ปาฐกถาพิเศษ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ครั้งที่ 19 วันที่ 8 มีนาคม พ.ศ. 2567
ศาสตร์-ศิลป์ของการกำกับดูแลที่ดินและสันติประชาธรรม
ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร
เราศึกษาเรื่องที่ดินกันไปทำไม
เราศึกษาเรื่องที่ดินกันไปทำไม? ในปัจจุบัน การศึกษาวิจัยเรื่องที่ดินดูจะเป็นเรื่องตกยุคหรือล้าสมัย สำหรับชาวเมืองใหญ่ก็ยิ่งดูเป็นเรื่องไกลตัวไปเสียแล้ว โดยเฉพาะเมื่อในช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมา เราส่วนหนึ่งเข้าใจและเห็นภาพเดียวกันว่ารัฐไทยเอาใจใส่และวางนโยบายเกี่ยวกับที่ดินเอาไว้อย่างครอบคลุม พร้อมกับประสบความสำเร็จในการมอบที่อยู่ที่กิน การขยายพื้นที่เกษตรกรรม พัฒนาเทคโนโลยี ออกกฎหมายและระเบียบใหม่ในการกำกับดูแลที่ดินอย่างต่อเนื่อง
การศึกษาเรื่อง “ระบบกำกับดูแลที่ดินเพื่อการพัฒนา: ทางเลือกการใช้ที่ดินและนโยบายที่ดินใน 20 ปีข้างหน้า” ซึ่งได้รับรางวัลผลงานวิจัยจากสำนักงานการวิจัยแห่งชาติ (วช.) และได้สรุปย่อจัดพิมพ์เป็นหนังสืออ่านง่ายชื่อ “Getting Land Right: ระบบกำกับดูแลที่ดินไทยต้องปฏิรูป”[1] นำข้าพเจ้าและคณะวิจัยรวม 15 คน ไปพบกับความซับซ้อนของการกำกับดูแลที่ดินหรือ land governance ในบ้านเราที่ขึ้นชื่อว่า อยู่ดีกินดี “ในน้ำมีปลา ในนามีข้าว” เป็น “อู่ข้าว-อู่น้ำ-รังนอน” ที่ดูเหมือนจะเพียงพอสมบูรณ์แล้ว แต่ยังคงเต็มไปด้วยปัญหาที่ซับซ้อนและลุ่มลึกหลากมิติ และจะยิ่งเขม็งเกลียวขึ้นเรื่อยๆ ในบริบทของทุนและปัญหาสิ่งแวดล้อมของโลกสมัยใหม่ ปัญหาใหม่ๆ นี้ยังรวมไปถึงการกระจายรายได้ การกระจายทรัพย์สินที่จะเหลื่อมล้ำมากขึ้น แต่ที่สำคัญที่สุดคือ ความขัดแย้งเรื่องที่ดินและคดีความจำนวนมากมายมหาศาล
เฉพาะในช่วง พ.ศ. 2557-2562 หน่วยงานรัฐฟ้องร้องประชาชนในชั้นศาลว่าบุกรุกที่ดินประเภทที่รัฐนิยามว่าเป็น “ป่า” อยู่กว่า 50,000 คดี[2] โดยยังไม่รวมกรณีพิพาทระหว่างประชาชนด้วยกัน และที่น่าตกใจคือความขัดแย้งเหล่านี้ตามมาด้วยความรุนแรงไปจนถึงการอุ้มหาย
แม้จะมีความพยายามสร้างระเบียบและหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนในการกำกับดูแลที่ดิน แต่เมื่อมองลึกเข้าไปในระบบ กลับเห็นประเด็นปัญหาซับซ้อนมากมายที่พัวพันกันอยู่
กรณีพิพาทเรื่องที่ดินระหว่างรัฐกับชาวบ้านที่มีอยู่จำนวนมากเป็นอาการของปัญหาที่เห็นได้ชัด บ้างเป็นคดีความถึงชั้นศาลที่ยืดเยื้อและบ้างเกิดเป็นความรุนแรง เหตุใดคดีความเรื่องที่ดินจึงมากเช่นนี้ ปัญหาเหล่านี้เกิดขึ้นได้อย่างไร เราต้องหวนไปมองอดีตเพื่อทำความเข้าใจ…
ที่มาของความขัดแย้ง
ในอดีต เมืองไทยมีประชากรน้อย พื้นที่ที่ป่าปกคลุมมีอยู่มาก ทว่าหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นต้นมา โดยเฉพาะนับตั้งแต่ พ.ศ. 2500 เป็นยุคสมัยการพัฒนา ประชากรเพิ่มขึ้นในอัตราสูง และรัฐบาลส่งเสริมการพัฒนาทุกรูปแบบ ดังนั้น การใช้ที่ดินจึงขยายไปอย่างรวดเร็ว ประชาชนจับจองที่ดินเพื่อการทำมาหาเลี้ยงชีพ อีกทั้งรัฐบาลก็ส่งเสริมให้เกษตรกรขยายพื้นที่เพาะปลูก ผลิตสินค้าทางการเกษตร ส่งเสริมให้นักลงทุนสร้างโรงงานผลิตสินค้าเกษตรแปรรูป ทั้งเพื่อกินใช้ในประเทศและเพื่อส่งออก รัฐบาลขยายการจดทะเบียนที่ดินเอกชนได้มาก โดยเฉพาะในบริเวณนาข้าวภาคกลางและภาคตะวันออกเฉียงเหนือ แต่ในที่ไกลปืนเที่ยง การจดทะเบียนที่ดินเอกชนกลับยังลักลั่น หลายครอบครัวและปัจเจกบุคคลสูญเสียสิทธิตามกฎหมายในที่ดินที่จับจองมา ในทางกลับกัน ครอบครัวที่มีอิทธิพลและอำนาจ สามารถชักจูงให้ข้าราชการที่เกี่ยวข้องออกเอกสารสิทธิ์ให้ ยิ่งรัฐไทยไม่สามารถขจัดการคอร์รัปชันได้ เงิน การหาประโยชน์ส่วนตัว และการหากำไรเฉพาะหน้า จึงสามารถมีอำนาจเหนือกฎหมายได้เสมอมา การถือครองที่ดินก็ยิ่งมีความเหลื่อมล้ำสูง ดังที่การสำรวจพบว่าค่าสัมประสิทธิ์จีนี (Gini coefficient) สำหรับที่ดินที่มีโฉนดนั้นอยู่ในระดับสูงมาก คือ 0.89[3]
