ปาฐกถาพิเศษ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ครั้งที่ 19: ถอดรหัสวาทกรรม “การพัฒนาที่ยั่งยืน” บนทางแพร่งสู่เศรษฐกิจประชาธิปไตย

เรียน ท่านอธิการบดี ท่านคณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และแขกผู้มีเกียรติทุกท่าน

ดิฉันรู้สึกเป็นเกียรติอย่างยิ่ง ที่ได้รับเชิญให้มากล่าวปาฐกถาพิเศษ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ในเดือนมีนาคม ปี ค.ศ. 2024 นับเป็นเวลาไม่ถึงครึ่งปีหลังจากที่โลกตกลงกันว่าจะ “เปลี่ยนผ่านออกจากเชื้อเพลิงฟอสซิล” เป็นครั้งแรกในการประชุมโลกร้อน หรือ COP28 หลังจากที่ประชุมเรื่องนี้กันมา 27 ปี 2 ปีหลังจากที่ความปั่นป่วนจากวิกฤตโควิด-19 ย้ำเตือนให้เห็นความเชื่อมโยงระหว่างเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม 15 ปีหลังจากเกิดวิกฤตการเงินโลกครั้งใหญ่ซึ่งสั่นคลอนอุดมการณ์เสรีนิยมใหม่ถึงระดับฐานราก และ 25 ปีหลังจากที่อาจารย์ป๋วยล่วงลับ

วันนี้คงไม่มีใครปฏิเสธว่า แนวคิดเรื่อง “การพัฒนาที่ยั่งยืน” หรือ sustainable development ได้กลายเป็นแนวทางการพัฒนากระแสหลัก ถูกอ้างอิงในแผนยุทธศาสตร์ แผนแม่บท แผนกลยุทธ์ และมีอิทธิพลต่อโลกทัศน์ของเทคโนแครต หน่วยงานราชการ และบริษัทเอกชนทุกระดับ กว่า 3 ทศวรรษหลังจากที่แนวคิดนี้ได้รับการนิยามอย่างเป็นทางการครั้งแรกในปี ค.ศ. 1987 ว่า หมายถึง การพัฒนาที่สามารถตอบสนองต่อความต้องการของคนรุ่นเรา โดยไม่ลิดรอนความสามารถของคนรุ่นหลังในการตอบสนองต่อความต้องการของพวกเขา^[1]

อย่างไรก็ดี แม้ว่าแนวคิดการพัฒนาที่ยั่งยืนจะกลายเป็นกระแสหลัก ก็มิได้หมายความว่าเรากำลังมุ่งหน้าสู่สังคมที่ยั่งยืนโดยอัตโนมัติ วันนี้ดิฉันอยากเสนอว่า สถานการณ์การพัฒนาที่ผ่านมาของไทยยังไม่ยั่งยืน และในรอบหลายปีที่ผ่านมากลับเลวร้ายลงมาก เพราะการกระจุกตัวของอำนาจทางเศรษฐกิจและการเมืองใน “ระบอบอุปถัมภ์ทุนผูกขาด” ที่ตอกย้ำและซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำและความอยุติธรรมทางเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม ทั้งที่ความยุติธรรมเหล่านี้คือ “หัวใจ” ที่แท้จริงของการพัฒนาที่ยั่งยืน

ก่อนจะทำความเข้าใจว่า วาทกรรม “การพัฒนาที่ยั่งยืน” ที่ครอบงำโลกทัศน์ของชุมชนนโยบายในไทยมีลักษณะอย่างไร ทำไมดิฉันจึงมองว่าวาทกรรมนี้ไม่อาจสร้างสังคมในความฝัน “จากครรภ์มารดาถึงเชิงตะกอน” ของอาจารย์ป๋วยได้ ดิฉันคิดว่าเราควรเริ่มจากการดูสถานการณ์จริงของการพัฒนาที่ยั่งยืนในประเทศไทย จากมุมมองของ “เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน” หรือ Sustainable Development Goals (SDGs) 17 ข้อ ที่รัฐบาลคณะรัฐประหาร พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ไปลงนามร่วมกับประเทศอื่น 192 ประเทศ ในเดือนกันยายน 2015 – 16 เดือนหลังรัฐประหาร 22 พฤษภาคม ค.ศ. 2014 

1. การพัฒนาที่(ยังไม่)ยั่งยืน มองจากเป้าหมาย SDGs

สถานะการพัฒนาตามเป้าหมาย SDGs ของไทยและประเทศอื่นๆ รวบรวมไว้ในรายงานประจำปีชื่อ “รายงานการพัฒนาที่ยั่งยืน” (Sustainable Development Report ย่อว่า SD Report) โครงการติดตามความคืบหน้าของประเทศต่างๆ ต่อการบรรลุเป้า SDGs โครงการนี้เป็นความร่วมมือระหว่าง Sustainable Development Solutions Network หรือ SDSN ร่วมกับมูลนิธิ Bertelsmann Stiftung จากเยอรมนี นำโดย เจฟฟรีย์ แซคส์ (Jeffrey Sachs) ผู้อำนวยการ SDSN และนักเศรษฐศาสตร์ผู้คร่ำหวอดในวงการการพัฒนาที่ยั่งยืน มานานกว่า 3 ทศวรรษ

โครงการ SD Report วัดระดับความคืบหน้าของเป้าหมาย SDGs 17 ข้อของแต่ละประเทศ จากการใช้ตัวชี้วัดกว่า 200 ตัว ที่เชื่อว่ามีส่วนสะท้อนผลลัพธ์ที่อยากเห็น ตัวชี้วัดเหล่านี้รวบรวมจากฐานข้อมูลของธนาคารโลก องค์การสหประชาชาติ และแหล่งข้อมูลอื่น มาจัดอันดับและแบ่ง “ช่วงคะแนน” ของตัวชี้วัดแต่ละตัว ออกเป็น 3 ระดับคือ ดี (เขียว) ปานกลาง (เหลือง) และ แย่ (แดง) โดยให้คะแนนเต็ม 100 คะแนน มีค่าเท่ากับค่าทางเทคนิคที่ดีที่สุด (technical optimum) อันเป็นจุดที่สะท้อนว่าประเทศได้บรรลุความยั่งยืนในหัวข้อนั้นๆ แล้ว (อย่างไรก็ดี ระเบียบวิธีนี้ก็มีข้อจำกัด ซึ่งจะกล่าวถึงต่อไป)^[2]

สถานะของประเทศไทย^[3] ในรายงานฉบับปี 2023 ชี้ว่า ระดับการพัฒนาที่ยั่งยืนของไทยอยู่อันดับที่ 43 จาก 166 ประเทศทั่วโลก ได้คะแนนรวม 74.7 จาก 100 คะแนน สรุปสถานการณ์รายเป้าหมายได้ดังภาพที่ 1

มองอย่างผิวเผิน สถานะการพัฒนาที่ยั่งยืนของไทยนับว่าไม่เลวร้าย เราอยู่อันดับที่ 43 จาก 166 ประเทศ อันดับที่ 3 ของเอเชียรองจากญี่ปุ่นและเกาหลีใต้ และอันดับที่ 1 ของอาเซียน แต่คำถามก็คือ ตัวชี้วัดเหล่านี้รวมกันบอกว่าเรากำลังมุ่งหน้าสู่ความยั่งยืนจริงหรือไม่ 

เป้าหมายที่ SD Report จัดให้ไทยเป็นประเทศ “สีแดง” ซึ่งแปลว่าสถานะการพัฒนายังอยู่ห่างไกลจากค่าทางเทคนิคที่ดีที่สุดหรืออุดมคติอย่างมาก มี 5 เป้าหมาย ได้แก่ SDG2 (การขจัดความหิวโหย) SDG3 (สุขภาพและความเป็นอยู่ที่ดี) SDG14 (ทรัพยากรทางทะเล) SDG15 (ระบบนิเวศบนบก) และ SDG16 (สังคมที่สงบสุข ความยุติธรรม และสถาบันที่เข้มแข็ง) ส่วนเป้าหมาย “สีส้ม” คือดีกว่าสีแดงเล็กน้อย มีทั้งหมด 10 เป้าหมาย ได้แก่ SDG5 (ความเท่าเทียมทางเพศ) SDG6 (น้ำสะอาดและการสุขาภิบาล) SDG7 (พลังงานสะอาดที่เข้าถึงได้) SDG8 (งานที่มีคุณค่าและการเติบโตทางเศรษฐกิจ) SDG9 (โครงสร้างพื้นฐาน นวัตกรรม และอุตสาหกรรม) SDG10 (ลดความเหลื่อมล้ำ) SDG11 (เมืองและชุมชนที่ยั่งยืน) SDG12 (การผลิตและการบริโภคที่ยั่งยืน) SDG13 (การรับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ) และ SDG17 (ความร่วมมือเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน)

เมื่อดูรายละเอียดระดับตัวชี้วัดต่างๆ ในเป้าหมายย่อย สถานะของไทยหลายข้อน่าจะเห็นตรงกันไม่ยากว่า สะท้อน “ปัญหา” หรือ “การพัฒนาที่ยังไม่ยั่งยืน” ที่เกิดขึ้นจริง ตัวอย่างเช่น

