ภาพ: อนุชิต นิ่มตลุง
ความเข้าใจเรื่องประชาธิปไตยและการแก้ปัญหาคอร์รัปชันในประเทศไทย ถูกลดพลังลงด้วยความเชื่อที่ว่า ปกครองด้วยระบอบอะไรก็ได้ ขอให้แก้คอร์รัปชันได้ก็แล้วกัน…
อาจเป็นเพราะข้อหาคอร์รัปชัน มักถูกนำมาใช้เป็นเครื่องมือทางการเมืองเพื่อเล่นงานฝ่ายตรงข้ามบ่อยเกินไป นานวันเข้า คนจึงเข้าใจไปว่า ‘การแก้คอร์รัปชันไม่จำเป็นต้องไปพร้อมกับประชาธิปไตยก็ได้’
จากงานวิจัยเชิงวิพากษ์ ‘การพัฒนาประชาธิปไตยกับการแก้ปัญหาคอร์รัปชัน: บทเรียนจากต่างประเทศ’ ประจักษ์ ก้องกีรติ อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ สาขาการเมืองการปกครอง มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เลือกทำการศึกษาในห้าประเทศ คือ เกาหลีใต้ อินโดนีเซีย ฮ่องกง ชิลี และอุรุกวัย ซึ่งจุดร่วมของเกือบทุกประเทศคือ การเปลี่ยนผ่านจากระบอบเผด็จการทหารมาเป็นประชาธิปไตย ควบคู่ไปกับการสะสางปัญหาคอร์รัปชันในภาคส่วนต่างๆ โดยเน้นไปที่การสร้างความโปร่งใสของหน่วยงานรัฐ การมีส่วนร่วมในการตรวจสอบจากสื่อและภาคประชาสังคม
จากกรณีศึกษาของทั้งห้าประเทศ ประจักษ์ ได้สรุปและถอดบทเรียนเพื่อเป็นแนวทางขจัดคอร์รัปชันและสร้างสรรค์ประชาธิปไตยที่เหมาะสมกับประเทศไทย ประสบการณ์จากประเทศใกล้เคียงในแถบเอเชียและลาตินอเมริกาอาจช่วยให้สังคมไทยพอมีความหวังขึ้นบ้าง
ธรรมชาติของสังคมเผด็จการ คือการเป็นสังคมปิด เมื่อเป็นสังคมปิดก็ง่ายที่จะเกิดคอร์รัปชัน เพราะหนึ่ง-อำนาจถูกผูกขาดรวมศูนย์ และสอง-ปิดกั้นไม่ให้สื่อและประชาชนตรวจสอบได้
มีข้อเท็จจริงหรือสมมุติฐานใดที่ทำให้สรุปว่า การจัดการปัญหาคอร์รัปชันต้องทำควบคู่กับการพัฒนาประชาธิปไตย
ที่ผ่านมามีองค์กรระดับโลกหลายหน่วยงานที่จัดทำดัชนีด้านความโปร่งใส หน่วยงานหนึ่งที่มีชื่อเสียงคือ องค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ (Transparency International: TI) ซึ่งจัดทำดัชนีภาพลักษณ์คอร์รัปชัน (Corruption Perceptions Index: CPI) เผยแพร่เป็นประจำทุกปี โดยมีการจัดอันดับประเทศที่ขึ้นชื่อว่ามีความโปร่งใสมากที่สุดไปจนถึงน้อยที่สุด พูดง่ายๆ ประเทศที่มีดัชนี CPI สูงอันดับต้นๆ ก็หมายความว่ามีการคอร์รัปชันน้อย