ปลายทศวรรษ 2520 สัดส่วนพื้นที่ป่าลดลงมาก นำไปสู่ข้อวิตกกังวลเรื่องป่าหดหาย รัฐบาลตั้งเป้ากำหนดให้มีพื้นที่ป่าร้อยละ 40 ของพื้นที่ทั้งหมด และเป็นฝ่ายกำหนดว่าพื้นที่ใดนับเป็นอุทยาน ป่าสงวน และป่าอนุรักษ์ประเภทต่างๆ แม้ว่าผู้คนจำนวนมากจะยังชีพด้วยการหาของป่า ใช้สอย หรืออยู่อาศัยทำมาหากินในที่ดังกล่าวมาก่อนแล้ว ในหลายๆ กรณีก็ดำรงปักหลักอยู่มาเนิ่นนานจนมีการสร้างวัด สร้างโรงเรียน ลงหลักปักฐานให้เห็นอยู่ชัดเจน
สมัยสงครามเย็น ความตื่นกลัวภัยคอมมิวนิสต์ทำให้ที่ดินป่า เกี่ยวโยงกับ “ความมั่นคง” ฝ่ายกองทัพจึงเพิ่มบทบาทในด้านนโยบายที่ดิน และได้ใช้แนวคิด “ป่าต้องปลอดคน” ในการปฏิบัติการ ส่งผลให้ความเชื่อที่ว่า “คนอยู่ป่าทำลายป่า” มีความซับซ้อนขึ้นและกลายเป็นประเด็นทางการเมือง เรื่องที่เกิดขึ้นบ่อยครั้งคือเจ้าหน้าที่รัฐและฝ่ายกองทัพมีปฏิบัติการเคลื่อนย้ายชาวบ้านออกจากที่อยู่ที่กินในป่าและอาจใช้กำลังตัดฟันรื้อถอนพืชผลและสิ่งปลูกสร้างที่ประชาชนสร้างไว้ บ้างถึงขั้นเผาที่อยู่อาศัยของพวกเขาโดยพลการ
มีนักการเมืองถามข้าพเจ้าว่า กระแสแนวคิดที่ว่า “ป่าต้องปลอดคน” และ “ป่าต้องมีสัดส่วนร้อยละ 40 ของที่ดินทั้งหมดในประเทศ” นั้นมีที่มาที่ไปอย่างไร เพราะที่มาของกระแสแนวคิดเหล่านี้จะทำให้เราเข้าใจอย่างลุ่มลึกว่า เหตุใดรัฐไทยและฝ่ายความมั่นคงจึงสนับสนุนแนวคิดดังกล่าวอย่างลึกซึ้งแนบแน่น ในส่วนต่อไปจึงจะขออธิบายสรุปความเป็นมาของแนวคิดทั้งสองกระแสนี้โดยสังเขป
ที่มาของสองกระแสแนวคิด
กรมป่าไม้และรัฐไทยในอดีตผสมผสานแนวคิดต่างๆ ที่รับมาจากตะวันตกในสมัยเจ้าอาณานิคมเป็นใหญ่ เช่น แนวคิดทฤษฎีป่าไม้ดั้งเดิมของเยอรมนีที่มองมนุษย์เป็นศัตรูของป่า แต่ในทางปฏิบัติ กลับยอมให้มีคนงานทำไม้หรือปลูกฝิ่นได้เมื่อรัฐเป็นฝ่ายได้ประโยชน์[4] ต่อมาในสมัยพัฒนา พ.ศ. 2500 รัฐบาลก็ได้รับแนวคิดการปกป้อง “ป่าดงพงไพร” (wilderness) ปลอดผู้คน จากชนชั้นกลางสหรัฐที่ประสงค์จะมีอุทยานแห่งชาติเพื่อใช้พักผ่อนและหลบลี้จากมลภาวะในเมืองใหญ่[5] นอกจากนี้ยังมีแนวคิดจากตะวันตกอีกกระแสที่เห็นว่า เราควรต้องอนุรักษ์ป่าให้คงสภาพเดิม โดยห้ามไม่ให้มนุษย์เข้าไปยุ่งเกี่ยวเด็ดขาด หากจะเข้าไปได้ก็ต้องเป็นไปเพื่อการศึกษาเท่านั้น โดยมีข้อแม้ว่าต้องห่มคลุมร่างกายไม่ให้สิ่งแปลกปลอมจากภายนอกปะปนเข้าไปในบริเวณนั้น แต่วิธีคิดท้ายสุดนี้ก็พบได้ในไม่กี่ประเทศ และก็ยังเป็นประเด็นที่ถกเถียงกันได้ต่อไป เช่น หากรัฐจะเก็บป่าไว้เพื่อการศึกษาจริงๆ ก็อาจจัดเขตป่าบางส่วนออกไปเป็นการเฉพาะ
สำหรับแนวคิดที่มองว่าป่าต้องมีสัดส่วนร้อยละ 40 ของพื้นที่ทั้งประเทศ[6] นั้น เป็นแนวคิดที่กรมป่าไม้ได้รับมาจากนาย จี. เอ็น. ดันฮอฟ (G. N. Danhof) ผู้เชี่ยวชาญด้านป่าไม้ชาวเนเธอร์แลนด์ตั้งแต่เมื่อ พ.ศ. 2495[7] ทั้งนี้สัดส่วนนี้เป็นข้อเสนอจากมิติของความหลากหลายทางชีวภาพ (bio-diversity) ในระดับสากล ซึ่งเสนอแนะแบบคร่าวๆ (rule of thumb) ให้ทั่วโลกเพิ่มพื้นที่ป่าหรือธำรงพื้นที่ป่าให้ได้อย่างน้อยร้อยละ 40 ในทุกภูมิประเทศ ในการอภิปรายกันเรื่องนี้ต่อมา ผู้ไม่เห็นด้วยได้ถามหาหลักฐานสนับสนุนว่าเหตุใดจึงต้องคงสัดส่วนป่าไม้ให้เท่ากันทุกแห่ง และเหตุใดสัดส่วนป่าไม้ขั้นต่ำที่สุดจึงต้องกำหนดให้เป็นร้อยละ 40 ของพื้นที่ทั้งประเทศ ทั้งยังมองว่าการจะอนุรักษ์ป่าให้ได้ผลในโลกปัจจุบัน อาจจะต้องมีความยืดหยุ่นและปรับรูปแบบให้สอดคล้องกับความจำเป็นด้านสิ่งแวดล้อม สังคม และเศรษฐกิจแต่ละแห่งมากกว่า[8] ในกรณีของไทย มีการโยงประเด็นนี้เข้ากับเรื่องการอนุรักษ์ป่าต้นน้ำเพื่อให้มีน้ำพอเพียง แต่ก็น่าคิดเช่นกันว่า ประเทศที่มีทะเลทรายเป็นส่วนมากอย่างอิสราเอล ก็มีวิธีหาน้ำใช้ได้โดยไม่ต้องจำกัดพื้นที่ป่าขั้นต่ำที่ร้อยละ 40 ของพื้นที่ทั้งประเทศ