• เด็กวัยไม่ถึง 5 ปี ที่มีภาวะเตี้ยแคระแกร็น มีน้ำหนักต่ำกว่าเกณฑ์ และผอมแห้ง ยังมีสัดส่วนร้อยละ 13, 7 และ 7 ตามลำดับ และถ้ารวมอัตราเด็กวัยนี้ที่มีภาวะอ้วน ตัวเลขอยู่ที่ร้อยละ 11 รวมกันคิดเป็นจำนวนเด็กกว่า 9 แสนคน^[4]
• อัตราการตายจากอุบัติเหตุบนท้องถนน 32.2 คนต่อประชากร 1 แสนคน สูงที่สุดในอาเซียนและสูงเป็นอันดับที่ 5 ของโลก^[5]
• สัดส่วนของน้ำเสียครัวเรือนและอุตสาหกรรมที่ได้รับการบำบัดอย่างปลอดภัย มีเพียงร้อยละ 25 ของน้ำเสียทั้งหมด แหล่งน้ำคุณภาพดีมีเพียงร้อยละ 36 ของแหล่งน้ำทั้งหมดที่ได้รับการติดตาม^[6]
• สัดส่วนการใช้พลังงานหมุนเวียนต่อการใช้พลังงานขั้นสุดท้าย อยู่ที่ร้อยละ 15 ในจำนวนนี้ราวกึ่งหนึ่งเป็นพลังงานชีวมวล พลังงานแสงอาทิตย์และลมรวมกันมีสัดส่วนไม่ถึงร้อยละ 4^[7]
• การคุ้มครองสิทธิแรงงานขั้นพื้นฐานที่มีประสิทธิผล อันดับข้อนี้ของไทยในดัชนีนิติธรรม (Rule of Law Index) จัดทำโดย World Justice Project ลดลงอย่างต่อเนื่องกว่า 30 อันดับ จากอันดับที่ 72 ในโลก (ทั้งหมด 142 ประเทศ) ในปี 2015 มาอยู่ที่อันดับ 101 ในปี 2022^[8]
• เหยื่อของการใช้แรงงานทาสสมัยใหม่ (นิยามรวมทั้งแรงงานบังคับและการถูกบังคับแต่งงาน) มีประมาณ 4 แสนคนทั่วประเทศ ส่วนใหญ่เป็นแรงงานข้ามชาติ หรือ 5.7 คนต่อประชากร 1,000 คน ซึ่งสูงเป็นอันดับที่ 14 ของเอเชีย^[9]
• ความเหลื่อมล้ำระดับสูง คนที่รวยสุด 10% มีรายได้เกินครึ่งหนึ่งของรายได้คนทั้งประเทศ และถือครองทรัพย์สินราว 3 ใน 4 ของทรัพย์สินทั้งประเทศ^[10]
• ความเข้มข้นของฝุ่นพิษ PM2.5 ค่าเฉลี่ยทั้งประเทศราว 18.1 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร^[11] สูงกว่าค่ามาตรฐานที่องค์การอนามัยโลกแนะนำกว่า 3 เท่า (ค่ามาตรฐานแนะนำอยู่ที่ระดับไม่เกิน 5 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร)^[12] และหลายเมืองมีสภาพอากาศเลวร้ายจนติด 10 อันดับแย่สุดของโลกอยู่เนืองๆ
• ดัชนีการจัดการไนโตรเจนที่ยั่งยืน (Sustainable Nitrogen Management Index: SNMI) วัดประสิทธิภาพการใช้ปุ๋ยไนโตรเจนและผลผลิตสูงสุด เป็นตัวชี้วัดความยั่งยืนด้านสิ่งแวดล้อมของภาคการเกษตร ค่า SNMI ของไทยลดลงอย่างต่อเนื่องในรอบ 5 ปีที่ผ่านมา โดยในปี 2022 อยู่ที่ 33.1 จาก 100 เป็นอันดับที่ 117 จาก 180 ประเทศทั่วโลก^[13]
• ปัญหาขยะ จากปริมาณขยะมูลฝอยทั้งหมด 25 ล้านตัน ได้รับการกำจัดอย่างถูกต้องเพียงร้อยละ 37 ส่วนที่เหลือถูกกำจัดอย่างไม่ถูกต้องร้อยละ 31 ถูกนำกลับมาใช้ใหม่ประโยชน์ใหม่ร้อยละ 32 ส่วนการนำเข้าซากอิเล็กทรอนิกส์หรือ e-waste พุ่งสูงขึ้น 15 เท่าในระยะเวลา 5 ปี เป็น 43.5 ล้านกิโลกรัม ในปี 2021^[14]
• ระบบนิเวศทางทะเล ดัชนีสุขภาพทะเล (Ocean Health Index) อยู่ที่ 66 จาก 100^[15] คะแนน อยู่ในกลุ่มประเทศที่คะแนนต่ำสุด 1 ใน 4 ของโลก โดยได้อันดับ 174 จาก 220 ประเทศและหมู่เกาะทั่วโลก ในดัชนีตัวนี้องค์ประกอบที่วิกฤตที่สุดคือ การเป็นแหล่งอาหาร ได้คะแนนเพียง 37 จาก 100 ซึ่งสอดคล้องกับตัวชี้วัดอื่น อาทิ สัตว์น้ำที่จับได้ร้อยละ 46 มาจากการทำประมงเกินขนาด^[16]
• ระบบนิเวศบนบกที่แสดงผ่านดัชนีบัญชีชนิดพันธุ์ที่ถูกคุกคาม (Red List Index) มีทิศทางแย่ลงอย่างต่อเนื่องตลอด 30 ปีที่ผ่านมา อยู่ที่ 0.76 ในปี 2023^[17]
• ดัชนีการรับรู้การทุจริต (Corruption Perceptions Index) แทบไม่มีการเปลี่ยนแปลงในรอบทศวรรษที่ผ่านมา จาก 35 เต็ม 100 คะแนน ในปี 2013 เป็น 36 คะแนน ในปี 2023 อยู่อันดับที่ 101 จาก 180 ประเทศทั่วโลก และคนไทยราว 1 ใน 4 แจ้งว่าจ่ายสินบนเจ้าหน้าที่รัฐในรอบ 12 เดือนที่ผ่านมา ในปี 2020^[18]

ปัญหาความไม่ยั่งยืนเหล่านี้ไม่เพียงคุกคามอนาคตของลูกหลาน ตามนิยาม “การพัฒนาที่ยั่งยืน” เท่านั้น แต่ยังส่งผลเสียต่อความสามารถในการแข่งขันของประเทศ ซึ่งดิฉันเห็นว่าคำถามที่สำคัญไม่แพ้กันคือ เป้าหมาย SDGs ถูกผลิตในวาทกรรม “การพัฒนาที่ยั่งยืน” แบบใด วาทกรรมนั้นจะช่วยแก้ปัญหาความไม่ยั่งยืนที่รากสาเหตุให้กับเราได้หรือไม่

2. เผด็จการตัวชี้วัด กับวาทกรรม ‘การพัฒนาที่ยั่งยืน’

ชาร์ลส์ กู๊ดฮาร์ต (Charles Goodhart) นักเศรษฐศาสตร์ชาวอังกฤษ เคยกล่าววาทะอันโด่งดังว่า “เมื่อตัวชี้วัดกลายเป็น เป้าหมาย มันก็เลิกเป็นตัวชี้วัดที่ดี”^[19] ดิฉันอยากเสริมว่า “ปัญหาจะแย่กว่านั้นอีก ถ้าเราไม่กำหนดรากปัญหาจริงๆ เป็นเป้าหมายตั้งแต่ต้น” 

ตัวชี้วัดสามารถมีอิทธิพลและมีอำนาจเผด็จการเหนือความรู้สึกนึกคิด ตลอดจนถึงทิศทางการกำหนดนโยบาย^[20] เพราะตัวชี้วัดที่วัดได้ชัดเจนเป็นรูปธรรม มักตีกรอบทำให้เรารู้สึกว่า เราเพียงแต่ต้องหาทางทำให้ดีขึ้นตามตัวชี้วัดนั้นๆ จนหลงลืมหรือละเลย “เป้าหมาย” ที่แท้จริง อันเป็นที่มาของการหาตัวชี้วัดขึ้นมาสะท้อนตั้งแต่แรก อีกทั้งเมื่อมีตัวชี้วัดแล้ว เราก็มักไม่ตั้งคำถามถึง “ที่มา” ของตัวชี้วัดนั้นๆ ว่ามันถูกคิดขึ้นภายใต้อุดมการณ์แบบใด และเมื่อเราไม่ตั้งคำถาม เราก็จะทำตามบงการของตัวชี้วัดไปอย่างเชื่องๆ ในทางที่อาจก่อผลเสียมากกว่าผลดี เช่น คิดหาวิธี “หลอก” ตัวชี้วัด นั่นคือ ทำให้ตัวเลขออกมาดีกว่าเดิม โดยที่สถานการณ์จริงไม่เปลี่ยนแปลง หรือแม้แต่แย่ลง

ดังนั้น ดิฉันอยากชวนดูข้อจำกัดบางแง่มุมของตัวชี้วัดในเป้าหมาย SDGs เมื่อเทียบกับสถานการณ์ความ(ไม่)ยั่งยืนในสังคมไทย เพราะข้อจำกัดเหล่านี้ช่วยบ่งชี้ได้ว่า การพัฒนาที่ยั่งยืนตามกรอบ SDGs ดำเนินอยู่ภายใต้วาทกรรมแบบใด 

1. เรื่องที่ “ดีแล้ว” ไม่ได้แปลว่า “ดีพอ” 

ในบรรดาเป้าหมาย SDGs 17 ข้อ มี 2 ข้อที่ SD Report จัดอันดับให้ประเทศไทยได้ “สีเขียว” ซึ่งสื่อนัยว่าโดยรวมประเทศไทยบรรลุเป้าความยั่งยืนแล้ว นั่นคือเป้าหมายแรก SDG1 การขจัดความยากจน และเป้าหมายที่สี่ SDG4 การศึกษาที่มีคุณภาพ

