Post-Brexit: ไพ่ใบใหม่ของบอริส จอห์นสัน ในภูมิภาคอาเซียน - waymagazine.org | นิตยสาร WAY

Post-Brexit: ไพ่ใบใหม่ของบอริส จอห์นสัน ในภูมิภาคอาเซียน

หลังตกอยู่ภายใต้สถานการณ์ลุ่มๆ ดอนๆ ท่ามกลางกระแสชาตินิยม กระแสการเหยียดชาติพันธุ์และชาวต่างชาติ รวมถึงกระแสอนุรักษนิยมต่อต้านการรวมกลุ่มกันในเชิงสถาบันของสหภาพยุโรป (Euroscepticism) มากว่า 4 ปี เปลี่ยนนายกรัฐมนตรี 3 ครั้ง นับตั้งแต่มีการทำประชามติแยกตัวออกจากสหภาพยุโรปภายในปี 2016 ในที่สุดอังกฤษก็ได้เดินหน้าออกจากการเป็นสมาชิกของสหภาพยุโรปเป็นที่เรียบร้อยแล้ว ภายใต้การนำของ บอริส จอห์นสัน ที่เพิ่งชนะเลือกตั้งทั่วไปเข้ามาเป็นนายกรัฐมนตรีเมื่อเดือนธันวาคมที่ผ่านมา อังกฤษจะมีช่วงเวลาเปลี่ยนผ่านหลังจากนี้ 11 เดือน สำหรับเจรจาหาข้อตกลงว่าความสัมพันธ์ระหว่างอังกฤษและสหภาพยุโรปจะออกมาในรูปแบบใด ระหว่างออกจากสหภาพยุโรปแบบมีข้อตกลง หรือ แบบไร้ข้อตกลง (No-Deal Brexit)

 

สหรัฐที่เคารพ: ความสัมพันธ์ในยุค Post-Brexit ระหว่างสหรัฐกับอังกฤษ

สิ่งหนึ่งที่จะต้องเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่หลังจากนี้ก็คือ ทิศทางนโยบายต่างประเทศของอังกฤษที่มีต่อเวทีระหว่างประเทศ จากเดิมที่เคยยึดโยงอยู่กับแนวทางนโยบายต่างประเทศของกลุ่มสหภาพยุโรปก็จะเปลี่ยนมามีอิสระในการดำเนินนโยบายมากขึ้น สิ่งที่นักสังเกตการณ์และนักวิชาการด้านนโยบายต่างประเทศได้คาดการณ์เอาไว้ก็คือ นโยบายต่างประเทศของอังกฤษ และ บอริส จอห์นสัน (Boris Johnson) ในยุค Post-Brexit นั้นจะมีความเอนเอียงไปในทิศทางที่ใกล้ชิดกับสหรัฐอเมริกามากยิ่งขึ้น ในกรณีที่อังกฤษไม่สามารถบรรลุข้อตกลงที่ตนเองมีข้อได้เปรียบสหภาพยุโรป (จากท่าทีของ บอริส จอห์นสัน ในการเข้าหาประธานาธิบดี โดนัลด์ ทรัมป์ (Donald Trump) แห่งสหรัฐอเมริกา)

สถานการณ์ลักษณะนี้จะนำพาอังกฤษเข้าไปอยู่ในวงโคจรของสหรัฐอเมริกาอย่างจริงจัง หากทั้งสองฝ่ายสามารถบรรลุข้อตกลงการค้าเสรี (US-UK Free Trade Agreement) ระหว่างกันได้ เท่ากับว่าอังกฤษจะกลายไปเป็นฝ่ายที่ต้องพึ่งพาสหรัฐอเมริกาเป็นหลักในท้ายที่สุด (จากเดิมที่เคยยืนอยู่ในระดับเดียวกัน) อำนาจต่อรองของอังกฤษต่อสหรัฐอเมริกานั้นอยู่ที่การมีสหภาพยุโรปเป็นไพ่ใบสำคัญหนุนหลัง ในทางยุทธศาสตร์แล้ว อังกฤษมีความสำคัญต่อสหรัฐอเมริกาในฐานะ ‘offshore balancer’ หรือ ตัวแทนโพ้นทะเล (ของสหรัฐอเมริกา) ภายในภูมิภาคยุโรปตะวันตกมาตลอด ซึ่งมีหน้าที่สำคัญคือ การคานอำนาจและสร้างความสมดุลภายในยุโรปตะวันตก คอยสอดส่องสถานการณ์ไม่ให้มีมหาอำนาจอื่นใดมีพฤติกรรมท้าทายต่อความเป็นผู้นำโลกของสหรัฐอเมริกาได้แบบสมัยสงครามโลกครั้งที่ 2 อีก