อิทธิพลของกระแสแนวคิดทั้งสอง สะท้อนให้เห็นใน พ.ร.บ.ป่าไม้ไทย พ.ศ. 2484 ซึ่งนิยามว่า “ป่า” คือ ที่ดินที่ยังไม่มีบุคคลใดได้มาตามกฎหมายที่ดิน กล่าวคือ ไม่ได้นิยามป่าตามสภาพทางภูมิศาสตร์ แต่นิยามด้วยอำนาจรัฐที่กำหนดว่าใครจะเป็นเจ้าของและเป็นผู้กำกับควบคุมที่ดิน โดยนักวิชาการไทยส่วนหนึ่งเห็นว่า การนิยามเช่นนี้เป็นการนิยามแบบ “ป่าการเมือง” สะท้อนสภาวะที่รัฐไทยมีอำนาจในช่วงสมัยใหม่และตระหนักถึงประโยชน์ในการควบคุมที่ดินทั้งประเทศ ครั้นตกมาถึงสมัยสงครามเย็น การประกาศพื้นที่ป่าให้เป็นอุทยานแห่งชาติที่ปลอดคน ก็เชื่อมโยงกับการป้องกันไม่ให้มีพื้นที่ที่คอมมิวนิสต์จะเข้าไปหลบซ่อนอยู่ในป่าหรือใช้พื้นที่ป่าเป็นฐานกระทำการก่อการร้ายเพื่อทำลายชาติได้[9] ทว่าในขณะเดียวกัน “ป่าการเมือง” เช่นนี้ก็ได้กีดกันผู้คนและชุมชนที่อยู่ในป่าออกไป ทั้งยังผลักให้พวกเขากลายเป็นผู้ทำผิดกฎหมายบ้านเมือง
การจัดการทรัพยากรธรรมชาติของไทยจึงเป็นระบบผูกขาดเสมอมา ประชาชนไม่มีโอกาสเข้าถึงและมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบาย ไม่มีการปรึกษาหารือกันในการดำเนินงานได้อย่างแท้จริง
ที่ดินรัฐมีมากกว่าครึ่งหนึ่งของประเทศ
ทศวรรษ 2560 ที่ดินเอกชนมีเอกสารสิทธิ์ในการดูแลของกรมที่ดินเพิ่มเป็นประมาณร้อยละ 40 แต่ภาครัฐยังกำกับควบคุมที่ดินที่เหลืออีกร้อยละ 60 ระบบการกำกับดูแลที่ดินไทยที่ตกทอดมาเป็นไปอย่างขาดเอกภาพ ตกผลึกเป็นการกำกับที่ดินรัฐ ที่ดินเอกชน และที่ดินประหนึ่ง “กึ่งรัฐ-กึ่งเอกชน” เช่น ที่ดิน ส.ป.ก. แต่ละส่วนมีกฎหมาย กฎเกณฑ์ และโครงสร้างการบริหารจัดการเฉพาะแยกจากกัน มีหลายหน่วยงานกำกับในแต่ละส่วน เป็นพหุระบบที่ซับซ้อน สร้างความสับสนและไร้ประสิทธิภาพ ไม่เอื้ออำนวยต่อความเป็นอยู่ที่ดีของประชาชน ในขณะเดียวกันก็มีปัญหาการทับซ้อนระหว่างที่รัฐกับที่รัฐด้วยกัน รวมถึงระหว่างที่รัฐกับที่ซึ่งประชาชนเข้าใช้หรือครอบครองมาเนิ่นนานตามสิทธิธรรมชาติ ความเป็นมนุษย์ หรือสิทธิตามประเพณี
ใช่ว่ารัฐไทยไม่ตระหนักในปัญหาการทับซ้อนนี้…
ปลายทศวรรษ 2550 รัฐบาลมีโครงการใช้เทคโนโลยีใหม่ของ GPS และข้อมูลการถือครองที่ดินประเภทต่างๆ ของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง มุ่งจัดทำแผนที่ให้เป็นหนึ่งเดียว (One Map)[10] และแสดงว่าพื้นที่ทุกตารางวาของไทยอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของหน่วยงานใดอย่างชัดเจน เพื่อแก้ปัญหาการทับซ้อนของที่ดินที่กล่าวมา แต่โครงการก็ยังไม่เสร็จสมบูรณ์ ในเบื้องต้น ผลรวมพื้นที่ของที่ดินแต่ละประเภทรวมกันได้จำนวนถึง 465 ล้านไร่ ซึ่งมากกว่าขนาดพื้นที่ทั้งหมดของประเทศไทยปัจจุบันที่มีประมาณ 320 ล้านไร่ ซึ่งหมายความว่าขณะนี้ พื้นที่มากกว่า 1 ใน 3 ของพื้นที่ทั้งหมดในไทยกำลังทับซ้อนกันอยู่
นอกจากแนวเขตที่ดินประเภทต่างๆ จะไม่ชัดเจนแล้ว ปัญหายังพอกพูนขึ้นด้วยประเด็นการถือครองที่ดินในรูปแบบตัวแทนอำพราง อันนำมาซึ่งการโต้แย้งสิทธิระหว่างภาครัฐกับประชาชนที่เพิ่มขึ้นอีกเรื่อยๆ
แต่ภาคประชาชนก็ได้สร้างขบวนการต่อสู้
