจะแย้งว่า การให้ต่างชาติถือครองที่ดิน เกี่ยวข้องกับการซ้ำเติมปัญหาที่อยู่อาศัยในสังคมไทยอย่างแยกไม่ออก พูดโดยหลักการพื้นฐานทางเศรษฐศาสตร์เบื้องต้นก็คือ การเปิดให้ต่างชาติที่มีกำลังซื้อมากกว่า เข้ามาซื้อที่ดิน บ้าน และคอนโดในไทย ซึ่งเป็นการเพิ่มกำลังซื้อหรือดีมานด์ แม้บอกว่าจะจำกัดให้ซื้อเฉพาะอสังหาริมทรัพย์ราคาสูงเท่านั้น แต่ในระบบเศรษฐกิจที่พัวพันกันอย่างแยกไม่ออก ความต้องการพัฒนาที่ดินเพื่อสนองดีมานด์กับตลาดบน ก็ย่อมทำให้ราคาที่ดินอื่นๆ ขยับตาม
พูดให้เห็นภาพ อย่างจังหวัดภูเก็ต ซึ่งเป็นจังหวัดที่มีคนต่างชาติเป็นเจ้าของคอนโดอยู่จำนวนมาก ผู้ประกอบการก็ย่อมมุ่งหวังสร้างคอนโดหรูหราขายชาวต่างชาติ เพราะพวกเขามีกำลังซื้อ คนขายที่ดินก็ทราบว่าคนซื้อที่ดินไปทำคอนโดและขายให้ต่างชาติในราคาแพง ที่ดินจึงต้องราคาสูงตาม ส่วนที่ดินแปลงอื่นๆ ที่แม้จะไม่ใช่เป้าหมายของบริษัทที่สร้างคอนโดขายชาวต่างชาติ ก็ย่อมรู้ว่าที่ดินทำเลเกรดเอราคาขึ้นไปแล้ว ที่ดินทำเลเกรดรองลงมาก็ย่อมขยับตาม
หากกล่าวให้เห็นภาพกว่านั้น ราคาที่ดินย่านสีลม สุขุมวิท แพงจนชนชั้นกลางเงินเดือนหลักหมื่นยากจะแตะได้ กระทั่งโครงการคอนโดมิเนียมและโรงแรมขยายไปก่อสร้างบริเวณถนนพระราม 3 ไอคอนสยามก็ไปสร้างที่ถนนเจริญนคร ฝั่งธนบุรี ซึ่งย่อมทำให้ที่ดินย่านฝั่งธนฯ ที่คนรายได้ระดับปานกลางพอจะหาที่เช่าพักอาศัยได้ในย่านนั้นก็ต้องถูกเบียดขับตามเป็นทอดๆ เพราะเจ้าของบ้านเดิม ไม่ว่าจะอยู่เอง หรือมีบ้านแล้วแบ่งกั้นห้องให้คนเช่า ก็ย่อมอยากขยายเป็นอพาร์ตเมนต์ หรือขายที่ดินให้นักลงทุน ทำให้กระทบกับคนที่มีรายได้น้อยหรือปานกลางซึ่งเคยเช่าอยู่อาศัย นี่คือลักษณะของผลกระทบที่จะเกิดขึ้นเป็นทอดๆ จากการเพิ่มกำลังซื้อในตลาดที่ดินและบ้าน
ดังนั้น หากมีการปล่อยให้ชาวต่างชาติที่มีกำลังซื้อเข้ามาในตลาดที่อยู่อาศัยบ้านเรา และเกิดมีคนเข้ามามากจริงๆ ผลกระทบย่อมมีกับตลาดที่อยู่อาศัยลำดับรองๆ ลงมา คือ กลุ่มชนชั้นกลาง เพราะผู้ประกอบการย่อมคาดหวังกลุ่มลูกค้าที่มีกำลังซื้อระดับมีเงินก้อนมาซื้อโดยไม่ต้องเสียเวลาผ่อนด้วยซ้ำ ผลกระทบจะมากกว่านั้น หากชาวต่างชาติที่มีกำลังซื้อ มองการซื้อที่ดินในบ้านเราในฐานะการลงทุน คือ ซื้อเพื่อปล่อยเช่า เท่ากับว่าเราเปิดโอกาสให้คนต่างชาติมาซื้อที่อยู่อาศัยและดูดเงินจากคนไทยด้วยกันเอง หรือตัวอย่างที่เป็นรูปธรรมก็คือ คนจีนซื้อคอนโดมิเนียมในไทย แล้วก็ให้นักท่องเที่ยวชาวจีนมาพักอาศัย รายได้ก็หมุนเวียนแต่ในหมู่คนจีน ไม่ได้ช่วยวงจรเศรษฐกิจไทยมากอย่างที่เราคิด