ภารกิจของอังกฤษภายในยุโรปตะวันตกจึงเป็นเหมือนผู้คุมกฎระเบียบความมั่นคงภายในภูมิภาคให้แก่สหรัฐอเมริกา และนอกจากการคานอำนาจกับมหาอำนาจอื่นๆ ในภูมิภาคแล้ว อังกฤษยังเป็นเหมือนคนกลางระหว่างสหรัฐอเมริกากับสหภาพยุโรป คอยประสานผลประโยชน์ ติดต่อ และเจรจาให้ทั้งสองฝ่าย สามารถหาข้อตกลง หรือมีนโยบายที่ไปในทิศทางเดียวกันได้ หากสหรัฐอเมริกามีความต้องการความช่วยเหลือ หรือความร่วมมือในกรอบใดๆ จากสหภาพยุโรป สหรัฐอเมริกาก็จะเข้ามาทางอังกฤษ มิตินี้ทำให้อังกฤษสามารถใช้ความเป็นคนกลางของตนเองที่มีความใกล้ชิดกับทั้งสองฝ่าย เป็นประโยชน์ในทางนโยบายต่างประเทศเสมอมา

เมื่อใดก็ตามที่อังกฤษไม่มีไพ่สหภาพยุโรปอยู่ในมือ (ไม่ว่าจะด้วยสถานการณ์ของ No-Deal Brexit หรือการตีตัวออกห่างจากสหภาพยุโรปก็ตาม) ข้อได้เปรียบในฐานะ ‘คนกลาง’ ตรงนี้จะเปลี่ยนสภาพไป และความเสี่ยงที่ตามมาก็จะเป็นการตกไปเป็นเบี้ยล่างในความสัมพันธ์ทางอำนาจที่ไม่เท่าเทียมกับสหรัฐอเมริกา (หรือที่แวดวงนโยบายต่างประเทศ เรียกกันว่า ‘A foreign policy of Poodleism’) เพราะอังกฤษต้องยอมโอนอ่อนผ่อนปรนให้กับสหรัฐอเมริกา เพื่อแลกกับการบรรลุข้อตกลงการค้าเสรีดังที่กล่าวไว้ข้างต้นกับ โดนัลด์ ทรัมป์ ความเป็นอิสระในการดำเนินนโยบายต่างประเทศของอังกฤษย่อมจะถูกปรับลดลงมา โดยเฉพาะอิสระในการดำเนินนโยบายที่มีต่อจีน (หาก บอริส จอห์นสัน ต้องการบรรลุข้อตกลงกับ โดนัลด์ ทรัมป์ ก็อาจต้องถอยห่างหรือชะลอการมีความสัมพันธ์ที่ดีต่อจีน)

 

อาเซียนที่รัก: ตลาดใหญ่นอกสหภาพยุโรปของอังกฤษ

อย่างไรก็ดี จากความเคลื่อนไหวของกระทรวงการต่างประเทศและรัฐบาลอังกฤษในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา มีความน่าสนใจอยู่ประการหนึ่งภายในทิศทางความเป็นไปได้ของนโยบายต่างประเทศอังกฤษ ซึ่งก็คือ การเบนเข็มมาสู่เอเชีย (โดยเฉพาะกับภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้) แบบเดียวกับที่ บารัก โอบามา เคยพยายามที่จะดึงความสนใจทางยุทธศาสตร์ของสหรัฐอเมริกากลับไปสู่เอเชีย (Pivot-to-Asia Strategy) โดยมีข้อบ่งชี้ปรากฏให้เห็นอยู่หลายประการ ทั้งในมิติของการเจริญสัมพันธ์ทางการทูต การทหาร-ความมั่นคง และทางเศรษฐกิจ ดังนี้