การต่อสู้อันยาวนานของประชาชนนั้นฉายพลังแจ่มชัดขึ้น ดังกรณีที่ท้องถิ่นเริ่มเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดทิศทางการใช้ที่ดิน ส.ป.ก. ซึ่งเดิมขาดความเป็นประชาธิปไตยและความโปร่งใส เช่นที่จังหวัดศรีสะเกษและกาฬสินธุ์ จนกระทั่งสามารถพัฒนาระบบการจัดการข้อมูลที่เป็นประโยชน์ต่อการมีส่วนร่วมของประชาชน สามารถคัดง้างผลกระทบด้านลบที่อาจเกิดขึ้นจากการอนุญาตให้กิจการเหมืองแร่ อุตสาหกรรม และพลังงานขนาดใหญ่เข้ามาใช้ที่ดิน ส.ป.ก. ที่ติดกับพื้นที่ชุมชนได้ เราได้เห็นความพยายามของชุมชนในการใช้ทุนทรัพยากรพื้นถิ่น ทุนมนุษย์ ทุนวัฒนธรรมที่ต่างกันไปในแต่ละแห่ง มาสร้างกติกาและขับเคลื่อนวิถี “คนอยู่กับป่า” ได้อย่างประสบผลสำเร็จ ในกรณี “แม่แจ่มโมเดล” ที่จังหวัดเชียงใหม่ และ “น่านแซนด์บอกซ์” ที่จังหวัดน่าน ที่ต่างมีการใช้ทุนของชุมชนและมีแนวทางในการขับเคลื่อนต่างกัน แต่มุ่งไปสู่การแก้ปัญหาโดยที่ทุกภาคส่วนมีส่วนร่วม แม้สิ่งที่ทำได้ในขณะนี้จะยังอยู่ในระดับสิทธิในการเข้าถึงและใช้ประโยชน์จากพื้นที่ป่า ไม่รวมถึงสิทธิในการจัดการ การกีดกัน และการถ่ายโอนที่ยังคงอยู่ในสภาพที่ต้องต่อรองกับภาครัฐต่อไป
มีความยุ่งยากอีกมากในอนาคต
หนึ่งในความยุ่งยากนั้นคือการจัดระเบียบที่ดินเพื่อสนับสนุนการพัฒนาอุตสาหกรรมในเขตระเบียงเศรษฐกิจพิเศษ ซึ่งเป็นโครงการที่รัฐไทยได้รับการสนับสนุนจากนายทุนชาติ นายทุนท้องถิ่น และนายทุนข้ามชาติ ทำให้ประชาชนถูกกีดกันออกจากที่ดินและถูกผลักให้เผชิญปัญหาความมั่นคงด้านอาหาร ปัญหาระบบนิเวศ และการละเมิดสิทธิชุมชนที่หนักหน่วงขึ้นเรื่อยๆ
และแน่นอนว่าในอีกมิติหนึ่ง การกำกับดูแลที่ดินและผืนป่าอย่างมีประสิทธิภาพยังมีความสำคัญอย่างยิ่งยวดในบริบทของวิกฤตโลกร้อนและมลภาวะซึ่งเข้มข้นขึ้นเรื่อยๆ เพราะผืนป่ามีศักยภาพสำคัญในฐานะแหล่งดูดซับคาร์บอนของโลก ในขณะเดียวกัน ผืนป่าก็กำลังเผชิญปรากฏการณ์ไฟป่าชุกขึ้น ซึ่งลำพังกำลังของเจ้าหน้าที่รัฐก็ไม่เพียงพอจะจัดการได้ทันการณ์
การอภิปรายเรื่องคนกับป่า ณ ปัจจุบัน ได้เปิดมิติที่โยงกับปัญหายุคใหม่ กล่าวคือ คนเมืองสนใจป่ามากขึ้น จากมิติที่มีนัยเชื่อมโยงไปถึงปัญหาภาวะโลกร้อนและฝุ่น PM 2.5 จากหมอกควันและมลพิษทางอากาศที่เริ่มส่งผลกระทบต่อสุขภาพรวมถึงธุรกิจท่องเที่ยวอย่างชัดเจนขึ้นเรื่อยๆ
ในเรื่องผลกระทบของภาวะโลกร้อน งานวิจัยใหม่ๆ ได้ชี้ให้เห็นว่า ปัญหาไฟป่าจะมากขึ้นเรื่อยๆ จากความร้อนแล้งที่เพิ่มขึ้นตามปรากฏการณ์เอลนีโญอันยาวนานและผันแปรสูง ส่งผลให้พืชพันธุ์หลากชนิดค่อยๆ ล้มตาย กลายเป็นที่แล้งหรือทุ่งหญ้า หรือเกิดพืชพันธุ์ใหม่ที่ทนแล้งได้เข้าทดแทน ซึ่งจะนำไปสู่การสูญพันธุ์ของสัตว์ป่าที่พึ่งผลหมากรากไม้ที่มีมาก่อนหน้านี้[11] การดูแลป้องกันไฟป่าจึงเป็นเรื่องใหญ่ที่คนผู้อาศัยอยู่ในป่าน่าจะช่วยดูแลป้องกันได้ ร่วมกับเจ้าหน้าที่รัฐอีกแรงหนึ่ง เรื่องนี้สอดคล้องกับการศึกษาวิจัยโดยใช้เทคโนโลยีใหม่ เช่น ภาพถ่ายดาวเทียม (satellite imagery) ซึ่งแสดงข้อมูลว่า คนที่อาศัยอยู่กับป่าในป่าชุมชนของชาวบ้านนั้นรักษาป่าปกคลุมดีกว่าในป่าอนุรักษ์ที่อยู่ใกล้ๆ กัน[12]
ศาสตร์-ศิลป์ และสันติประชาธรรม
การกำกับดูแลที่ดินอันซับซ้อนละเอียดอ่อน ผสานหลากมิติ ทั้งภูมิศาสตร์ วัฒนธรรม เศรษฐกิจ การเมือง ความใฝ่ฝันของผู้คน และสิทธิธรรมชาติแห่งความเป็นมนุษย์นั้น เป็นทั้ง “ศาสตร์” และ “ศิลป์” ไม่อาจละเลยหรือให้น้ำหนักกับด้านใดมากน้อยไปกว่ากัน
เหตุที่เป็น “ศาสตร์” ก็เพราะว่าที่ดินเป็นส่วนหนึ่งของระบบนิเวศทางธรรมชาติ เป็นทรัพย์เศรษฐกิจของชาติที่ส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงของธรรมชาติ อากาศ และสิ่งแวดล้อม จึงต้องการความรู้ ข้อมูล และเทคนิคต่างๆ ส่วนเหตุที่เป็น “ศิลป์” ก็เพราะที่ดินมีมนุษย์อาศัยและใช้ชีวิตอยู่ในนั้น ที่ดินคือหลักประกันขั้นพื้นฐานที่สุดว่าพวกเขาจะมีที่พักพิงคุ้มภัย มีบ้านให้เติบใหญ่และมีทรัพยากรให้หากิน เป็นความมั่นคงอย่างแรกที่มนุษย์พึงมี เพื่อจะนำไปสู่ความสามารถที่จะมีชีวิตอย่างมั่นคงในด้านอื่นๆ ทั้งยังบ่งบอกเอกลักษณ์ของกลุ่มชนจากแต่ละถิ่นที่อยู่อันหลากหลาย อย่างที่คนเปรียบกันว่าที่ดินหรือบ้านเกิดเป็น “อู่ข้าว-อู่น้ำ-รังนอน” ตราบใดที่มนุษย์ยังมีอยู่ การศึกษาที่ดินอันเป็น “อู่ข้าว-อู่น้ำ-รังนอน” จึงไม่มีวันไม่สำคัญ