ทว่าในความเป็นจริง สถานะ “สีเขียว” ของไทยต่อเป้าหมายทั้งสองข้อนี้ช่วยเราได้น้อยมากเกี่ยวกับเส้นทางที่ประเทศไทยควรเดิน เนื่องจากเกณฑ์การประเมินเป้าหมาย SDG1 ขจัดความยากจน ใช้เส้นความยากจนนานาชาติ (international poverty line) ของธนาคารโลก ซึ่งในปี 2022 ขยับขึ้นจาก 1.90 เหรียญสหรัฐต่อคนต่อวัน เป็น 2.15 เหรียญสหรัฐต่อคนต่อวัน คิดเป็น 70 บาทต่อวัน^[21] หรือประมาณ 2,100 บาทต่อเดือน ซึ่งเส้นความยากจนนานาชาติที่ว่านี้ต่ำกว่าเส้นความยากจนของไทย แปลว่าสถานการณ์ของเราดีกว่าประเทศยากจนหลายประเทศในโลกที่คนส่วนใหญ่ยังมีรายได้เฉลี่ยน้อยกว่าวันละ 70 บาท แต่คงไม่มีใครคาดหวังว่าคนไทยจะยังชีพได้ด้วยรายได้เท่านี้ เพราะเป็นมาตรฐานขั้นต่ำที่ใช้ร่วมกับประเทศรายได้น้อยหลายประเทศทั่วโลก

สำหรับเป้าหมาย SDG4 การศึกษาที่มีคุณภาพ สถานะ “สีเขียว” คงทำให้หลายคนประหลาดใจเมื่อคำนึงถึงข้อเท็จจริงที่ปฏิเสธไม่ได้ว่าการศึกษาไทยด้อยคุณภาพลงอย่างต่อเนื่อง ทั้งที่กระทรวงศึกษาธิการเป็นกระทรวงที่ได้รับงบประมาณสูงสุด ถึงร้อยละ 10 ของงบประมาณทั้งประเทศ^[22]

แต่คำตอบก็อยู่ในตัวชี้วัดที่ใช้เช่นกัน ข้อนี้รายงาน SD Report ประเมินจากตัวชี้วัดหลัก 4 ตัว ได้แก่ การศึกษาเด็กปฐมวัย อัตราการจบการศึกษาระดับประถม อัตราการจบการศึกษาระดับมัธยมต้น และอัตราการรู้หนังสือ ซึ่งตัวชี้วัดเหล่านี้ทั้งหมดของไทยอยู่ในระดับค่อนข้างสูง สถานะเป้าหมาย SDG4 จึงได้รับการประเมินเป็นสีเขียวตามไปด้วย แต่ทุกท่านคงสังเกตเห็นว่า ตัวชี้วัดเหล่านี้บอกได้เพียงผลสัมฤทธิ์ขั้นพื้นฐานของการศึกษา ซึ่งมีความหมายอย่างยิ่งสำหรับประเทศยากจนที่ประชากรส่วนใหญ่ยังไม่ได้รับการศึกษาขั้นพื้นฐาน หรือยังไม่รู้หนังสือ แต่มีความหมายค่อนข้างน้อยสำหรับ “ประเทศรายได้ปานกลางระดับสูง” (upper middle income country) อย่างไทยที่บรรลุผลสัมฤทธิ์ขั้นพื้นฐานเหล่านี้มานานแล้ว วันนี้ประเทศไทยต้องการ “คุณภาพ” การศึกษาระดับสูงกว่านั้นที่ตัวชี้วัด SDG4 เหล่านั้นบอกไม่ได้ อีกทั้งตัวชี้วัดเหล่านี้ก็ไม่อาจบอกสถานการณ์ความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษา ซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญอันดับต้นๆ ของการสร้างเศรษฐกิจที่ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง (inclusive economy)^[23]

พูดอีกอย่างก็คือ ตัวชี้วัดตามเป้าหมาย SDGs ที่ไทยได้สถานะ “สีเขียว” ทั้งสองข้อนั้น เป็นตัวชี้วัดที่มีความหมายน้อยมากสำหรับสถานะการพัฒนาของไทยในปัจจุบัน ซึ่งความท้าทายไม่ได้อยู่ที่การเปลี่ยนผ่านจากประเทศยากจนข้นแค้นมาเป็นประเทศรายได้ปานกลาง แต่อยู่ที่การเปลี่ยนผ่านจากประเทศรายได้ปานกลางที่มีความเหลื่อมล้ำสูงมาก เป็นประเทศรายได้สูง ความเหลื่อมล้ำต่ำ ที่กระจายความเจริญอย่างทั่วถึง

2. เรื่องที่ “แย่” หลายเรื่อง “แย่กว่า” ตัวชี้วัด

สถานการณ์จริงตามเป้าหมาย SDGs บางข้อ “แย่กว่าที่คิด” เนื่องด้วยข้อจำกัดทางเทคนิคของตัวชี้วัดเอง หรือบางกรณีเกิดจากการที่ตัวชี้วัด SDGs ไม่ครอบคลุมสถานการณ์ที่แท้จริง

สำหรับประเทศไทย เป้าหมาย SDG10 ลดความเหลื่อมล้ำ เป็นตัวอย่างที่ดีของกรณีข้อจำกัดทางเทคนิคของตัวชี้วัด และเป้าหมาย SDG16 สังคมที่สงบสุข ความยุติธรรม และสถาบันที่เข้มแข็ง ก็เป็นตัวอย่างที่ดีของกรณีหลัง นั่นคือตัวชี้วัด SDGs ไม่ครอบคลุมสถานการณ์ที่แท้จริง

ตัวชี้วัดหลักตัวหนึ่งของเป้าหมาย SDG10 ประเด็นความเหลื่อมล้ำ คือ ค่าสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาค หรือสัมประสิทธิ์จีนี (Gini coefficient) ในไทยจัดทำโดยสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สภาพัฒน์ฯ) ตามมาตรฐานของธนาคารโลก สภาพัฒน์ฯ อธิบายนิยามและการคำนวณว่า “ดัชนีจีนี มี 2 ลักษณะ ได้แก่ 1) จีนีด้านรายได้ และ 2) จีนีด้านรายจ่าย โดยค่าดัชนีดังกล่าวจะมีค่าระหว่าง 0-1 โดยหากค่าดัชนีจีนีมีระดับต่ำจะแสดงถึงการกระจายรายได้และรายจ่ายอยู่ในระดับดีกว่าค่าจีนีที่มีค่าสูง ในกรณีของประเทศไทย การคำนวณค่าดัชนีจีนีทั้ง 2 ลักษณะ จะใช้ข้อมูลจากการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือนโดยสำนักงานสถิติแห่งชาติ เป็นข้อมูลสำรวจจากกลุ่มตัวอย่างในระดับฐานรายได้ต่างๆ กัน จำนวนประมาณ 52,010 ครัวเรือน ซึ่งการสำรวจรายได้จะดำเนินการทุก 2 ปี ในขณะที่การสำรวจรายจ่ายจะดำเนินการทุกปี”^[24]

หากเรานิยามระดับความเหลื่อมล้ำตามค่าสัมประสิทธิ์จีนี เราก็จะพบว่าความเหลื่อมล้ำทางรายได้ในไทยมีแนวโน้มลดลงในช่วง 15 ปีที่ผ่านมา โดยลดจาก 0.49 ในปี 2009 เป็น 0.43 ในปี 2022^[25] แต่นักเศรษฐศาสตร์หลายคนเพียรชี้มานานแล้วว่า ข้อมูลที่สภาพัฒน์ฯ ใช้ มาจากการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน (Socio-economic Survey: SES) ซึ่งไม่สะท้อนฐานะการเงินที่แท้จริงของคนรวย โดยเฉพาะคนรวยสุด 1% และดังนั้นจึงทำให้ความเหลื่อมล้ำตามค่าสัมประสิทธิ์จีนีต่ำกว่าความเป็นจริง^[26]

อย่างไรก็ดี ข้อจำกัดของระเบียบวิธีก็ทำให้ภาพความเหลื่อมล้ำออกมาดีกว่าความเป็นจริงมาก ดังที่สถาบันอนาคตไทยศึกษาตั้งข้อสังเกตตั้งแต่ปี 2014 ว่า “ข้อมูลจากนิตยสาร Forbes ที่รวบรวมข้อมูลมูลค่าทรัพย์สินของ 50 มหาเศรษฐีไทย เมื่อนำมูลค่าทรัพย์สินที่หักลบหนี้สินออกไปแล้วของ 50 มหาเศรษฐีไทยมาเฉลี่ยจะพบว่ามีมูลค่าสูงถึง 5.2 หมื่นล้านบาท รวยกว่าที่ครอบครัวที่รวยที่สุดที่ทำการสำรวจมาได้ถึง 250 เท่า เพราะที่สำรวจมาได้นั้นครอบครัวที่รวยที่สุดมีทรัพย์สินแค่ 200 ล้านบาท และมีรายได้ 7 ล้านบาทต่อเดือน”^[27]

ด้วยข้อจำกัดของข้อมูลและระเบียบวิธีดังกล่าว อาจารย์อิสร์กุล อุณหเกตุ จึงสรุปว่า “การฉายภาพความเหลื่อมล้ำทางรายได้จึงจำเป็นต้องใช้ข้อมูลอื่นๆ มาประกอบ เช่น ข้อมูลการเสียภาษีเงินได้ ทั้งนี้ งานศึกษาของ Thanasak Jenmana (2018) พบว่า หากนำข้อมูลด้านภาษีเงินได้มาประกอบการคำนวณ ค่าสัมประสิทธิ์จีนีด้านรายได้ของไทยเมื่อปี 2559 จะอยู่ที่ 0.63 …ขณะที่งานศึกษาของ ดวงมณี และชญานี (2561) พบว่า หากแบ่งผู้ที่ยื่นแบบภาษีเงินได้ออกเป็น 10 กลุ่ม กลุ่มที่มีรายได้สูงสุด 10% แรกนั้นมีรายได้เฉลี่ยมากกว่ากลุ่มที่มีรายได้น้อยที่สุด 10% สุดท้ายเกือบ 60 เท่า”^[28]