ประเด็นแรก คือ การส่งเจ้าหน้าที่จากกระทรวงการต่างประเทศ และผู้แทนของรัฐบาลมาเยือนยังประเทศในกลุ่ม ASEAN อยู่หลายครั้งภายหลังช่วงประชามติแยกตัวออกจากสหภาพยุโรปในปี 2016 ไม่ว่าจะเป็นการประชุมคณะรัฐมนตรีต่างประเทศในกลุ่ม ASEAN การเชื้อเชิญให้เหล่าผู้แทนทางการทูตจากประเทศในกลุ่ม ASEAN ไปพูดคุยถึงสถานการณ์และภาพรวมทางนโยบายของอังกฤษหลังถอนตัวออกจากสหภาพยุโรป ณ ที่ทำการกระทรวงการต่างประเทศของตนเอง รวมไปถึงการประชุมสุดยอดผู้นำ ASEAN ณ กรุงเทพฯ เมื่อปี 2019 ฯลฯ จนนำไปสู่การตั้งคณะผู้แทนทางการทูตของอังกฤษ ณ กรุงจาการ์ตา ประเทศอินโดนีเซีย โดยมี จอน แลมบี (Jon Lambe) เป็นเอกอัครราชทูตอังกฤษประจำ ASEAN ที่มีการเปิดตัวอย่างเป็นทางการเมื่อวันที่ 15 มกราคมที่ผ่านมา (จากเดิมที่กรุงจาการ์ตามีสถานเอกอัครราชทูตอังกฤษประจำอินโดนีเซียอยู่ก่อนหน้าแล้ว)

โดยเป้าหมายสำคัญคือ การเจรจาข้อตกลงการค้าเสรี (FTA) กับประเทศภายใน ASEAN ซึ่งปัจจุบันมีมูลค่าการค้ากับทางอังกฤษอยู่แล้วกว่า 50,000,000,000 ดอลลาร์สหรัฐ บวกกับเงินลงทุนที่อังกฤษได้เทลงไปยังภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้อีกกว่า 30,000,000,000 ดอลลาร์สหรัฐ ทำให้ ASEAN เป็นตลาดนอกสหภาพยุโรปและคู่ค้าที่มีความสำคัญในลำดับต้นๆ ของอังกฤษเลยทีเดียว (เงินสนับสนุนช่วยเหลือที่อังกฤษเทลงให้แก่ภูมิภาคนี้ในแต่ละปีมีถึงเกือบ 600,000,000 ดอลลาร์สหรัฐ) แม้ว่าสิงคโปร์กับเวียดนามจะเพิ่งผ่านช่วงของการเจรจาและลงนามในข้อตกลงการค้าเสรีกับทางสหภาพยุโรปไปเมื่อ 1-2 ปีที่ผ่านมา แต่ทั้ง 2 ประเทศก็มีท่าทีที่เปิดต่อการเข้ามาของอังกฤษเป็นอย่างดี ในกรณีที่อังกฤษมีความต้องการที่จะเข้ามาเจรจาขอเป็นหุ้นส่วน (dialogue partner) ของ ASEAN ในภายหลัง (และอาจจะขยับไปถึงการเจรจาร่วมข้อตกลง Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership หรือ CPTPP ที่มีบรูไน มาเลเซีย เวียดนาม และสิงคโปร์ เป็นภาคีร่วมด้วย)