ดร. ป๋วย อึ๊งภากรณ์ หรืออาจารย์ป๋วย เป็นนักเศรษฐศาสตร์มนุษยนิยม แม้ท่านจะเชี่ยวชาญด้านเทคนิคในสายงานของท่านจนกล่าวได้ว่าเป็นนักเศรษฐศาสตร์ชั้นยอด คลุกคลีกับความรู้ ข้อมูล หรือศาสตร์ทฤษฎี แต่อย่างที่ทุกคนทราบกันดี ว่าท่านไม่ได้เชื่อในบทบาทของตลาดอย่างเต็มที่ตามแนวทางของเศรษฐศาสตร์กระแสหลักสุดโต่ง แต่กลับมองว่าเศรษฐกิจเป็นระบบความสัมพันธ์ระหว่างมนุษย์กับมนุษย์ด้วยกัน
ก่อนเกิดเหตุการณ์ 14 ตุลา อาจารย์ป๋วยได้รับเชิญไปที่เคมบริดจ์[13] และได้ร้อยเรียงบันทึกว่าด้วยอุดมการณ์ทางการเมืองของท่านในฐานะนักเศรษฐศาสตร์มนุษยนิยมซึ่งเห็นประชาชนเป็นใหญ่ภายใต้รัฐธรรมนูญในระบบรัฐสภาประชาธิปไตย คัดค้านการยกเลิกรัฐธรรมนูญและเปลี่ยนระบบการปกครองเป็นระบบเผด็จการของจอมพลถนอม กิตติขจร และยืนยันในหลักการนั้นเสมอมาตราบชั่วชีวิตของท่าน
แนวคิดนั้น อาจารย์ป๋วยนิยามเป็นคำสั้นๆ แต่ความหมายลึกซึ้งและทรงพลังว่า “สันติประชาธรรม” อันประกอบด้วยแก่นสาร 2 ประการ คือ หนึ่ง สิทธิและเสรีภาพของคนที่จำกัดความตามปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ภายใต้ขอบเขตที่จะไม่ทำลายเสรีภาพและสิทธิของผู้อื่น และสอง การมีส่วนร่วมกำหนดโชคชะตาของสังคมที่เราอาศัยอยู่ ไม่ว่าจะมีฐานะ เพศสภาพ หรือกำเนิดมาอย่างใด[14]
แนวคิดว่าด้วยสันติประชาธรรมของอาจารย์ป๋วยนี้ สำแดงความเชื่อมั่นและให้ความสำคัญต่ออำนาจของประชาชน การมีส่วนร่วม หลักการสิทธิเสรีภาพของประชาชนที่จะมีบทบาทในการเมืองเต็มที่ด้วยวิธีการรวมกลุ่มช่วยเหลือเกื้อกูลกันแบบสันติภายใต้กรอบประชาธิปไตยอันเป็นรากฐานของสังคมยุติธรรม โดยไม่ตกอยู่ใต้อำนาจของกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง
เราไม่อาจหักด้ามพร้าด้วยเข่า ไม่อาจแก้ไขปัญหาใดได้โดยไม่ให้ความสำคัญกับสันติวิธีและความร่วมมือจากทุกภาคส่วน ไม่อาจมอบที่ดิน อู่ข้าว อู่น้ำ หรือรังนอนให้ใครได้อย่างเต็มความหมาย หากไม่มองคนให้เป็นคน
ศาสตร์และศิลป์ของการกำกับดูแลที่ดินไทย
ปัญหาที่ทับถมและข้อท้าทายใหม่ๆ ที่โถมทับ ชี้ว่าถึงเวลาแล้วที่เราจะต้องปฏิรูประบบกำกับดูแลที่ดินไทยขนานใหญ่ ซึ่งงานวิจัยของข้าพเจ้าและคณะวิจัย ขอเสนอแนวทางหลักเป็นโครงการระยะยาวโดยย่อ ตามประเด็นต่อไปนี้
1. ส่งเสริมการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมของคนในพื้นที่
เมื่อแต่ละท้องถิ่นมีสภาพภูมิศาสตร์ อิทธิพลในพื้นที่ และปัญหาที่แตกต่างกัน การตัดสินใจเปลี่ยนแปลงประโยชน์การใช้ที่ดิน รวมถึงการแก้ปัญหาการทำลายทรัพยากรป่าไม้ การบุกรุกที่ดินรัฐ และการรักษาทรัพยากรธรรมชาติอย่างยั่งยืน จึงควรต้องเปิดให้องค์กรระดับภูมิภาค จังหวัด และประชาชนในพื้นที่นั้นๆ ได้มีส่วนร่วมในการกำหนดและดำเนินนโยบายทุกขั้นตอนอย่างแท้จริง มีการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย มีกระบวนการเจรจาต่อรองที่โปร่งใส เป็นธรรม ปลอดจากอำนาจการชี้นำของผู้มีอิทธิพลในพื้นที่ และยึดหลักโปร่งใส ตรวจสอบได้ โดยอาจให้สถาบันการศึกษาหรือองค์กรพัฒนาเอกชนในท้องถิ่นเข้ามาช่วยเหลือด้านการจัดระบบข้อมูลและการสำรวจความเห็น แทนที่จะรวมอำนาจไว้ที่ศูนย์กลางดังที่เคยเป็นเสมอมา
2. ปรับการกำกับดูแลที่ดินให้เป็นระบบเดียวที่เรียบง่าย