ด้วยเหตุนี้ ความเหลื่อมล้ำทางรายได้ที่แท้จริงของไทยจึงน่าจะสูงกว่าตัวเลขที่สภาพัฒน์ฯ รายงาน – ซึ่งก็เป็นตัวเลขใน SD Report รายงาน – หลายเท่าตัว 

อีกประเด็นที่ตัวชี้วัดในเป้าหมาย SDGs ไม่ครอบคลุมสถานการณ์ที่แท้จริง คือ SDG16 สังคมที่สงบสุข ความยุติธรรม และสถาบันที่เข้มแข็ง ตัวชี้วัดในข้อนี้มีอาทิ เหยื่อของขบวนการค้ามนุษย์ สัดส่วนผู้ต้องขังในเรือนจำที่ศาลยังไม่พิพากษา มูลค่าการไหลเข้าออกของเงินที่ผิดกฎหมาย สัดส่วนของคนที่บอกว่าจ่ายสินบนให้กับเจ้าหน้าที่รัฐในช่วง 12 เดือนที่ผ่านมา จํานวนคดีเกี่ยวกับการฆาตกรรม การลักพาตัว การอุ้มหาย การควบคุมตัวโดยพลการ และการทรมาน (torture) ที่กระทํากับผู้สื่อข่าว สมาชิกสหภาพแรงงาน และนักปกป้องสิทธิมนุษยชนในช่วง 12 เดือนที่ผ่านมา เป็นต้น

ตัวชี้วัดเหล่านี้ใช่ว่าไม่มีประโยชน์ในการสะท้อนระดับความยุติธรรมและความเข้มแข็งของสถาบัน แต่มันไม่สะท้อนขนาดของปัญหาที่แท้จริงของกระบวนการยุติธรรมไทยวันนี้ ซึ่งถ้าจะกล่าวอย่างรวบรัดที่สุดควรใช้คำว่า “นิติรัฐอภิสิทธิ์และราชนิติธรรม” ตามชื่อปาฐกถาพิเศษ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ของอาจารย์ธงชัย วินิจจะกูล ปาฐกในปี 2020 (พ.ศ. 2563) ซึ่งในปาฐกถาดังกล่าว อาจารย์ธงชัยเสนออย่างแหลมคมว่า ประเทศไทยไม่เคยมีหลักนิติธรรมตามหลักสากล ทว่า ““หลักนิติธรรม” ในสังคมไทยโดยแท้จริงแล้วเป็นเพียงเสื้อคลุมของนิติศาสตร์ไทย (นิติรัฐอภิสิทธิ์+ราชนิติธรรม) แค่นั้นเอง เป็นการทำรูปลักษณ์ระบอบอำนาจนิยมให้น่าเชื่อถือด้วยกฎหมายและธรรมะแค่นั้นเอง”^[29]

ตัวชี้วัดในเป้าหมาย SDG16 ว่าด้วยความยุติธรรม บอกเราไม่ได้ถึงอัปลักษณะของนิติธรรมแบบไทยๆ บอกเราไม่ได้ถึงผลกระทบของกระแส “ตุลาการภิวัตน์” ต่อสถาบันต่างๆ ในระบอบประชาธิปไตย บอกเราไม่ได้ถึงระดับความลำเอียง การเลือกปฏิบัติ หรือตรรกะวิบัติของผู้พิพากษาในการพิจารณาคดีบางคดี และให้คำตอบกับเราไม่ได้ว่า ทุกวันนี้กระบวนการยุติธรรมไทยมี 3 ระบอบที่เป็นเอกเทศจากกันใช่หรือไม่ กล่าวคือ ระบอบยุติธรรมที่พยายามอ้างอิงหลักนิติธรรมสากล ระบอบการพิจารณาคดีของผู้ดำรงตำแหน่งการเมือง และระบอบการพิจารณาคดีหมิ่นพระบรมเดชานุภาพ มาตรา 112^[30]

3. สถานการณ์บางเรื่องไม่ดีขึ้นจริง แค่ตัวชี้วัดถูกดึงออก

เป้าหมาย SDGs บางข้อมีประโยชน์น้อยลงในการบอกสถานการณ์ของประเทศไทย เพราะตัวชี้วัดถูกเปลี่ยนแปลง ตัวอย่างที่ดีของกรณีนี้คือ เป้าหมาย SDG3 การรับมือกับภาวะโลกรวน (climate change) ซึ่งในปี 2023 สถานะของไทยตาม SD Report ถูกปรับให้ดีขึ้นจาก “สีแดง” เป็น “สีส้ม” เพียงเพราะมีการดึงเอาตัวชี้วัดเกี่ยวกับผลกระทบจากภัยพิบัติที่เกิดจากภาวะโลกรวน ซึ่งเป็นตัวชี้วัดที่ไทยมีค่าแย่ที่สุดตัวหนึ่งออก เหลือเพียงตัวชี้วัดที่เกี่ยวข้องกับก๊าซเรือนกระจก^[31] จึงทำให้สถานะของประเทศไทยข้อนี้ใน SD Report ขยับขึ้น^[32]

ภาวะโลกรวนเป็นปรากฏการณ์ระดับโลกที่ส่งผลกระทบรุนแรงต่อประเทศไทย โดยเฉพาะต่อชีวิตความเป็นอยู่ของกลุ่มเปราะบางและเกษตรกร 7 ล้านครัวเรือน ไม่ว่าจะเป็นความเสียหายจากน้ำท่วม (ประเทศไทยอยู่ในกลุ่มประเทศที่ได้รับผลกระทบจากน้ำท่วมสูงสุด 10 ประเทศในโลก) ภัยแล้งและพายุ ซึ่งทั้งหมดนี้มีแนวโน้มที่จะทวีความรุนแรงมากขึ้นในอนาคต งานวิจัยหลายชิ้นสรุปตรงกันว่า พืชเศรษฐกิจหลักของไทยสุ่มเสี่ยงที่จะมีผลผลิตน้อยลงจากภาวะโลกรวน ไม่ว่าจะเป็น ข้าว (ผลผลิตลดลงร้อยละ 10-13) อ้อย (ลดลงร้อยละ 25-35) และมันสำปะหลัง (ลดลงร้อยละ 15-21) หากไม่มีการปรับตัวต่อภาวะโลกรวน^[33]

รายงานของธนาคารโลกในปี 2021 ประเมินว่าคนที่จะได้รับผลกระทบจากน้ำท่วมฉับพลันอาจมีจำนวนมากถึง 2 ล้านคน ภายในปี 2035-2044 และน้ำท่วมชายฝั่งอาจสร้างผลกระทบกับคนอีก 2.4 ล้านคน ภายในปี 2070-2100^[34] ขณะที่ปัจจุบันการเยียวยาผู้ประสบอุทกภัยมักมีความล่าช้าและไม่สอดคล้องกับความเสียหายที่เกิดขึ้น ยกตัวอย่างเช่น น้ำท่วมทั้งปี 2022 ส่งผลกระทบต่อประชากรกว่า 2 แสนครัวเรือน ใน 63 จังหวัดทั่วประเทศ เงินเยียวยาตามมติคณะรัฐมนตรี 5,000–7,000 บาทต่อครัวเรือน^[35]

รายงานอีกชิ้นที่จัดทำตั้งแต่ 1 ทศวรรษก่อนหน้า ตั้งแต่ปี 2010 ประเมินว่าพื้นที่ร้อยละ 40 ของกรุงเทพมหานคร อาจจมอยู่ใต้น้ำภายในปี 2030 (สาเหตุส่วนหนึ่งมาจากดินทรุดอย่างต่อเนื่องจากการสูบน้ำใต้ดินขึ้นมาใช้เกินขนาด) ซึ่งอาจก่อให้เกิดความเสียหายระหว่าง 52,000-245,000 ล้านบาท จนถึงปี 2050^[36] นี่คือตัวเลขประเมินมูลค่าความเสียหาย ณ ปี 2010 ซึ่งภาวะโลกรวนยังไม่รุนแรงเท่ากับในทศวรรษถัดมา 

ชัดเจนว่าภาวะโลกรวนไม่ใช่ปัญหาสิ่งแวดล้อมอย่างเดียว หากยังเป็นปัญหาทางเศรษฐกิจที่ส่งผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของเกษตรกร ความสามารถในการแข่งขัน และการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ ในปี 2021 สวิส รี (Swiss Re) บริษัทประกันภัยระดับโลก ประเมินความเสี่ยงของการสูญเสียผลผลิตมวลรวมในประเทศ (GDP) จากภาวะโลกรวนสำหรับ 48 ประเทศ พบว่าไทยสุ่มเสี่ยงจะสูญเสีย GDP สูงเป็นอันดับที่ 4 รองจากมาเลเซีย สิงคโปร์ และฟิลิปปินส์ โดยสุ่มเสี่ยงที่จะสูญเสีย GDP 19.5% ถ้าอุณหภูมิเฉลี่ยโลกเพิ่มขึ้น 2 องศาเซลเซียส และสูญเสีย GDP 43.6% ถ้าอุณหภูมิเฉลี่ยโลกเพิ่มขึ้น 3.2 องศาเซลเซียส ภายในปี 2048^[37]