นอกจากนี้ หากพิจารณาจากท่าทีฝ่ายความมั่นคงของอังกฤษ ทั้งจากเอกสาร National Security Capability Review (ออกโดยสภาความมั่นคงแห่งชาติ) และเอกสาร Mobilizing, Modernizing & Transforming Defense (ออกโดยกระทรวงกลาโหม) ในปี 2018 ที่มีการเน้นย้ำถึงวิสัยทัศน์ทางยุทธศาสตร์ของอังกฤษและความเป็นไปได้ในอนาคตว่า จะมีการหันมาขยายกรอบความร่วมมือทางความมั่นคงร่วมกับพันธมิตรในภูมิภาคอินโด-แปซิฟิกให้มากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นญี่ปุ่น ออสเตรเลีย มาเลเซีย และสิงคโปร์ เป็นต้น ส่วนใหญ่นั้นเป็นประเทศที่เคยอยู่ใต้เครือจักรภพของอังกฤษ และมีชื่ออยู่ในรายการหุ้นส่วนทางยุทธศาสตร์ของอังกฤษทั้งสิ้น (Five Power Defence Arrangements) อนึ่ง แม้ว่าญี่ปุ่นจะไม่ใช่ประเทศในเครือจักรภพของอังกฤษ แต่ญี่ปุ่นก็เพิ่งจะลงนามขยายกรอบความร่วมมือกับทางอังกฤษไปใน Joint Declaration on Security Cooperation เมื่อปี 2017

ความเคลื่อนไหวของฝ่ายความมั่นคงนั้นไม่ได้ปรากฏออกมาแต่เพียงบนหน้ากระดาษของสนธิสัญญาหรือข้อตกลงเพียงเท่านั้น แต่ยังปรากฏออกมาผ่านการออกคำสั่งเรือรบจากกองทัพเรืออังกฤษ (HMS Albion) ให้จัดภารกิจลาดตระเวนทางทะเลเพื่อแสดงออกถึงเสรีภาพในการเดินเรือ (Freedom of Navigation Operation) ไปยังพื้นที่ในแถบหมู่เกาะพาราเซล อันเป็นพื้นที่พิพาทด้านผลประโยชน์ที่ประเทศในกลุ่มเอเชียตะวันออกเฉียงใต้กำลังมีปัญหาอยู่กับจีน เพื่อเป็นการแสดงออกเชิงคัดค้านต่อรัฐบาลจีนในกรณีพิพาทชุดนั้น ในปี 2018 พร้อมๆ กับการที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม (ขณะนั้น) กาวิน วิลเลียมสัน (Gavin Williamson) ประกาศถึงแผนการที่จะตั้งฐานทัพของอังกฤษภายในประเทศแถบเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ เช่น สิงคโปร์ และบรูไน ในเวลาไล่เลี่ยกันอีกด้วย

 

จีนผู้น่ายำเกรง: อังกฤษจะเข้าอาเซียน แต่ต้องเคาะประตูบ้านจีน

ทั้งหมดนี้คือ พฤติกรรมและวิสัยทัศน์ของฝ่ายอังกฤษที่ปรากฏออกมาให้เห็นในช่วงราว 3 ปีที่ผ่านมา ผ่านแนวคิด Global Britain ที่รัฐบาลได้ประกาศเอาไว้ อันเป็นแผนการที่จะดึงความสนใจทางยุทธศาสตร์ของอังกฤษกลับมาสู่ทวีปเอเชียอีกครั้ง โดยมีหมุดหมายสำคัญอยู่ที่ประเทศกลุ่ม ASEAN และพันธมิตรที่เรียงรายอยู่บริเวณรอบๆ ภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก (ปัจจุบันถูกเรียกขึ้นใหม่ว่า อินโด-แปซิฟิก) ทั้งญี่ปุ่น อินเดีย เกาหลีใต้ ออสเตรเลีย และนิวซีแลนด์ เนื่องจากภูมิภาคนี้เป็นภูมิภาคที่มีขนาดเศรษฐกิจที่ใหญ่และเติบโตเร็วที่สุดในโลก แล้วก็กำลังเป็นอีกภูมิภาคหนึ่งที่มีการแข่งขันและขับเคี่ยวกันระหว่างมหาอำนาจระดับโลกอย่างจีนและสหรัฐอเมริกาอย่างเข้มข้นมาตั้งแต่เริ่มเข้าสู่ศตวรรษที่ 21 จนทำให้ประเทศขนาดเล็กและมหาอำนาจขนาดกลางในภูมิภาคแถบนี้ต้องถูกบีบบังคับให้เข้าไปอยู่ในเกมการแข่งขันเหล่านี้ พร้อมกับความจำเป็นในการตัดสินใจเลือกข้างไปโดยอัตโนมัติ ผ่านยุทธศาสตร์ Belt and Road Initiative ของจีน และ Free and Open Indo-Pacific Strategy ของสหรัฐอเมริกา