ตัวอย่างเหล่านี้มิใช่ว่าจะเป็นไม่ได้ ผู้อ่านลองค้นหาที่พักบนแพลตฟอร์ม Airbnb เชื่อมโยงระหว่างเจ้าของห้องที่ต้องการเปิดห้องให้เช่า จะพบว่าห้องพักรายวันหรือรายสัปดาห์หลายห้องประกาศขายด้วยภาษาจีน แสดงว่า กลุ่มลูกค้าที่เจ้าของที่พักคาดหวังคือลูกค้าชาวจีน และหากดูจากชื่อเจ้าของที่พักที่ปล่อยให้เช่าก็เป็นชื่อจีน จึงน่าสงสัยต่อไปว่า เจ้าของที่ดินคือคนจีนที่ซื้อคอนโดเพื่อการลงทุนด้วยการปล่อยเช่า
ทั้งหมดที่กล่าวมาคือ ผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้น หากเปิดให้ผู้มีอำนาจซื้อจากต่างชาติเข้ามาแย่งทรัพยากรที่ดินที่อยู่อาศัยที่มีอย่างจำกัดในแต่ละสังคม นี่คือผลกระทบของการจัดการที่อยู่อาศัยบนความคิดที่มากกว่าการมองที่อยู่อาศัยเป็นสินค้า (housing as commodity) แต่มองที่อยู่อาศัย มองบ้าน ที่ดิน คอนโดมิเนียม เป็นสินทรัพย์ (asset) ไว้เพื่อการลงทุน หากเราปล่อยให้การลงทุนเป็นไปอย่างเสรี ก็จะยิ่งทำให้คนที่มีอำนาจซื้อสามารถรวบรวมที่ดินและทรัพย์สินดังที่เป็นปัญหาในสังคมไทยปัจจุบัน
ผลกระทบของการจัดการที่อยู่อาศัยด้วยกลไกตลาด ซึ่งที่อยู่อาศัยสำหรับผู้มีรายได้กลายเป็น ‘สินค้า’ ที่ไม่ทำกำไร เพราะมีอุปสรรคมากมาย เช่น ธนาคารไม่อยากปล่อยกู้ หรือหากปล่อยกู้ คนที่มีรายได้ไม่แน่นอนก็อาจจะไม่สามารถผ่อนจนครบได้ ทำให้ผู้ประกอบการเอกชนไม่สนใจที่จะทำที่อยู่อาศัยราคาถูกขาย ผลต่อเนื่องคือ ผู้มีรายได้น้อยต้องไปหาเช่าที่อยู่อาศัยราคาถูก ด้อยคุณภาพ โดยไม่ได้รับการอุดหนุนจากรัฐ
ดังนั้น ในสังคมที่คนในประเทศยังไม่อาจเข้าถึงที่อยู่อาศัยที่มีคุณภาพในราคาที่เข้าถึงได้ รัฐจำเป็นต้องปกป้องให้ที่ดิน บ้าน ไม่กระจุกอยู่ในมือคนส่วนน้อย รัฐบาลจีนตระหนักดีกว่า การขยายตัวของเมืองอย่างรวดเร็ว ทำให้คนอพยพเข้าเมืองจำนวนมาก ปัญหาที่ตามมาก็คือ ราคาบ้านและที่ดินถีบตัวขึ้นสูงมาก รัฐบาลจีนจึงป้องกันไม่ให้ราคาบ้านและที่ดินถูกปั่นให้สูงจนคนส่วนใหญ่เข้าไม่ถึง ถึงขนาดมีมาตรการจำกัดการซื้อบ้าน (the purchasing restriction) โดยจำกัดให้คนในท้องถิ่นซื้อบ้านได้เพียง 1 หน่วยเท่านั้น ส่วนคนที่ไม่ใช่ชาวเมืองนั้น แต่เป็นผู้อพยพเข้ามาทำงานจะต้องเข้าอยู่ในทะเบียนอย่างถูกต้องและมีหลักฐานการเสียภาษีในท้องที่นั้นๆ เท่านั้น จึงจะสามารถซื้อที่อยู่อาศัยหลังแรกหลังเดียวได้ รวมถึงการควบคุมไม่ให้เก็งกำไรในตลาดที่อยู่อาศัยของจีน ถึงขนาดให้นักลงทุนชาวจีนหันไปลงทุนเก็งกำไรในตลาดต่างประเทศ อย่างประเทศออสเตรเลียแทน[2]