วันนี้ไทยปล่อยก๊าซเรือนกระจกร้อยละ 0.86 ของการปล่อยก๊าซเรือนกระจกทั่วโลก^[38] ซึ่งเราต้องมีส่วนรับผิดชอบในการบรรเทาภาวะโลกรวน (climate mitigation) ด้วยการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและเพิ่มระดับการอนุรักษ์ระบบนิเวศบนบกและในทะเล แต่ผลกระทบจากภาวะโลกรวนที่รุนแรงและจะซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำให้ถ่างกว้างกว่าเดิม แปลว่า สิ่งที่สำคัญสำหรับเราพอๆ กับการมีส่วนบรรเทาภาวะโลกรวน หรืออาจจะสำคัญกว่าด้วยซ้ำ คือ การปรับตัวรับมือกับภาวะโลกรวนที่เกิดขึ้นแล้ว (climate adaptation) เพื่อลดขีดความรุนแรงของผลกระทบซึ่งจะเกิดในหลายมิติ แต่ตัวชี้วัดเป้าหมาย SDG13 ในรายงาน SD Report เน้นแต่การลดก๊าซเรือนกระจก หรือ climate mitigation ไม่พูดถึงประเด็นการปรับตัวรับมือกับภาวะโลกรวน ซึ่งสำคัญสำหรับประเทศไทยมากกว่ามากในแง่การลดผลกระทบต่อประชาชน โดยเฉพาะกลุ่มผู้มีรายได้น้อยและเกษตรกรรายย่อยซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศและสุ่มเสี่ยงที่จะเผชิญกับความสูญเสียและความเสียหายจากภาวะโลกรวนมากกว่าคนรวย ดังนั้นหากเราไม่สนใจเรื่องการปรับตัวรับมือกับโลกรวน ก็เท่ากับว่าเราจะปล่อยให้ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจและสังคมซึ่งสูงมากอยู่แล้วยิ่งถ่างกว้างมากกว่าเดิม 

วาทกรรม ‘การพัฒนาที่ยั่งยืน’

ท่านผู้มีเกียรติที่เคารพ ตัวอย่างต่างๆ ที่ดิฉันยกมาข้างต้น คงพอทำให้เห็นข้อจำกัดของการยึดตัวชี้วัดตามเป้า SDGs เป็นสรณะ ถ้าเรายอมให้ตัวชี้วัดเหล่านี้มีอำนาจเหนือการตัดสินใจ เราก็อาจพลาดปัญหาเชิงโครงสร้างหลายประการที่ฉุดรั้งการพัฒนาที่ยั่งยืนอย่างแท้จริง 

ดิฉันเห็นว่าเป้าหมาย SDGs โดยรวมตั้งอยู่บนวาทกรรม “การพัฒนาที่ยั่งยืน” แบบอนุรักษนิยม กล่าวคือ เชื่อว่าการพัฒนาที่ยั่งยืนกว่าเดิมสามารถเกิดได้ด้วยองคาพยพทางเศรษฐกิจและสถาบันดั้งเดิม (status quo) ตั้งแต่ระดับโลกจนถึงระดับประเทศและท้องถิ่นและเชื่อว่าคุณค่าของการเติบโตทางเศรษฐกิจสามารถไปด้วยกันได้กับความยั่งยืนด้านสิ่งแวดล้อมทุกกรณี โดยไม่จำเป็นต้องมีการ “แลกได้แลกเสีย” ระหว่างคุณค่าสองด้านนี้แต่อย่างใด การเดินหน้าสู่ความยั่งยืนกว่าเดิมเพียงแต่ต้องอาศัยเจตจำนงทางการเมืองที่แรงกล้ากว่าเดิมของผู้มีอำนาจทางการเมือง และแรงจูงใจทางเศรษฐกิจที่ชัดเจนกว่าเดิมสำหรับผู้เล่นทางเศรษฐกิจ โดยไม่จำเป็นต้องแตะโครงสร้างอำนาจทางการเมืองและเศรษฐกิจ นวัตกรรมและความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีถูกคาดหวังว่าเป็นกลไกหลักที่จะเพิ่มประสิทธิภาพการใช้ทรัพยากรและเพิ่มอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจ ขณะเดียวกันก็ช่วยปลดล็อกการเติบโตทางเศรษฐกิจ (decouple) ออกจากการทำลายสิ่งแวดล้อม ในวาทกรรมนี้ ระบบนิเวศถูกมองว่าเป็นเพียงแหล่งทรัพยากรที่จำเป็นต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจและการพัฒนามนุษย์ ไม่ใช่สิ่งที่มีคุณค่าการดำรงอยู่ในตัวเอง^[39]

ตัวอย่างหนึ่งที่ชัดเจนของวาทกรรมแบบอนุรักษ์นิยม คือ เป้าหมายย่อย 10.1 ในเป้าหมาย SDG10 ลดความเหลื่อมล้ำ ซึ่งระบุว่า “อัตราการเติบโตของการใช้จ่ายในครัวเรือนหรือรายได้ต่อหัว ในกลุ่มประชากรร้อยละ 40 ที่มีรายได้ต่ำสุด และในกลุ่มประชากรทั้งหมด” ซึ่งต่อให้เราบรรลุเป้าหมายย่อยข้อนี้ได้จริง สามารถเพิ่มอัตราการเติบโตของรายได้คนที่จนสุด 40% ได้ ความเหลื่อมล้ำซึ่งเป็นเป้าหมายใหญ่อาจแย่ลงก็ได้ ถ้ารายได้ของคนรวยสุด 10% เติบโตเร็วกว่ารายได้ของคนจน วิธีลดความเหลื่อมล้ำที่น่าจะตอบโจทย์มากกว่าก็คือ ข้อเสนอของฝ่ายก้าวหน้าว่าต้องมีการปฏิรูประบบภาษี เก็บภาษีทรัพย์สินทุกชนิดในอัตราก้าวหน้า เพิ่มอัตราภาษีที่เก็บจากมหาเศรษฐี และลดการรั่วไหลของภาษี เพื่อนำมาใช้จ่ายในมาตรการกระจายรายได้และเพิ่มความเข้มแข็งของ “ตาข่ายทางสังคม” ในระบบสวัสดิการ ซึ่งการปฏิรูปเชิงโครงสร้างเหล่านี้ล้วนไม่ถูกพูดถึงในเป้าหมาย SDGs แต่อย่างใด

นักวิชาการฝ่ายซ้ายหลายคนตั้งข้อสังเกตว่า วาระการพัฒนาที่ยั่งยืนของโลกตามกรอบ SDGs ไม่พุ่งเป้าไปยังรากปัญหาทางการเมือง สังคม หรือเศรษฐกิจ ของปัญหาต่างๆ ที่วาระนี้อ้างว่าอยากแก้ ไม่ทำความเข้าใจกับรากปัญหาความยากจนและความเหลื่อมล้ำที่เรื้อรัง ด้วยแว่นของเศรษฐศาสตร์การเมือง กลบเกลื่อนความย้อนแย้งและปัญหาที่อุดมการณ์เสรีนิยมใหม่สร้างขึ้นมา เป็นตัวอย่างของวาทกรรมเสรีนิยมใหม่ที่ “พูดเองเออเอง” โดยเสนอว่าวิธีแก้ปัญหาแบบเสรีนิยมใหม่เท่านั้นที่เป็นไปได้ ตอกตรึงพลวัตทางอำนาจที่รองรับสนับสนุนอำนาจเดิมและกีดกันทางเลือกอื่น^[40] ยังไม่นับว่าวาระการพัฒนานี้ตั้งอยู่บนฐานคิด “โลกสวย” ที่มองมนุษยชาติว่าเป็นน้ำหนึ่งใจเดียวกัน ทุกประเทศสามารถเดินหน้าสู่ความยั่งยืนไปพร้อมกัน ทั้งที่โลกเต็มไปด้วยความขัดแย้งและความไม่เท่าเทียมของอำนาจต่อรอง กลยุทธ์ความยั่งยืนของประเทศหนึ่งอาจฉุดรั้งการพัฒนาที่ยั่งยืนของประเทศอื่นก็ได้ อย่างเช่นการส่งออกขยะในประเทศพัฒนาแล้วไปกำจัดในประเทศกำลังพัฒนาซึ่งทำอย่างเป็นล่ำเป็นสันมาหลายปี^[41] เป็นต้น

อย่างไรก็ดี ดิฉันไม่เห็นด้วยว่าวาทกรรม “การพัฒนาที่ยั่งยืน” มองเป้าหมาย SDGs เป็น “วาทกรรมเสรีนิยมใหม่ที่ ‘พูดเองเออเอง’ โดยเสนอว่าวิธีแก้ปัญหาแบบเสรีนิยมใหม่เท่านั้นที่เป็นไปได้” ไปเสียทั้งหมด เพราะเป้าหมาย SDGs ก็เปิดพื้นที่อยู่บ้างให้กับวาทกรรมฝ่ายก้าวหน้าที่เรียกร้องการปฏิรูปเชิงโครงสร้างและการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอำนาจ โดยเมื่อดูรายละเอียดของเป้าหมาย SDGs 17 ข้อ เป้าหมายย่อย 169 ข้อ และตัวชี้วัดทางการขององค์การสหประชาชาติ 231 ตัว ณ สิ้นปี 2023 (ซึ่งตัวชี้วัดเหล่านี้หลายตัวไม่อยู่ใน SD Report)^[42] เราจะพบว่าเป้าหมายย่อยจำนวน 17 ข้อ หรือราวร้อยละ 10 พูดถึง “เสมอภาค” (equitable) “เท่าเทียม” (equal) “เป็นธรรม” (fair) และ “ยุติธรรม” (just) ยกตัวอย่างเช่น (ตัวเอน เน้นเองโดยผู้เขียน) 