แต่ถ้าหากปรับมิติการพิจารณาภูมิภาคนี้ให้ใกล้เข้ามา ก็จะเห็นความเคลื่อนไหวของตัวละครระดับที่ย่อยลงมาอย่างมหาอำนาจระดับกลาง (regional powers) มากขึ้น ว่าเกมนี้ไม่ได้มีแค่มหาอำนาจโลกอย่างจีนและสหรัฐอเมริกาเท่านั้นที่กำลังบรรเลงกันอยู่ แต่มีการขับเคี่ยวและเกมทางภูมิรัฐศาสตร์กันระหว่างจีนกับอินเดียภายในเอเชียใต้ จีนกับญี่ปุ่นและเกาหลีใต้ภายในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ จีนกับรัสเซียภายในเอเชียใต้ อินเดียกับจีนภายในเอเชียตะวันออก สหภาพยุโรปกับจีนภายในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ กล่าวคือ ภูมิภาคนี้ไม่ได้มีแค่เกมใหญ่ระหว่าง 2 มหาอำนาจโลกเท่านั้น แต่ยังมีเกมขนาดย่อมๆ อีกหลากหลายกระดานที่มหาอำนาจระดับภูมิภาคทั้งอินเดีย ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ เวียดนาม ออสเตรเลีย สหภาพยุโรปกำลังใช้อิทธิพลของตนเองพยายามขยาย ช่วงชิง และแก่งแย่งเขตอิทธิพลของตนเองกันอยู่

กล่าวอย่างง่ายที่สุดก็คือ นอกจากประเทศเล็กประเทศน้อยภายในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้และเอเชียใต้จะต้องถูกบีบให้เลือกข้างภายในเกมของสงครามการค้าระดับโลกแล้ว เมื่อย้อนกลับมาที่สถานการณ์ทางภูมิรัฐศาสตร์ในระดับภูมิภาคหรืออนุภูมิภาคแล้ว ยังต้องมาประสบกับการแข่งขันแย่งชิงอิทธิพลระหว่างมหาอำนาจคู่อื่นจากภูมิภาคเดียวกันในประเด็นผลประโยชน์และอิทธิพลทับซ้อนอีกทอดหนึ่ง จนเกิดความยากลำบากในการบริหารความสัมพันธ์กับประเทศมหาอำนาจแต่ละรายอีกด้วย ตัวอย่างเช่น การถูกกดดันทางการเมืองในประเด็นสิทธิมนุษยชน การใช้แรงงานทาสในอุตสาหกรรมประมงไทย โดยประเทศกลุ่มสหภาพยุโรป เมื่อปี 2015 (รวมไปถึงการชะลอการเจรจาข้อตกลงการค้าเสรี ระหว่างไทยและสหภาพยุโรปออกไป จากผลของการก่อรัฐประหารในปี 2014) สถานการณ์ลักษณะนี้ไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะกับกรณีของไทยเพียงเท่านั้น แต่ยังคงเกิดขึ้นกับทั้งมาเลเซียและกัมพูชา ในประเด็นนโยบายที่ขัดกับสหภาพยุโรปอีกด้วย