ถ้าเราดูดัชนีว่า 30 ลำดับแรกของประเทศที่ได้ชื่อว่ามีความโปร่งใสเป็นประเทศอะไรบ้าง แล้วไปดูระบอบการเมืองของเขา จะพบว่าเกือบทั้งหมด 99 เปอร์เซ็นต์ เป็นประเทศที่ใช้การปกครองแบบประชาธิปไตย ประเด็นนี้ชัดเจนมาก ยกเว้นบางประเทศที่อาจจะไม่ได้เป็นประชาธิปไตยมากนัก แต่มีคอร์รัปชันน้อย คือสิงคโปร์ เหตุที่ผมต้องพูดถึงสิงคโปร์ด้วย เพราะคนไทยยังมีมายาคติเกี่ยวกับสิงคโปร์ค่อนข้างมาก
ถ้าดูภาพรวมทั่วโลกเราจะเห็นว่า โดยสถิติแล้ว ประเทศที่รับมือกับปัญหาคอร์รัปชันได้ดีกว่า คือกลุ่มประเทศที่เป็นประชาธิปไตย ซึ่งมักจะสอดคล้องกันในทางสถิติ แล้วถ้าเราเอาดัชนีชี้วัดระดับความเป็นประชาธิปไตยของประเทศต่างๆ ทั่วโลกมาซ้อนกัน มันเกือบจะได้ผลใกล้เคียงกัน พูดง่ายๆ คือประเทศที่มีระบอบการปกครองที่เราเรียกกว้างๆ ว่าประชาธิปไตย มักจะต่อสู้กับปัญหาคอร์รัปชันได้ดีกว่า หรือมีความโปร่งใสมากกว่า
แต่ปัญหาของประเทศไทยคือ เราจะไปหยิบยกประเทศที่เป็นข้อยกเว้นอย่างสิงคโปร์เอามาเทียบเคียงไม่ได้ เพราะไม่ใช่กรณีทั่วไป ต้องเข้าใจว่าสาเหตุที่สิงคโปร์รับมือกับปัญหาคอร์รัปชันได้ ไม่ใช่เพราะเขาเป็นเผด็จการ เราต้องอย่าไปจับสมการผิด จนไปเข้าใจว่าสิงคโปร์เป็นเผด็จการก็ยังแก้ปัญหาคอร์รัปชันได้หรือมีคอร์รัปชันต่ำ
ถ้าจับสมการผิด หนึ่ง-สมมุติฐานก็ผิดแล้ว เพราะภาพรวมของทั่วโลกมันไม่ใช่ และสอง-เหตุที่สิงคโปร์รับมือกับคอร์รัปชันได้ ไม่ใช่ด้วยระบอบเผด็จการ แต่ด้วยปัจจัยอื่นๆ
ทำไมจึงเลือกศึกษาจากกรณีศึกษาห้าประเทศ
จะเห็นว่าเกือบทุกประเทศที่เลือกมาศึกษา ทั้งอินโดนีเซีย เกาหลีใต้ หรือชิลี เราจะเห็นความคล้ายคลึงกันคือ กระบวนการพัฒนาไปสู่ประชาธิปไตยกับการแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันมักมาพร้อมๆ กัน ไม่ได้ขัดหรือสวนทางกัน
เมื่อประเทศเหล่านั้นเปลี่ยนผ่านจากสังคมเผด็จการ ไม่ว่าในรูปแบบใดก็ตาม ไปเป็นสังคมที่มีความเป็นประชาธิปไตยสูงขึ้น ประเทศเหล่านั้นก็เริ่มต่อสู้กับปัญหาคอร์รัปชันได้ดีขึ้น สังคมมีความโปร่งใสมากขึ้น ซึ่งเกือบทุกประเทศจะเป็นรูปแบบเดียวกัน จริงๆ แล้วเป็นเรื่องที่เข้าใจได้ เพราะธรรมชาติของสังคมเผด็จการ คือการเป็นสังคมปิด เมื่อเป็นสังคมปิดก็ง่ายที่จะเกิดคอร์รัปชัน เพราะหนึ่ง-อำนาจถูกผูกขาดรวมศูนย์ และสอง-ปิดกั้นไม่ให้สื่อและประชาชนตรวจสอบได้