แม้จะผ่านการแก้ไขหลายครั้ง กฎหมายเรื่องที่ดินก็ยังอาจล้าสมัย ซับซ้อน ประกอบด้วยขั้นตอนที่ยากจะเข้าใจ และมีหน่วยงานกำกับหลายหน่วยทับซ้อนกัน[15] เมื่อเกิดปัญหา แทนที่จะแก้ไขกฎหมายอย่างเป็นระบบ รัฐกลับใช้วิธีแก้ไขไปทีละจุด ใช้มติคณะรัฐมนตรีโดยไม่แก้กฎหมายที่เป็นปัญหาหรือใช้อำนาจพิเศษ (เช่น มาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2557) เพื่อแก้ปัญหาเฉพาะหน้า โดยไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงทางเศรษฐกิจและสังคม ทั้งยังมองไม่เห็น “คน” ที่มีชีวิตไหลเวียนอยู่ในนั้น ยิ่งกว่านั้น ระบบกำกับดูแลที่ดำเนินการทับซ้อนขนานกันไป กลับยิ่งสร้างความสับสน เปิดช่องสู่การคอร์รัปชันและความอยุติธรรม
กฎหมายต่างๆ เกี่ยวกับที่ดินควรได้รับการปรับปรุงให้เป็นระบบเดียวกันและทันการณ์ ไม่ว่าจะเป็นระบบกฎหมายที่ดิน ประมวลกฎหมายที่ดิน กฎหมายรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวเนื่องกันให้เรียบง่าย ไม่ซับซ้อน และสอดคล้องกัน ทั้งยังต้องปรับโครงสร้างองค์กรกำกับดูแลที่ดินให้ชัดเจนขึ้น โดยมีองค์กรกลาง เช่น กรมที่ดินเป็นหน่วยงานหลัก และจัดทำโครงการระยะยาวที่มีเป้าหมายชัดเจน
3. ลดการถือครองที่ดินโดยรัฐที่มากเกินความจำเป็น
ขณะที่ประชาชนจำนวนมากขาดไร้ที่อยู่อาศัยและที่ทำกิน ภาครัฐกลับถือครองที่ดินถึงประมาณร้อยละ 60 ของที่ดินทั้งหมดในประเทศไทย การแจกแจงที่ดินประเภทต่างๆ ก็ยังมีปัญหา ปัจจุบันมีหน่วยงานรัฐหลายแห่งที่ครอบครองที่ราชพัสดุเป็นล้านๆ ไร่ แต่ทิ้งร้างไว้ไม่ได้ใช้ประโยชน์
รัฐต้องเร่งการดำเนินการปรับปรุงแผนที่แนวเขตที่ดินของรัฐแบบบูรณาการ (One Map) ให้แล้วเสร็จโดยเร็วและโปร่งใส เพื่อให้แนวเขตที่ดินแต่ละประเภทชัดเจน ไม่ทับซ้อนกัน ทั้งในกรณีที่ดินของรัฐกับที่ดินของรัฐ และในกรณีที่ดินของรัฐกับที่ดินของเอกชน ตามด้วยการสร้างกลไกเพื่อให้ประชาชนสามารถเข้าถึงและใช้ที่ดินเหล่านี้ได้ โดยในทางกฎหมายยังอาจให้ที่ดินนั้นอยู่ในครอบครองของรัฐด้วยรูปแบบที่สอดคล้องกับความประสงค์และความจำเป็นของประชาชน ให้ความสำคัญกับคนไปพร้อมๆ กับทรัพยากรธรรมชาติ เช่น การจัดให้มีป่าชุมชนในพื้นที่ป่าอนุรักษ์อย่างเหมาะสม การจัดการในรูปแบบโฉนดชุมชนตามแนวทางของภาคประชาชน เร่งรัดการรับรองสิทธิในที่ดิน ส.ป.ก. ให้แก่ผู้มีคุณสมบัติตามเงื่อนไข เพื่อให้ประชาชนสามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินได้อย่างมั่นคง ไม่ให้เกิดความเหลื่อมล้ำ
4. “ป่า” ไม่จำเป็นต้อง “ปลอดคน”
การรักษาทำนุบำรุงที่ดินป่ายิ่งสำคัญและยุ่งยากมากขึ้นในบริบทของวิกฤตโลกร้อน งานวิจัยชี้ว่าการที่ชุมชนอยู่ร่วมกับป่านั้นสามารถช่วยรักษาป่าได้ดี เห็นควรต้องส่งเสริมความร่วมมือกันระหว่างชุมชนป่า กับภาคราชการในกระบวนการขยายพื้นที่อนุรักษ์ ยกเลิกความคิดว่าป่าต้องปลอดคน ซึ่งเป็นแนวคิดที่ล้าสมัยแล้วและยังถกเถียงกันได้ ประสบการณ์ของหลายประเทศและความสำเร็จจากหลายพื้นที่ป่าชุมชนในไทยเองที่ชี้ให้เห็นแนวทางแก้ปัญหาอีกหลากหลายรูปแบบ ซึ่งสอดคล้องกับทั้งมนุษยนิยมและวิถีอนุรักษ์ เกื้อหนุนสิทธิตามธรรมชาติและสิทธิตามประวัติศาสตร์ของชุมชน
5. เมืองต้องไม่กินคน
ความเป็นเมืองจะขยายตัวเพิ่มมากขึ้นทุกขณะ ปัญหาที่เกี่ยวเนื่องจะทับทวีและเลวร้ายลงในวิกฤตโลกร้อน เราจึงจำเป็นต้องปรับปรุงการกำกับดูแลและวางผังที่ดินเมืองเพื่อสังคมโดยรวมให้มีประสิทธิภาพ โดยต้องปรับสมดุลระหว่างการหากำไรของอุตสาหกรรมอสังหาริมทรัพย์และเป้าหมายของสังคม ซึ่งก็คือการมีที่อยู่อาศัยและสภาพแวดล้อมที่ดีขึ้นสำหรับทุกคน รวมทั้งการเก็บภาษีที่ดินเพื่อบรรลุเป้าหมายของสังคมโดยรวม
สรุป
ดังที่อาจารย์ป๋วยได้เคยเสนอและยืนยันเอาไว้ตลอดชีวิตของท่านว่า “หลักประชาธรรม คือ ธรรมเป็นอำนาจ ไม่ใช่อำนาจเป็นธรรม” คงจะดียิ่งหากเราใช้หลักคิดที่มองเห็น “คน” ใช้ความตระหนักในความสำคัญของ “ศาสตร์” และ “ศิลป์” ดังแนวคิดสันติประชาธรรมของอาจารย์ป๋วย เป็นธงนำไปสู่ระบบการกำกับดูแลที่ดินที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลดังที่เราวาดฝันได้ ด้วยการให้ความสำคัญกับการกระจายอำนาจ เพิ่มการมีส่วนร่วมของประชาชน และเหนือสิ่งอื่นใด คือการสร้างประชาธิปไตยที่แข็งแรงเพื่อประชาชนทั้งระดับชาติและระดับท้องถิ่น