ย้อนกลับมายังประเด็นที่ผมตั้งต้นไว้ว่า รอบปีที่ผ่านมาวิกฤติโควิดทำให้เห็นปัญหาที่อยู่อาศัย ผมคิดว่า ผู้ประกอบการภาคเอกชน เป็นผู้เห็นปัญหาและเรียนรู้ที่จะปรับตัวจากมุมมองของผู้ประกอบการ ดังเช่น การพูดถึงกันมากขึ้นว่า ที่อยู่อาศัยแบบคอนโดมิเนียมเริ่มได้รับความนิยมน้อยลง เพราะคนที่สามารถทำงานที่บ้านได้ ไม่จำเป็นต้องอยู่ในเมืองใกล้รถไฟฟ้าเพื่อเดินทางมาทำงานอีกต่อไป อีกทั้งวิกฤติโควิดแสดงให้เห็นว่า การอยู่ในบ้านที่มีพื้นที่ใช้สอยมากกว่า มีจำนวนห้องมากกว่า มีความปลอดภัยและเหมาะสมกับคุณภาพชีวิตมากกว่า ทำให้ผู้ประกอบการอสังหาริมทรัพย์หันไปลงทุนก่อสร้างโครงการที่อยู่อาศัยแนวราบมากขึ้นสำหรับชีวิตหลังโควิด
เปรียบเทียบกับหน่วยงานที่ดำเนินนโยบายด้านที่อยู่อาศัย ไม่ได้เรียนรู้จากวิกฤติโควิดว่า ผู้มีรายได้น้อยโดยเฉพาะคนที่เช่าที่อยู่อาศัยอย่างแออัดนั้นมีคุณภาพชีวิตที่ย่ำแย่ลงอย่างไร แต่พวกเขาจำเป็นต้องอยู่ เพราะเป็นที่อยู่อาศัยราคาถูก อยู่ใกล้แหล่งงาน ครั้นพอเกิดการแพร่ระบาดของโรคโควิด เมื่อสมาชิกคนหนึ่งในครอบครัวติดเชื้อก็จะติดกันทั้งบ้าน
ในพื้นที่ที่ผมลงชุมชนแถวชุมชนริมทางรถไฟ ถนนเพชรบุรีตัดใหม่ มีจุดเปรียบเทียบที่เห็นได้ชัดว่า ชุมชนริมทางรถไฟซึ่งเป็นพื้นที่โล่งแจ้ง มีคนติดเชื้อน้อยกว่า ตรงกันข้าม ผู้มีรายได้น้อยที่เช่าห้องอยู่อย่างแออัดกลับติดเชื้อกันหลายคน และเมื่อติดกันทั้งครอบครัว และใช้วิธีกักตัวอยู่ที่บ้าน (home isolation) ภาพที่เห็นก็คือ พ่อ แม่ และลูกเล็กต้องออกมานั่งริมระเบียง นั่นก็เพราะห้องที่เขาพักอาศัยนั้นมีขนาดเล็กและร้อนเกินกว่าจะพักอาศัย ภาพเหล่านี้ดูจะห่างไกลจากการรับรู้ของผู้กำหนดนโยบาย ที่จะหันมาเอาจริงเอาจังกับปัญหาทุกข์ร้อนด้านที่อยู่อาศัย
ส่วนบทบาทของการเคหะแห่งชาติ ที่ถูกคาดหวังว่าเป็นผู้ทำโครงการบ้านราคาถูกให้ผู้มีรายได้น้อยก็ประสบปัญหาอีกแบบ คือ โครงการที่การเคหะก่อสร้างเพื่อให้มีราคาถูก มักมีที่ตั้งอยู่นอกเมือง ห่างไกลจากแหล่งประกอบอาชีพ คนที่มีรายได้น้อยจึงไม่อยากไปอยู่อาศัย โครงการของการเคหะแห่งชาติจึงประสบปัญหาสร้างแล้วขายไม่ออก เราเป็นประเทศที่แปลกมากที่ public housing ในทางหลักการควรจะมีราคาถูก เพราะรัฐอุดหนุนจนคนต่อคิวอยากไปอยู่ กลับกลายเป็นว่า public housing ของเราสร้างแล้ว ขายไม่ค่อยออก