จุดนี้ถือว่าเป็นการเปิดโอกาสให้กับทางอังกฤษซึ่งมีความสัมพันธ์ที่ดีกับทั้งออสเตรเลีย ญี่ปุ่น และอินเดีย รวมถึงประเทศอาณานิคมเก่าในแถบเอเชียตะวันออกเฉียงใต้อื่นๆ เช่น มาเลเซีย และสิงคโปร์ สามารถเสนอตัวเข้ามาเป็นทางเลือก และตัวละครอิสระรายใหม่ของภูมิภาคที่จะเข้ามาช่วยปรับสมดุลในเกมทางภูมิรัฐศาสตร์ให้มีผู้เล่นมากขึ้นกว่าเดิม (ภายหลังจากที่อังกฤษออกจากสหภาพยุโรปเป็นที่เรียบร้อยแล้ว อังกฤษจะกลายเป็นตัวละครใหม่ เพราะไม่ได้ถูกนับรวมเป็นส่วนหนึ่งของสหภาพยุโรปอีกแล้ว) ยิ่งโดยเฉพาะกับสถานการณ์ที่ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในกลุ่ม ASEAN ที่มีต่อสหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรปกำลังสะดุด จากผลของสงครามการค้า การแข่งขันทางด้านเทคโนโลยี 5G และจากประเด็นด้านสิทธิมนุษยชนและสิ่งแวดล้อม อังกฤษสามารถที่จะใช้ช่องว่างนี้ในการเสนอตัวเข้ามาเจรจาข้อตกลงการค้าเสรีกับประเทศในแถบ ASEAN ในภาวะกึ่งสุญญากาศนี้ได้

แต่ทั้งนี้ทั้งนั้นแนวทางนี้จะสำเร็จได้ อังกฤษจะต้องวางตำแหน่งแห่งที่ของตนเองใหม่ หากอังกฤษต้องการที่จะเดินเกมสวนทางกับนโยบายของสหภาพยุโรปที่สนับสนุนและให้ความสำคัญกับประเด็นด้านสิทธิมนุษยชนและสิ่งแวดล้อมเป็นปัจจัยหนึ่งของการดำเนินความสัมพันธ์ทางการทูต และท้ายที่สุดนั้นนโยบายและแนวทางการเดินเกมที่แผ่รากของตนเองมายังเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ของอังกฤษนี้จะมีตัวแปรสำคัญ คือ จีน เพราะการมีมหาอำนาจนอกภูมิภาคแผ่อิทธิพลของตนเองเข้ามาในเอเชียแปซิฟิก ผู้ที่จะได้รับผลกระทบมากที่สุดก็คือ จีน ซึ่งนับเอาเอเชียตะวันออกและเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เป็นอาณาบริเวณหลังบ้านของตนเอง (geopolitical backyard) ยิ่งโดยเฉพาะการปรากฏตัวของอังกฤษนั้น เป็นการปรากฏตัวเพื่อเข้ามาพยายามหารส่วนแบ่งในเขตอิทธิพลของจีนใน ASEAN ผ่านการสร้างฐานทัพในเขตยุทธศาสตร์ทางทะเลอย่างสิงคโปร์ซึ่งตั้งอยู่บนช่องแคบมะละกา ทำให้จีนเป็นความท้าทายอีกชุดหนึ่งสำหรับอังกฤษนอกเหนือไปจากการตกเป็นเบี้ยล่างของสหรัฐอเมริกาและการเร่งสรรหาพันธมิตรทางการค้ากลุ่มใหม่ในช่วงระยะเปลี่ยนผ่านนี้

Author

ปรีชภักดิ์ ทีคาสุข
อดีตนักวิจัยฝึกหัดจากสถาบัน Richardson ประเทศอังกฤษ สนใจในประเด็นทางด้านภูมิรัฐศาสตร์ กับยุทธศาสตร์ทางด้านการทูตของจีน และไต้หวัน รวมถึงประเด็นอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับนโยบายต่างประเทศ มีประสบการณ์ทางด้านมานุษยวิทยาเล็กน้อย ปัจจุบันกำลังศึกษาประเด็นเกี่ยวกับโรฮิงญา และความเป็นไปทางภูมิรัฐศาสตร์ของการเมืองโลก