• เป้าหมายย่อย 2.5 คงความหลากหลายทางพันธุกรรมของเมล็ดพันธุ์พืชที่ใช้เพาะปลูก สัตว์ในไร่นาและที่เลี้ยงตามบ้านเรือน และชนิดพันธุ์ตามธรรมชาติที่เกี่ยวข้องกับพืชและสัตว์เหล่านั้น รวมถึงให้มีธนาคารพืชและเมล็ดพันธุ์ที่มีการจัดการที่ดีและมีความหลากหลาย ทั้งในระดับประเทศ ระดับภูมิภาค และระดับนานาชาติ และสร้างหลักประกันว่าจะมีการเข้าถึงและแบ่งปันผลประโยชน์อันเกิดจากการใช้ทรัพยากรทางพันธุกรรมและองค์ความรู้ท้องถิ่นที่เกี่ยวข้องอย่าง เป็นธรรม และ เท่าเทียม ตามที่ตกลงกันระหว่างประเทศ
• เป้าหมายย่อย 4.5 ขจัดความเหลี่อมล้ำทางเพศด้านการศึกษา และสร้างหลักประกันว่ากลุ่มที่เปราะบางซึ่งรวมถึงผู้พิการ ชนพื้นเมือง และเด็ก เข้าถึงการศึกษาและการฝึกอาชีพทุกระดับอย่าง เท่าเทียม
• เป้าหมายย่อย 8.5 บรรลุการจ้างงานเต็มที่และมีผลิตภาพ และการมีงานที่มีคุณค่าสำหรับหญิงและชายทุกคน รวมถึงเยาวชนและผู้มีภาวะทุพพลภาพ และให้มีการจ่ายค่าจ้างที่ เท่าเทียม สำหรับงานที่มีคุณค่า เท่าเทียม กัน
• เป้าหมายย่อย 10.3 สร้างหลักประกันถึงโอกาสที่ เท่าเทียม และลด ความไม่เสมอภาค ของผลลัพธ์ รวมถึงโดยการขจัดกฎหมาย นโยบาย และแนวทางปฏิบัติที่เลือกปฏิบัติ และส่งเสริมการออกกฎหมาย นโยบาย และการปฏิบัติที่เหมาะสมในเรื่องดังกล่าว
• เป้าหมายย่อย 16.3 ส่งเสริมหลักนิติธรรมทั้งในระดับชาติและระหว่างประเทศ และสร้างหลักประกันว่าทุกคนสามารถเข้าถึงความยุติธรรมอย่าง เท่าเทียม

เป้าหมายย่อยเหล่านี้แสดงให้เห็นร่องรอยการต่อรองของฝ่ายก้าวหน้าที่ช่วงชิงพื้นที่ในวาทกรรม “การพัฒนาที่ยั่งยืน” มาได้พอสมควร เป็นที่น่าสังเกตว่าเป้าหมายย่อยทุกข้อใน SDGs ที่พุ่งเป้าไปที่การลดความไม่เท่าเทียม หรือเพิ่มความเสมอภาค ไม่มีข้อใดเป็นเป้าหมายหลักในแผนพัฒนาของรัฐไทย ไม่ว่าจะเป็นแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 13^[43] หรือแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ซึ่งแผนหลังนี้ดิฉันอยากเสริมว่า นอกจากจะเขียนโดยอำนาจเผด็จการแล้ว ยังเป็นแผนที่ไร้วิสัยทัศน์และไร้ความเป็นมืออาชีพมาตั้งแต่ต้น^[44]

ดิฉันจึงตั้งข้อสังเกตว่า รัฐไทยดูจะสมาทานวาทกรรม “การพัฒนาที่ยั่งยืน” แบบอนุรักษนิยม มากกว่าเป้าหมาย SDGs เสียอีก ซึ่งก็เป็นความย้อนแย้งอย่างยิ่ง เพราะในเมื่อนิยาม “การพัฒนาที่ยั่งยืน” คือ การพัฒนาที่สามารถตอบสนองต่อความต้องการของคนรุ่นเรา โดยไม่ลิดรอนความสามารถของคนรุ่นหลังในการตอบสนองต่อความต้องการของพวกเขา นั่นแปลว่าเราต้อง 1) มีกลไกหรือเวทีให้ผู้ที่ได้รับผลกระทบเชิงลบจากการพัฒนาในอดีตและปัจจุบันได้รับการเยียวยาอย่างเป็นธรรม และมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายการพัฒนา และ 2) ความคิดเชิงระบบ (systemic thinking) อย่างรอบคอบตามหลักระวังไว้ก่อน (precautionary principle) ในการกำหนดนโยบายพัฒนา เพื่อดูแลประโยชน์ของลูกหลานในอนาคต 

พูดอีกอย่างก็คือ “ความยุติธรรม” คือหัวใจที่ขาดไม่ได้ของการพัฒนาที่ยั่งยืน ทั้งความยุติธรรมทางเศรษฐกิจ ความยุติธรรมทางสังคม และความยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อม แต่รัฐไทยไม่เคยเหลียวแลสิ่งเหล่านี้ มิหนำซ้ำยังปล่อยให้สถานการณ์เลวร้ายลงอย่างมากตั้งแต่รัฐประหาร 2014 (พ.ศ. 2557) เป็นต้นมา ด้วยการสนับสนุนอุ้มชูระบอบที่ดิฉันเรียกว่า “ระบอบอุปถัมภ์ทุนผูกขาด” 

3. ระบอบอุปถัมภ์ทุนผูกขาด Net Zero พลังงาน และธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน

ท่านผู้มีเกียรติที่เคารพ ดิฉันเห็นว่าเราไม่มีวันบรรลุเป้าหมาย “การพัฒนาที่ยั่งยืน” อย่างแท้จริงตามนิยามของศัพท์บัญญัติคำนี้ หรือแม้แต่คืบหน้าในสาระสำคัญได้ หากเรายังไม่เผชิญหน้าและรับมือกับความอยุติธรรม ความไม่เป็นธรรมและความรุนแรงเชิงโครงสร้างทั้งหลายที่ยังฝังลึกในนโยบายรัฐและการดำเนินธุรกิจของกลุ่มทุนบางกลุ่ม 

ดิฉันเห็นด้วยกับอาจารย์ประจักษ์ ก้องกีรติ และ วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร ที่เสนอว่า คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) สร้าง “ระบอบประยุทธ์” ผ่านการออกแบบรัฐธรรมนูญที่ฝังกลไกสืบทอดอำนาจให้กับกองทัพและชนชั้นนำ และสร้างสายสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับกลุ่มทุนจำนวนมาก คำว่า “ระบอบประยุทธ์” ในข้อเสนอของอาจารย์ทั้งสอง ไม่ได้หมายถึงตัวบุคคล แต่หมายถึง “ระบอบคณาธิปไตยแบบใหม่ ซึ่งอำนาจทางการเมืองและเศรษฐกิจถูกผูกขาดอยู่ในมือของชนชั้นนำจำนวนน้อย ที่หันไปรื้อฟื้นวัฒนธรรมศักดินาอุปถัมภ์มาปกครองสังคม” 

ในระบอบนี้ “กลุ่มทุนขนาดใหญ่ที่มีเส้นสายเชื่อมโยงกับกลุ่มอำนาจ ได้เข้าถึงกระบวนการกำหนดนโยบาย ทรัพยากร และสถานะที่สามารถครอบงำระบบเศรษฐกิจไทย และกีดกันไม่ให้กลุ่มทุนรายย่อยและผู้ประกอบการอิสระสามารถแข่งขันในระบบอย่างเท่าเทียมกันได้”^[45]

ด้วยเหตุนี้ จึงไม่น่าแปลกใจที่เราจะไม่เห็นมาตรการลดการผูกขาดหรือส่งเสริมการแข่งขันที่เป็นธรรมตลอดหลายปีที่ผ่านมา มิหนำซ้ำสถานการณ์กลับเลวร้ายลง เมื่อองค์กรอิสระหลายองค์กรรวมถึงสถาบันตุลาการ ถูกตั้งคำถามมากขึ้นเรื่อยๆ ว่าเป็น “อิสระ” จริงหรือไม่ อย่างไร หรือว่าเป็นอิสระจากประชาชน แต่ไม่เป็นอิสระจากผู้ครองอำนาจทางเศรษฐกิจและการเมือง

ในปี 2024 หลายปีหลังจากที่อาจารย์ประจักษ์และวีระยุทธเสนอคำว่า “ระบอบประยุทธ์” หลังจากที่ “ประยุทธ์” ในชื่อระบอบนี้ไม่ได้เป็นนายกรัฐมนตรี โดยได้รับโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งเป็นองคมนตรี^[46] “ระบอบประยุทธ์” ก็ยังคงเจริญงอกงาม ถ้าดูจากการทำงานขององค์กรอิสระและองคาพยพต่างๆ ที่เผด็จการทหารวางรากฐานไว้ รวมถึงหน่วยงานกำกับดูแลการแข่งขันที่สำคัญ ยกตัวอย่างเช่น 

• คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.)^[47] ในปี 2018 คสช. ออกคำสั่งแต่งตั้งกรรมการทั้งคณะ 7 คน ซึ่ง ณ ต้นปี 2024 บุคคลเหล่านี้ 5 จาก 7 คน ยังคงดำรงตำแหน่งกรรมการ กกพ.
• คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า (กขค.) 7 คน นายก­รัฐมนตรีแต่งตั้งจากบุคคลที่ผ่านการคัดเลือกโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี กรรมการในคณะกรรมการสรรหาส่วนใหญ่ 5 ใน 9 คน เป็นปลัดกระทรวง อีก 2 คนเป็นประธานกรรมการสภาหอการค้าแห่งประเทศไทย และประธานสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย เท่ากับให้ภาคเอกชนมีบทบาทในการสรรหากรรมการที่จะมีอำนาจกำกับภาคเอกชน โดยคณะกรรมการ กขค. ชุดปัจจุบันมาจากการแต่งตั้งของหัวหน้าคณะรัฐประหาร 2014 ในฐานะนายกรัฐมนตรี ในจำนวนนี้เกินกึ่งหนึ่งคือ 4 คน ได้รับแต่งตั้งเมื่อวันที่ 20 มิถุนายน 2023 ก่อนเปลี่ยนรัฐบาล และมีวาระดำรงตำแหน่ง 4 ปี^[48]
• คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) มาจากความเห็นชอบจากวุฒิสภา ซึ่ง ณ ต้นปี 2024 ยังคงเป็นวุฒิสภาที่มาจากการคัดเลือกของคณะรัฐประหาร แม้จะมีที่มาหลากหลายก็ตาม