ระยะหลัง นโยบายด้านที่อยู่อาศัยของรัฐบาลผ่านธนาคารอาคารสงเคราะห์ จึงเน้นไปในทางออกแคมเปญลดดอกเบี้ย กระตุ้นยอดขายให้บริษัทเอกชน มากกว่าจะสนใจแก้โจทย์ให้ผู้คนเข้าถึงที่อยู่อาศัยที่มีคุณภาพในราคาที่เข้าถึงได้ โดยเฉพาะเมื่อไม่เคยกล่าวถึงแนวคิดการจัดการที่อยู่อาศัยในประเทศรัฐสวัสดิการ อย่างเยอรมนีและเนเธอร์แลนด์ ซึ่งมีที่อยู่อาศัยที่รัฐอุดหนุน อาจจะเรียกว่า ที่อยู่อาศัยเพื่อสังคม (social housing) โดยไม่ได้เน้นกำไร และประชากรทั่วไปในเนเธอร์แลนด์ ไม่เฉพาะผู้มีรายได้น้อย ก็อยู่ในที่อยู่อาศัยแบบเช่า แต่มั่นคงโดยไม่ต้องเป็นเจ้าของ[3]
ในประเทศไทย นอกจากรัฐจะไม่ได้คิดอะไรใหม่ๆ เพื่อแก้ไขปัญหาเดิมแล้ว แนวคิดของรัฐบาลยังซ้ำเติมปัญหาด้วยซ้ำ ประเด็นที่จะขอยกอีกตัวอย่างหนึ่งก็คือ ขณะที่องค์การที่อยู่อาศัยแห่งสหประชาชาติชี้ว่า ที่อยู่อาศัยที่ปลอดภัยมั่นคง คือด่านหน้าที่สำคัญของการรับมือกับโควิด อีกทั้งผลกระทบทางเศรษฐกิจของโควิดทำให้กลุ่มคนเปราะบางสุ่มเสี่ยงที่จะสูญเสียที่อยู่อาศัยจากการไม่มีเงินจ่ายค่าเช่า ดังนั้นภาครัฐจึงควรมีมาตรการป้องกันช่วยเหลือคนที่กำลังจะหลุดจากห้องเช่า ซึ่งมีความเป็นไปได้ที่คนกลุ่มนี้อาจต้องกลายมาเป็นผู้ไร้ที่อยู่อาศัย ในสหรัฐอเมริกาการช่วยเหลือกลุ่มเสี่ยงที่กำลังต้องออกจากห้องเช่า เป็นมาตรการสำคัญในการป้องกันไม่ให้จำนวนผู้ไร้ที่อยู่อาศัยเพิ่มมากขึ้น แต่บ้านเรายังไม่เคยคิดถึงประเด็นนี้และดำเนินการอย่างจริงจัง
มากกว่านั้น ชุมชนแออัดในที่ดินของการรถไฟฯ ก็กำลังได้รับผลกระทบจากโครงการก่อสร้างรถไฟฟ้าเชื่อม 3 สนามบิน และอยู่ระหว่างการเจรจาเพื่อหาทางออกกับกระทรวงคมนาคมกับการรถไฟฯ อีกทั้งพวกเขายังถูกฟ้องขับไล่จากการถไฟฯ อีกด้วย
เนื่องในวันที่อยู่อาศัยสากล ปี 2564 ผมคงได้แต่ย้ำหลักคิดเดิมว่า รัฐจำเป็นต้องมองที่อยู่อาศัยเป็นสิทธิ (housing as right) หาทางให้ประชาชนที่ไม่มีกำลังซื้อที่อยู่อาศัยในกลไกตลาด เข้าถึงที่อยู่อาศัยที่ได้มาตรฐานขั้นต่ำ ทำนองเดียวกับที่ส่งเสริมให้ประชาชนได้รับการศึกษาและการรักษาพยาบาลถ้วนหน้า
เชิงอรรถ
[1] วิศรุต สินพงศพร. (2564). อธิบายให้เข้าใจง่าย ร่างกฎหมายครหาขายประเทศ อนุญาตต่างชาติซื้อแผ่นดินไทย. สืบค้นวันที่ 2 ตุลาคม 2564 เข้าถึงทาง https://workpointtoday.com/explainer0920/
[2] Liu, S., & Gurran, N. (2017). Chinese investment in Australian housing: push and pull factors and implications for understanding international housing demand. International Journal of Housing Policy, 17(4), 489-511.
[3] Hulse, K., Milligan, V., & Easthope, H. (2011). Secure occupancy in rental housing: conceptual foundations and comparative perspectives. Australian Housing and Urban Research Institute.
Author