ในยุคที่อินโดนีเซียอยู่ภายใต้ประธานาธิบดีซูฮาร์โต หรือยุคที่เกาหลีใต้อยู่ภายใต้เผด็จการทหาร ชิลีอยู่ภายใต้เผด็จการทหารปิโนเชต์ (นายพลออกุสโต ปิโนเชต์ [Augusto Pinochet]) สังคมเต็มไปด้วยการผูกขาดอำนาจของผู้นำ ทั้งในทางเศรษฐกิจและการเมือง ทั้งสื่อและประชาชนไม่สามารถใช้อำนาจตรวจสอบได้เลย จึงนำไปสู่การใช้อำนาจอย่างบิดเบือนและแสวงหาผลประโยชน์ให้กับผู้นำและพวกพ้องอยู่แล้ว ระหว่างคอร์รัปชันกับการเป็นสังคมปิดแบบเผด็จการจึงเรียกว่าเกือบจะเป็นของคู่กัน
ในประวัติศาสตร์การเมืองไทยที่ผ่านมา นักการเมืองไทยคอร์รัปชันแน่ แต่เวลาพูดถึงนักการเมืองเราก็ต้องนิยาม สำหรับผม ใครที่เข้ามาใช้อำนาจสาธารณะ ใช้งบประมาณสาธารณะ ถือเป็นนักการเมืองทั้งสิ้น
กรณีประเทศไทย ทำไมจึงมีคนเชื่อว่าคนดีจะสามารถช่วยประเทศได้โดยไม่คอร์รัปชัน หรือเพราะเราถูกฝังหัวและได้ข้อมูลมาตลอดว่า นักการเมืองมักจะเป็นฝ่ายคอร์รัปชัน
ในประวัติศาสตร์การเมืองไทยที่ผ่านมา นักการเมืองไทยคอร์รัปชันแน่ แต่เวลาพูดถึงนักการเมืองเราก็ต้องนิยาม สำหรับผม ใครที่เข้ามาใช้อำนาจสาธารณะ ใช้งบประมาณสาธารณะ ถือเป็นนักการเมืองทั้งสิ้น
ในแง่นี้ยุคหนึ่งเราก็มีนักการเมืองที่เป็นข้าราชการ อย่าลืมว่าประเทศไทยเคยปกครองด้วยข้าราชการ ทั้งทหารและพลเรือนไม่ต่ำกว่า 40-50 ปี นักวิชาการต่างประเทศจึงเรียกระบอบเราว่า อำมาตยาธิปไตย (bureaucratic polity)
ที่ว่าประเทศไทยเป็นประชาธิปไตย 82 ปี ตั้งแต่หลัง 2475 มันไม่ใช่ เพราะประมาณเกินครึ่งที่เราอยู่ภายใต้ระบอบเผด็จการอำนาจนิยมของกองทัพกับข้าราชการ และยุคนั้นมีคอร์รัปชันไหม…ก็มี ยุคนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งมีคอร์รัปชันไหม…ก็มี ปัญหามันไม่ได้อยู่ที่ระบอบการเมืองเท่านั้น มันอยู่ที่โครงสร้างสังคมแบบอุปถัมภ์ ซึ่งสังคมไทยแทบไม่เคยเปลี่ยน และโครงสร้างรัฐแบบอุปถัมภ์ ซึ่งก็แทบไม่เคยเปลี่ยน
ใครก็ตามที่เข้ามาใช้อำนาจรัฐแบบนี้ ซึ่งรวมศูนย์มาก ผูกขาดอยู่ที่ส่วนกลาง แต่ก็ยังมีลักษณะเชิงอุปถัมภ์ ยังไม่ได้เป็นรัฐสมัยใหม่แบบมืออาชีพเต็มที่ แรงจูงใจที่จะทำให้เกิดคอร์รัปชันก็มี ตลอดประวัติศาสตร์ที่เราเห็นมา ชนชั้นนำทุกกลุ่มก็ผลัดเปลี่ยนหมุนเวียนกันเข้ามาหาผลประโยชน์จากโครงสร้างการเมืองที่มันเหลวแหลกแบบนี้