ดิฉันเห็นว่าการทำงานตลอดหลายปีที่ผ่านมาของหน่วยงานกำกับดูแลเหล่านี้ สะท้อนความ “เกรงใจกลุ่มทุน” มากกว่าเกรงใจประชาชนหรือประโยชน์สาธารณะ การตัดสินหลายกรณีนอกจากจะส่งผลให้ผู้ครองตลาดได้เถลิงอำนาจเหนือตลาดมากกว่าเดิม กีดกันการแข่งขันมากกว่าเดิมแล้ว เหตุผลที่ให้ยังทำให้น่าสงสัยว่าอาจถูก “ยึดกุม” (regulatory capture) โดยกลุ่มทุนที่เกี่ยวข้องไปแล้วด้วยซ้ำไป^[49]

ดิฉันอยากขนานนาม “ระบอบประยุทธ์” หลังการเลือกตั้ง 2023 ว่า “ระบอบอุปถัมภ์ทุนผูกขาด” และเสนอว่า ตราบใดที่ระบอบนี้ยังดำรงอยู่ เราจะไม่มีวันเบนเข็มเข้าสู่ “การพัฒนาที่ยั่งยืน” ได้อย่างแท้จริง เพราะระบอบนี้ไม่แยแสความยุติธรรมทางเศรษฐกิจ ความยุติธรรมทางสังคม และความยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อม ซึ่งดังที่ได้กล่าวไปแล้วว่า เป็น “หัวใจ” ของการพัฒนาที่ยั่งยืน

วิธีคิดและการดำเนินนโยบายที่เกี่ยวข้องกับความยั่งยืนในยุค “ระบอบอุปถัมภ์ทุนผูกขาด” มีลักษณะและส่งผลกระทบอย่างไร ดิฉันขอยกตัวอย่าง 3 ประเด็นที่เห็นว่า น่าจะทวีความสำคัญมากขึ้น สำหรับประเทศไทยในศตวรรษที่ 21 เพราะประเด็นเหล่านี้ไม่เพียงส่งผลกระทบต่อการพัฒนาที่ยั่งยืนเท่านั้น แต่ยังส่งผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญต่อความสามารถในการแข่งขันของประเทศโดยรวมด้วย

นโยบาย Net Zero

ไทยประกาศเป้าหมาย “การปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์” หรือ Net Zero เป็นครั้งแรกในการประชุมกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ สมัยที่ 26 (COP26) ในปี ค.ศ. 2021 ในรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา อดีตหัวหน้าคณะรัฐประหาร^[50] โดยประกาศว่าไทยจะมุ่งสู่ Net Zero ในปี 2065 และจะลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกลงจากระดับการคาดการณ์กรณีปกติ (Business as Usual: BAU) ลงร้อยละ 30 ภายในปี 2030

ดิฉันเห็นว่า เป้าหมาย Net Zero ของไทย ล่าช้ากว่าเป้าหมายที่ประเทศส่วนใหญ่ในโลกประกาศถึง 15 ปี โดยไม่มีเหตุผลใดๆ ที่ฟังขึ้น โดยเฉพาะเมื่อคำนึงว่า จีนซึ่งเป็นประเทศยักษ์ใหญ่ ปล่อยก๊าซเรือนกระจกอันดับหนึ่งของโลก ยังขอต่อเวลาน้อยกว่าไทยถึง 5 ปี โดยประกาศว่าจะบรรลุเป้า Net Zero ภายในปี 2060 

นอกจากจะทะเยอทะยานน้อยกว่าประชาคมโลกแล้ว เป้าการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของไทยยังใช้ตัวเลขคาดการณ์ “การปล่อยในกรณีปกติ” (Business as Usual: BAU) ที่สูงเกินจริง เนื่องจากตั้งอยู่บนฐานการคาดการณ์การเติบโตทางเศรษฐกิจเกินจริง (เช่นเดียวกับการคาดการณ์การใช้พลังงาน ซึ่งที่ผ่านมานำไปสู่การสร้างโรงไฟฟ้าเกินความจำเป็นไปมาก) ส่งผลให้ตั้งเป้าการลดก๊าซเรือนกระจกน้อยกว่าปริมาณที่ควรลดจริงๆ และบั่นทอนแรงจูงใจของภาคธุรกิจ^[51] 

โครงการ Climate Action Tracker ประเมินเป้าการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในประเทศ (Unconditional NDC) ที่ไทยยื่นตามข้อตกลงปารีสว่า “ไม่เพียงพออย่างร้ายแรง” (critically insufficient)^[52] โดยอธิบายผลการประเมินดังกล่าวว่า

“เป้าการลดการปล่อยในประเทศของไทยยังตั้งอยู่บน BAU ‘เฟ้อ’ (inflated) ที่สูงกว่าการคาดการณ์ปัจจุบัน และในแผนนโยบายของไทยมาก เฟ้อแม้แต่ก่อนเกิดวิกฤตโควิด-19 และวิกฤตพลังงานโลก แนวโน้มทางเศรษฐกิจหลังวิกฤตโควิด-19 ตอนนี้เพิ่มน้ำหนักให้กับความเป็นไปได้ที่ว่า BAU ไม่สมเหตุสมผล และควรถูกปรับลดลง ขณะเดียวกันไทยก็ควรปรับเป้าการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกให้เข้มแข็งมากขึ้น ถ้าหากว่าทุกประเทศเจริญรอยตามไทย อุณหภูมิเฉลี่ยโลกจะเพิ่มสูงกว่า 4 องศาเซลเซียส ถ้าจะให้ NDC ของไทยสอดคล้องกับการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิไม่เกิน 1.5 องศาเซลเซียส แปลว่า NDC ของไทยจะต้องลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกลง 57 เปอร์เซ็นต์จาก BAU เดิม”^[53]

การประกาศเป้าหมาย Net Zero ที่ “ต่อเวลา” นานกว่าประชาคมโลกถึง 15 ปี ทั้งที่ไทยไม่ได้เป็นประเทศที่ผลิตและส่งออกเชื้อเพลิงฟอสซิลอันดับต้นๆ ของโลก อย่าง ซาอุดีอาระเบีย ออสเตรเลีย หรืออินโดนีเซีย (จึงจะมีเหตุผลในการต่อเวลาช่วงเปลี่ยนผ่านพลังงาน) จึงมองเป็นอื่นไปไม่ได้ นอกจากความไม่จริงใจกับประชาคมโลก และสะท้อนว่ารัฐบาลอาจ “เกรงใจ” บรรดากลุ่มทุนที่ปล่อยคาร์บอนสูง ไม่ว่าจะเป็นภาคพลังงาน ซีเมนต์ อาหาร หรืออุตสาหกรรมอื่น

นอกจากเป้าหมาย Net Zero ที่ล่าช้ากว่าโลก บทบาทของภาคการใช้ที่ดินและป่าไม้ (Land use, Land Use Change, and Forestry: LULUCF) ก็เป็นอีกช่องทางที่ฟังเผินๆ ดูดี แต่สุ่มเสี่ยงจะผลิตซ้ำความรุนแรงเชิงโครงสร้างและความอยุติธรรมทางสังคม โดยเฉพาะสิทธิการอยู่กับป่าและการใช้ที่ดินของกลุ่มชาติพันธุ์และชาวบ้านผู้มีรายได้น้อย ทั้งนี้ เนื่องจากยุทธศาสตร์ระยะยาวในการพัฒนาแบบปล่อยก๊าซเรือนกระจกต่ำ (Long-term Low Greenhouse Gas Emission Development Strategies: LT-LEDS) ของไทย ปี 2021 ซึ่งเป็นเอกสารที่ส่งต่อองค์การสหประชาชาติตามข้อตกลงปารีส^[54] คาดการณ์ว่า ศักยภาพการดูดซับก๊าซเรือนกระจกในภาคการใช้ประโยชน์ของที่ดินและป่าไม้ของไทยจะเพิ่มขึ้นเป็น 120 ล้านตันคาร์บอนไดออกไซด์ เทียบเท่าภายในปี 2037 ตัวเลขนี้มาจากเป้าหมายการเพิ่มพื้นที่ป่าไม้และพื้นที่สีเขียวทั้งประเทศเป็นร้อยละ 55 ภายในปี 2037 ตามแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี จากสัดส่วนร้อยละ 32 ในปัจจุบัน ซึ่งหมายความว่าไทยจะต้องเพิ่มพื้นที่ป่าไม้และพื้นที่สีเขียวรวมกันกว่า 70 ล้านไร่ 

ถ้าหากรัฐไทยเดินหน้าเพิ่มพื้นที่ป่าด้วยมาตรการแบบเดียวกับในอดีต อย่าง “ทวงคืนผืนป่า” สมัยรัฐบาลประยุทธ์ ซึ่งเพิ่มความขัดแย้งอย่างมากระหว่างรัฐกับชาวบ้าน ส่งผลให้เกิดคดีความมากถึง 46,000 คดี และชาวบ้านหลายร้อยคนต้องสูญเสียที่ดินทำกิน^[55] ผลลัพธ์ก็อาจสอดคล้องกับเป้า Net Zero เพราะได้ชื่อว่าเพิ่ม “พื้นที่ป่า” แต่กลับถอยห่างจาก “การพัฒนาที่ยั่งยืน” มากกว่าเดิม เพราะสถานการณ์ความยุติธรรมเลวร้ายลง โดยเฉพาะถ้ามองจากมุม “ความยุติธรรมด้านภูมิอากาศ” (climate justice) กล่าวคือ คนที่มีส่วนสร้างภาวะโลกรวนน้อยที่สุดกลับต้องเป็นผู้แบกรับภาระมากที่สุดในแง่ผลกระทบต่อการดำรงชีพ ในกรณีนี้คือจากมาตรการของรัฐที่เป็นส่วนหนึ่งของการขับเคลื่อนสู่เป้า Net Zero 