เชิงอรรถ
[1] ผาสุก พงษ์ไพจิตร (บรรณาธิการ), Getting Land Right: ระบบกำกับดูแลที่ดินไทยต้องปฏิรูป (กรุงเทพฯ: มติชน 2566).
[2] ผาสุก พงษ์ไพจิตร (บรรณาธิการ), Getting Land Right ระบบกำกับดูแลที่ดินไทยต้องปฏิรูป (กรุงเทพฯ: มติชน 2566).
[3] คณะอนุกรรมการวิชาการและกฎหมาย คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาศึกษาปัญหาที่ดินและการออกเอกสารสิทธิในที่ดิน, รายงานการศึกษาปัญหาที่่ดินและการออกเอกสารสิทธิในที่่ดิน (กรุุงเทพฯ: คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาศึกษาปัญหาที่่ดินและการออกเอกสารสิทธิในที่่ดิน, 2565).
[4] ค่าจีนีนี้ใช้วัดความไม่เท่าเทียมหรือความเหลื่อมล้ำ มีค่าอยู่ระหว่าง 0-1 โดยค่าจีนีที่ดิน = 0 หมายถึงความเท่าเทียมอย่างสมบูรณ์ (ทุกคนมีที่ดินเท่ากัน) และค่าจีนี = 1 หมายถึงการที่คนคนเดียวเป็นเจ้าของที่ดินทั้งหมด ดังนั้นยิ่งค่าจีนีใกล้ 1 จึงมีความหมายเท่ากับการที่ความไม่เท่าเทียมยิ่งสูง
[5] Ann Danaiya Usher, Thai Forestry: A Critical History (Chiang Mai: Silkworm Books, 2009), p. 8.
[6] ปิ่นแก้ว เหลืองอร่ามศรี “‘ลัทธิป่าปลอดคน’ อำนาจนิยมที่ผลักคน 2 ล้านให้เป็นศัตรูของชาติ,” ประชาไท (11 กุมภาพันธ์ 2564) เข้าถึงจาก https://prachatai.com/journal/2021/02/91718
[7] สัดส่วนนี้ปรากฏในแผนแม่บทป่าไม้แห่งชาติของไทย พ.ศ. 2528, 2532 และล่าสุดคือ ในแผนแม่บทแก้ไขปัญหาการทำลายทรัพยากรป่าไม้ การบุกรุกที่ดินของรัฐ และการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติอย่างยั่งยืน พ.ศ. 2557 ในรัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) โดยกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักรและกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม
[8] กรมป่าไม้, “ประวัติกรมป่าไม้ ภาคที่ 2 กรมป่าไม้ ยุคสืบสาน การพัฒนากิจการต่อเนื่อง,” เข้าถึงจาก https://www.forest.go.th/about/history/
[9] ให้ดูการอภิปราย เช่น Cristina Banks-Leite, Cecilia Larrosa, Luis Roman Carrasco, Leandro Reverberi Tambosi and E.J. Milner-Gulland, “The suggestion that landscape should contain 40% forest cover lacks evidence and is problematic,” Ecology Letters 24, 5 (2021): 1112-1113; Arroyo-Rodríguez, Victor, Lenore Fahrig, James I. Watling, Justic Nowakowski, Marcelo Tabarelli, Lutz Tischendorf, Felipe P. L., Melo, Bráulio A. Santos, Maíra Benchimol, Jose Carlos Morante-Filho, J. W. Ferry Slik, Ima C. G. Vieira and Teja Tscharntke, “Preserving 40% forest cover is a valuable and well-supported conservation guideline: reply to Banks-Leite et al,” Ecology Letters 24, 5 (2021): 1114-1116. https://www.authorea.com/users/267106/articles/487794-the-suggestion-that-landscapes-should-contain-40-of-forest-cover-lacks-evidence-and-is-problematic
[10] เช่น ชัยอนันต์ สมุทวณิช,“สิ่งแวดล้อมกับความมั่นคงของชาติ,” ใน ราชบัณฑิตยสภา, อนุสรณ์ในการพระราชทานเพลิงศพ ศาสตราจารย์ ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช ม.ป.ช., ม.ว.ม. ราชบัณฑิต อดีตนายกราชบัณฑิตยสถาน ณ เมรุหน้าพลับพลาอิศริยาภรณ์ วัดเทพศิรินทราวาสราชวรวิหาร เขตป้อมปราบศัตรูพ่าย กรุงเทพมหานคร วันเสาร์ที่ 3 พฤศจิกายน พุทธศักราช 2561.