ปัญหาของสังคมไทยคือ เราใช้กรอบศีลธรรมไปทำความเข้าใจคอร์รัปชัน ซึ่งไม่มีวันจะเข้าใจได้ และไม่มีวันจะแก้ได้ พูดง่ายๆ ถ้าอยากเข้าใจคอร์รัปชัน คอร์รัปชันมันเป็นเรื่องของเศรษฐศาสตร์การเมือง ไม่ใช่เรื่องศีลธรรม ประเทศอื่นที่เขาแก้ได้ เขาต้องไปแก้โจทย์ตรงนั้น แก้ระบอบการเมือง แก้ระบบเศรษฐกิจให้มีการแข่งขันที่เป็นธรรมมากขึ้น ไม่ใช่แก้ด้วยศีลธรรม ไม่ใช่ว่าถ้าอยากแก้ปัญหาคอร์รัปชันแล้วต้องให้ทุกคนไปบวช หรือต้องเอาพระมาเป็นนักการเมือง หรือจัดอบรมศีลธรรมมากขึ้น เราเสียเวลาไปกับการทำสิ่งเหล่านี้มาก แต่เราไม่ได้แก้ไขปัญหาที่ต้นตอของมัน ถามกลับกัน ทำไมพระยังคอร์รัปชันได้ วงการสงฆ์ก็คนดีทั้งนั้น บวชเรียนมาแล้ว มันคงมีปัญหาบางอย่างในวงการสงฆ์ที่คล้ายๆ กับวงการการเมืองก็คือ เป็นสังคมปิด ไม่ถูกตรวจสอบจากภายนอก และมีการผูกขาดรวมศูนย์สูง
ในองค์กรอย่างมหาวิทยาลัยก็อาจจะมีคอร์รัปชัน ถ้าคุณทำให้มหาวิทยาลัยเป็นองค์กรปิดที่คนภายนอกเข้าถึงไม่ได้ ตรวจสอบไม่ได้ ไม่มีการมีส่วนร่วมจากประชาคม วันหนึ่งก็มีคนยักยอกเงินไปเป็นพันล้านได้
เราสามารถอดบทเรียนจากกรณีศึกษาทั้งห้ากรณี มาประยุกต์ใช้กับประเทศไทยอย่างไรบ้าง
มีมิติสำคัญที่ชี้ให้เห็นว่า บางทีการต่อสู้คอร์รัปชันไม่จำเป็นต้องเป็นโมเดลแบบมี ป.ป.ช. เสมอไป หลายประเทศในโลกนี้ไม่ได้มีองค์กรแบบ ป.ป.ช. ที่ต้องไปสืบสวนสอบสวนหรือดำเนินคดีทางกฎหมาย แต่เน้นไปที่การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารแทน
กรณีบ้านเราความไม่โปร่งใสในแง่ข้อมูลข่าวสารยังมีอยู่เยอะมาก เรามีสิ่งที่เรียกว่า พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ซึ่งใครก็สามารถใช้ได้ ประชาชน สื่อ หรือนักวิชาการที่ต้องการจะขอข้อมูลจากองค์กรรัฐก็ต้องเปิดเผย แต่ใครที่เคยพยายามใช้กฎหมายนี้ เรียกได้ว่าแทบจะเอาหัวไปชนกำแพงเลย เพราะไม่สำเร็จ มันเปิดเผยไม่ได้ เหมือนเป็นแดนสนธยาเลย องค์กรของรัฐจำนวนมาก ไม่เปิดเผยข้อมูล ไม่มีความโปร่งใส ซึ่งปัญหาก็วนกลับไปที่เดิม พอไม่โปร่งใส คุณไม่ให้ตรวจสอบ แค่ในแง่ข้อมูลข่าวสารยังตรวจสอบไม่ได้เลย ไม่ว่าบัญชีรายรับรายจ่าย โครงการของรัฐใช้จ่ายเงินไปเท่าไหร่ ฉะนั้น ต่อให้มีคอร์รัปชันเราก็ไม่รู้ เพราะเราไม่มีข้อมูลชั้นต้น
การต่อสู้คอร์รัปชันต้องมีสองขั้นตอน หนึ่ง-ต้องมีข้อมูล รู้ว่ามีปัญหาคอร์รัปชันอยู่ในองค์กรเหล่านี้ แล้วระดมพลังจากสังคมให้ตื่นตัวในการแก้ไขปัญหาคอร์รัปชัน
สอง-ในสังคมที่ปิดมากๆ ไม่โปร่งใส กระทั่งว่าคอร์รัปชันเกิดขึ้นแล้ว แต่มันเกิดขึ้นในที่ลับ เราก็ไม่มีทางรู้ สังคมและสื่อก็ไม่รู้ แต่การที่เราไม่รู้หรือไม่มีกรณีโผล่ขึ้นมา ไม่ได้แปลว่าไม่มีคอร์รัปชัน เพราะมันอาจหมายความว่าสังคมมันปิดมากๆ จนเราเข้าไม่ถึงข้อมูลข่าวสารก็ได้
ถ้าจะไปให้ถึงบทลงโทษผู้กระทำผิด ควรเริ่มต้นจากจุดใด
มีทฤษฎีหนึ่งที่พวกที่ต่อสู้เรื่องคอร์รัปชันเชื่อ เรียกว่า ‘ทฤษฎีทอดปลาใหญ่’ (fry the big fish) อย่างในอินโดนีเซีย เขาเลือกทำเคสไม่เยอะมาก เพราะรู้ว่าทรัพยากรและเวลามีจำกัด ถ้าไปทำเป็นหมื่นๆ เคสคงยากที่จะสำเร็จ เขาจึงมุ่งไปที่เคสใหญ่ๆ นักการเมืองใหญ่ๆ หรือข้าราชการระดับสูง เพราะคนเหล่านี้สามารถใช้อำนาจได้เยอะและขอบเขตการคอร์รัปชันก็สูง ถ้าคุณดำเนินคดีให้เห็นเป็นตัวอย่างว่า เราสามารถเล่นงานคนเหล่านี้ได้ก็จะเกิดแรงกระเพื่อมทางสังคม
หนึ่ง-ทำให้คนตื่นตัว สนใจ สอง-บรรดาลูกน้อง ข้าราชการระดับล่างๆ ลงมา เห็นว่าอธิบดียังโดน แล้วตัวเขาเองเป็นใคร เขาจะกล้าหรือ ถ้าผู้บัญชาการกองทัพยังโดน นายร้อยนายพันจะกล้าหรือ แล้วถ้าระดับรัฐมนตรียังโดน สมาชิกพรรคระดับธรรมดาก็คงกล้าๆ กลัวๆ ขึ้นบ้าง
หลายคนที่ศึกษาวิจัยเรื่องคอร์รัปชันชี้ปัญหาว่า ป.ป.ช. มีเคสตกค้างที่ดำเนินคดีไม่สำเร็จเป็นหมื่นๆ เคส ทั้งที่ทรัพยากรเรามีน้อยอยู่แล้ว เราก็ยังเลือกทำเคสเยอะแยะไปหมด มันก็ตกค้าง แล้วเคสสำคัญๆ เรากลับทำไม่สำเร็จ
ปัญหาใหญ่ในเมืองไทยคือ มันไม่เกิดพลังในภาคประชาสังคมขึ้นมาเหมือนเกาหลีใต้ อินโดนีเซีย หรือในลาตินอเมริกา ที่จะมาผลักดันให้การต่อสู้เรื่องคอร์รัปชันกลายเป็นวาระร่วมกันของสังคม
ผมคิดว่าที่ไม่เกิดพลังเพราะประเด็นคอร์รัปชันถูกทำให้กลายเป็นประเด็นทางการเมืองแบบร้อยเปอร์เซ็นต์ไปแล้วในสังคมไทย ซึ่งน่าเสียดายมากๆ ถ้าไม่แก้ตรงนี้ก่อน การต่อสู้เรื่องคอร์รัปชันในเมืองไทยจะไม่มีทางประสบความสำเร็จ เพราะมันขาดพลัง
จริงๆ การต่อสู้เรื่องประชาธิปไตยก็เหมือนกัน คือมันถูกทำให้สองประเด็นนี้แยกจากกัน ทั้งๆ ที่มันเป็นประเด็นเดียวกันแท้ๆ สังคมไทยจึงแปลกประหลาดที่แยกสองประเด็นนี้ออกจากกัน กลุ่มที่ต่อสู้เรื่องคอร์รัปชันก็ไม่สนใจเรื่องประชาธิปไตย จะเผด็จการก็ได้ จะระบอบไหนก็ได้ เน้นเรื่องสู้คอร์รัปชันอย่างเดียว หรือในทางกลับกัน กลุ่มที่ต่อสู้เรื่องประชาธิปไตย พอมองว่าคอร์รัปชันเป็นประเด็นทางการเมืองของอีกฝ่ายหนึ่ง นานวันเข้าประเด็นการต่อสู้เรื่องคอร์รัปชันกับการเคลื่อนไหวเรื่องประชาธิปไตยก็หายไปเช่นกัน