[11] บ้างเรียกว่าโครงการปรับปรุงแผนที่แนวเขตที่ดินของรัฐแบบบูรณาการ มาตราส่วน 1:4000 (One Map)
[12] Nirunrut Pomoim, Robert J. Zomer, Alice C. Hughes and Richard T. Corlett, “The Sustainability of Thailand’s Protected-Area System under Climate Change,” Sustainability 13, 5 (2021): 2868. https://doi.org/10.3390/su13052868
[13] Thanyaporn Chankrachang 2019. State-Community Property-Rights Sharing in Forests and its Contributions to Environmental Outcomes: Evidence from Thailand’s Community Forestry. Journal of Development Economics 138: 261–273.
[14] ข้าพเจ้ามีโอกาสพบอาจารย์ป๋วยที่เคมบริดจ์เพียงครั้งเดียวเมื่อท่านเชื้อเชิญนักเรียนไทยที่นั่นไปทานข้าวกันแบบ Potluck ที่บ้านพักของท่าน อาจารย์มีความกรุณาต่อข้าพเจ้ามาก นอกจากจะเขียนจดหมายรับรองให้เมื่อสมัครเรียนที่เคมบริดจ์แล้ว ยังแนะให้จับเรื่องนโยบายการเงิน เมื่อได้พบอาจารย์ป๋วยก็เกิดความประทับใจว่าอาจารย์แจ่มใสมาก ตรงไปตรงมา จริงใจ เป็นกันเอง มีชีวิตเรียบง่าย มีเรื่องเล่าว่า อาจารย์ป๋วยคิดถึงอาหารไทยและเคยทอดปลาเค็ม ซึ่งเป็นที่สนใจของเพื่อนบ้านโดยรอบ ทำให้นึกถึงตัวเองครั้งไปเรียนที่ซิดนีย์ ได้ทำข้าวผัดกะปิที่แม่อุตส่าห์ส่งกะปิไปให้ ก็พบปฏิกิริยาจากเพื่อนบ้านที่ปิดประตูหน้าต่างแฟลตกันดังปึงปังโดยรอบ
[15] ป๋วย อึ๊งภากรณ์, ทัศนะการเมือง (กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์: 2559), น. 50-51, น. 309. อ้างใน กษิดิศ อนันทนาธร, “‘สันติประชาธรรม, อุดมการณ์ของอาจารย์ป๋วย”, สถาบันปรีดี พนมยงค์ (7 มีนาคม 2566) เข้าถึงจาก https://pridi.or.th/th/content/2023/03/1449
[16] สำหรับตัวอย่างความยุ่งยากในการใช้กฎหมายเกี่ยวกับที่ดิน เช่น ศิริศักดิ์ จึงถาวรรณ, “ปัญหากฎหมายเกี่ยวกับการถือครองที่ดินในพื้นที่ตำบลวังสมบูรณ์ อำเภอวังสมบูรณ์ จังหวัดสระแก้ว”, วารสารการเมือง การบริหาร และกฎหมาย 12, 1 (2563): 533-552.
ปาฐกถาพิเศษ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ครั้งที่ 19
วันที่ 8 มีนาคม 2567 เวลา 9.00 น. ณ หอประชุมศรีบูรพา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (ท่าพระจันทร์) จัดโดย คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ในปีนี้ได้รับเกียรติจากปาฐก 2 ท่าน ได้แก่
• ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร นักวิชาการชั้นนำของไทย ด้านเศรษฐศาสตร์การเมือง และประวัติศาสตร์เศรษฐกิจ ปาฐกถาในหัวข้อ “ศาสตร์-ศิลป์ของการกำกับดูแลที่ดินและสันติประชาธรรม”
• สฤณี อาชวานันทกุล กรรมการผู้จัดการด้านการพัฒนาความรู้ บริษัท ป่าสาละ จำกัด ในฐานะปัญญาชนสาธารณะ ปาฐกถาในหัวข้อ “ถอดรหัสวาทกรรม ‘การพัฒนาที่ยั่งยืน’ บนทางแพร่งสู่เศรษฐกิจประชาธิปไตย”
ความสำคัญของการจัดแสดงปาฐกถาพิเศษครั้งนี้ ไม่เพียงเพื่อเชิดชูเกียรติคุณของศาสตราจารย์ป๋วย อึ๊งภากรณ์ หากยังเป็นการเสริมสร้างความรู้แก่ประชาชนเพื่อให้ตระหนักได้ว่า การสร้างระบบเศรษฐกิจที่พึงปรารถนาแก่ผู้คนในสังคมนั้น จำเป็นต้องเดินควบคู่ไปกับการสร้างระบอบการเมืองที่มอบสิทธิเสรีภาพแก่พลเมืองบนฐานของความเป็นธรรม
Photographer