พอเป็นแบบนี้ก็เหมือนมันเดินกันคนละเส้น ทำให้ขาดพลังทั้งคู่ ไม่มีทางจะประสบความสำเร็จ ทั้งๆ ที่มันเป็นโจทย์เดียวกัน ถามว่าต้นตอของทั้งหมดนี้คืออะไร หรือเรากำลังสู้กับอะไร นั่นก็คือ สู้กับการผูกขาดอำนาจทางการเมืองและเศรษฐกิจ โจทย์เรื่องคอร์รัปชันกับโจทย์เรื่องประชาธิปไตยเป็นโจทย์เดียวกัน คือต้องการทำให้สังคมโปร่งใสขึ้น
การคอร์รัปชันไม่ใช่เรื่องของคนดีกับคนเลว แต่เป็นเรื่องของระบบที่ไม่ดี ซึ่งระบบที่ไม่ดีเปลี่ยนคนดีให้เป็นคนเลวก็ได้ ฉะนั้น ต้องแก้ที่ระบบ แล้วการพัฒนาคนจะตามมาเอง
จะปรับทัศนคติอย่างไรให้คนเข้าใจว่าเผด็จการไม่ใช่หนทางที่จะปราบคอร์รัปชันได้
ยากนะ ผมเองก็อยากมองโลกในแง่ดีเช่นกัน แต่มาถึงจุดนี้แล้วมันยาก แต่ก็ยังไม่ถึงกับหมดหวังนะ ก็ต้องทำไป สังคมต้องค่อยๆ เรียนรู้ด้วยตัวเองอย่างช้าๆ ไม่มีทางอื่นและไม่มีทางลัดด้วย เหมือนกับหลายเรื่องที่เราเรียนรู้ในชีวิต ต่อให้คนมาพูดบอกเราอย่างไร เราก็ไม่เชื่อหรอก จนกว่าเราจะประสบด้วยตัวเอง ได้เรียนรู้ผ่านสิ่งนั้นด้วยตัวเอง
การที่เราเอาความหวังไปฝากไว้กับคนกลุ่มหนึ่ง โดยที่เราไม่ได้แก้อย่างอื่น เพียงแต่หวังว่าคนกลุ่มนี้เขาดีกว่าผู้นำชุดเดิม ฉะนั้น พอมาใช้อำนาจแล้วก็คงจะโกงน้อยกว่าหรือไม่โกงเลย แล้วถ้าวันหนึ่งเราพบว่ามันไม่เป็นจริง ผมก็คาดหวังว่าสังคมไทยจะกลับไปสู่ข้อสรุปที่ว่า ปัญหาไม่ได้อยู่ที่ตัวบุคคลที่เข้ามาใช้อำนาจ แต่มันอยู่ที่โครงสร้างอำนาจนั้น
ผู้นำที่ต่อสู้กันไม่ว่ากลุ่มไหน ทำไมต้องต่อสู้กันอย่างเอาเป็นเอาตาย ทำไมใครๆ ก็อยากมายึดกุมอำนาจรัฐนี้ เพราะอำนาจรัฐแบบนี้มันให้ผลประโยชน์สูง แล้วมันก็เป็นอำนาจที่คอร์รัปชันได้ง่าย แต่เท่าที่เห็นตอนนี้ สังคมไทยยังแบ่งเป็นสองขั้วเหมือนเดิม แล้วกลายเป็นว่าถ้าฝั่งตรงข้ามมีการคอร์รัปชันขึ้นมา เราถึงจะรู้สึกเดือดร้อน แต่ถ้าฝั่งที่ตัวเองเชียร์อยู่มีกรณีพัวพันกับคอร์รัปชัน เราก็จะพยายามแก้ต่างว่าไม่ใช่แน่นอน และเชื่อว่าเขาทำดีเพื่อชาติบ้านเมืองมากกว่า
สรุปแล้วถ้ามองในแง่นี้ เรากำลังต่อสู้กับคอร์รัปชันจริงหรือเปล่า เราเกลียดคอร์รัปชันจริงหรือเปล่า หรือเราแค่เกลียดตัวบุคคล ซึ่งมันแก้ปัญหาคอร์รัปชันไม่ได้