ถ้าหากรัฐไทยให้ความสำคัญกับการพัฒนาที่ยั่งยืนอย่างแท้จริง นอกจากจะต้องปรับเป้าหมาย Net Zero ให้สอดคล้องกับประชาคมโลกและเลิกใช้มาตรการที่ซ้ำเติมความอยุติธรรมแล้ว นโยบายต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับ Net Zero ก็จะต้องให้ความสำคัญกับการทยอยยกเลิกกิจกรรมที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูง หรือที่เรียกสั้นๆ ว่า กิจกรรม “คาร์บอนสูง” ไม่แพ้มาตรการส่งเสริมกิจกรรม “คาร์บอนต่ำ” ทั้งหลาย

เพราะการสนับสนุนกิจกรรม “คาร์บอนต่ำ” อาทิ การผลิตและใช้พลังงานหมุนเวียน การเพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงาน การใช้รถยนต์ไฟฟ้า ฯลฯ เพียงอย่างเดียวย่อมไม่เพียงพอ ถ้าหากว่ากิจกรรมคาร์บอนสูง เช่น การผลิตและใช้เชื้อเพลิงฟอสซิล (ถ่านหิน น้ำมัน และก๊าซธรรมชาติ) ซึ่งเป็นสาเหตุหลักของภาวะโลกรวน ยังคงสามารถดำเนินต่อไปเหมือนเดิม หรือแม้แต่เติบโตขึ้นเรื่อยๆ อย่างไม่หยุดยั้ง โดยใช้กลไกอย่าง “คาร์บอนเครดิต” มาบังหน้า

ดิฉันเคยตั้งข้อสังเกต^[56]ว่า อันที่จริงแนวคิดเรื่อง “สุทธิ” (net) ใน Net Zero เป็นช่องว่างที่เอื้อต่อการ “ฟอกเขียว” (greenwash) เพราะบริษัทหนึ่งๆ “อาจประกาศว่าจะบรรลุเป้า Net Zero ภายในปี 2050 แล้วก็นิ่งเฉยไม่ทำอะไรไปอีก 20 กว่าปี พอถึงปี 2049 ปุ๊บ ก็ประกาศว่า ดูสิ การปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิ ของฉันเป็นศูนย์แล้วนะ เพราะไปกว้านซื้อคาร์บอนเครดิตปริมาณมหาศาลมา ‘ชดเชย’ การปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่เพิ่มขึ้นมากของตัวเอง!” ยิ่งถ้าเป็นบริษัทที่มีอำนาจผูกขาด มีรายได้จากสัมปทานของรัฐใจดีที่คอยเอาเงินภาษีประชาชนไปประเคนให้ ไม่ได้ค้าขายอย่างเสรี ก็ยิ่งสามารถ “ฟอกเขียว” แบบนี้ได้อย่างง่ายดายเพราะไม่ต้องแข่งขันกับใคร ต้นทุนใดๆ ที่เพิ่มขึ้นก็สามารถส่งต่อให้ผู้บริโภคแบกรับไป

“ราคา” และ “คุณภาพ” ของคาร์บอนเครดิตที่ต้องขยับเข้าใกล้มาตรฐานสากล จึงไม่เพียงสำคัญสำหรับตลาดคาร์บอนเองในแง่การสร้างความน่าเชื่อถือ แต่ยังสำคัญต่อการสร้างแรงจูงใจของภาคธุรกิจ ให้เป็นไปในทิศทางที่ถูกต้อง เบนเข็มการประกอบธุรกิจให้มุ่งสู่ “Real Zero” ในอุดมคติ หรือการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเป็นศูนย์ มากกว่า “Net Zero” แบบลวงตาที่ก๊าซเรือนกระจกไม่ลดลงจริง

ตัวอย่างมาตรการยกเลิกกิจกรรมคาร์บอนสูงที่รัฐไทยทำได้ แต่ที่ผ่านมายังไม่เคยทำ อาทิ การประกาศแผนการปลดระวาง (phaseout) การผลิตพลังงานจากเชื้อเพลิงฟอสซิล (ถ่านหิน ก๊าซธรรมชาติ และน้ำมัน) ที่มีกรอบเวลาชัดเจน การประกาศยกเลิกการอุดหนุนเชื้อเพลิงฟอสซิลโดยรัฐ ทั้งสิทธิประโยชน์ทางภาษีและการอุดหนุนในรูปแบบอื่นๆ และการประกาศใช้กลไกราคาคาร์บอน (carbon pricing) ภาคบังคับ ไม่ว่าจะเป็นการกำหนดเพดานการปล่อยคาร์บอน ภาษีคาร์บอน หรือทั้งสองกลไกผสมกันก็ตาม

ยิ่งรัฐให้ความสำคัญกับแผนการยกเลิกการสนับสนุนกิจกรรมคาร์บอนสูงที่ชัดเจน (และให้เวลาปรับตัว) เร็วเท่าไร ก็จะเป็นการส่งสัญญาณที่ชัดเจนเร็วขึ้นเท่านั้นให้ภาคธุรกิจเร่งปรับตัว เร่งคิดค้นนวัตกรรม ผลิตภัณฑ์ และบริการคาร์บอนต่ำ รวมถึงจะช่วยปลดปล่อยทุนมหาศาลออกจากการสนับสนุนกิจกรรมคาร์บอนสูง หันมาเน้นกิจกรรมคาร์บอนต่ำแทน

ตราบใดที่รัฐไทยไม่เร่งพัฒนากลไกคาร์บอนในไทยให้ได้มาตรฐานสากลและบังคับใช้ราคาคาร์บอน ตลาดคาร์บอนในไทยซึ่งปัจจุบันยังมีแต่ภาคสมัครใจ ก็ยิ่งสุ่มเสี่ยงว่าจะเป็นช่องทาง “ฟอกเขียว” ยอดนิยม โดยเฉพาะกลุ่มทุนปล่อยคาร์บอนสูงที่อยากทำ Net Zero ด้วยการระดมซื้อคาร์บอนเครดิตราคาถูกจากโครงการที่ไม่น่าเชื่อถือ พื้นที่ป่าไม้ที่ไม่เพิ่มจริง มา “ฟอกเขียว” กิจกรรมการปล่อยคาร์บอนของตัวเองให้ดำเนินต่อไป

นอกจากนี้ โครงการป่าชุมชนบางโครงการที่ชาวบ้านถูกชี้นำให้เข้าตลาดคาร์บอน พบว่ามีการแบ่งปันผลประโยชน์ที่ไม่เป็นธรรมและลิดรอนสิทธิชุมชน เช่น ข้อมูลจากสัญญาคาร์บอนเครดิตระหว่างชุมชนกับบริษัทแห่งหนึ่ง พบว่าบริษัทได้ส่วนแบ่งผลประโยชน์จากการขายคาร์บอนเครดิตถึง 70% ชุมชนได้เพียง 20% และหน่วยงานรัฐได้ที่เหลือ 10% 

ดิฉันเห็นด้วยกับตัวแทนองค์กรพัฒนาเอกชนหลายคนว่า สัญญาแบบนี้ “เป็นระบบจัดสรรผลประโยชน์ที่ไม่เป็นธรรม กลุ่มทุนเหล่านั้นไม่ได้ปลูกป่าเอง ชุมชนดูแลรักษาป่าชายเลนกันมาหลายสิบปี จนเป็นป่าที่สมบูรณ์ ต้นไม้โตแล้ว สามารถนำไปขายคาร์บอนเครดิตได้เลย อยู่ๆ สิทธิในการรักษาป่า การใช้ประโยชน์จากป่า หรือแม้กระทั่งประโยชน์จากการขายคาร์บอนเครดิตตกอยู่กับกลุ่มทุน แบบนี้เป็นการชุบมือเปิบไหม มีคำถามว่าทำไมชาวบ้านที่รวมตัวกันเป็นคณะกรรมการป่าชุมชนไม่สามารถขายคาร์บอนเครดิตได้โดยตรง …นี่เป็นวิธีการแย่งยึดฐานทรัพยากรของชุมชนอย่างเห็นได้ชัด”^[57]

ยังไม่นับว่าไทยมีแนวโน้มจะสูญเสียความสามารถในการแข่งขันมากขึ้น โดยเฉพาะการค้าขายกับโลกในยุคที่ “ปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจก” ถูกกำหนดเป็นเงื่อนไขการค้าระหว่างประเทศที่เข้มงวดขึ้นเรื่อยๆ ตามระดับความรุนแรงเร่งด่วนของภาวะโลกรวน

กล่าวโดยสรุป เป้าหมายและนโยบาย Net Zero ของรัฐไทยในระบอบอุปถัมภ์ทุนผูกขาดยังเน้นการประวิงเวลาให้กับกลุ่มทุนพลังงานฟอสซิล ปล่อยให้เกิดการแบ่งผลประโยชน์จากตลาดคาร์บอนอย่างไม่เป็นธรรม และเปิดช่องให้ความรุนแรงเชิงโครงสร้างดำเนินต่อไป โดยเฉพาะการลิดรอนสิทธิชุมชนในการจัดการป่า^[58]

การเปลี่ยนผ่านพลังงาน

ในเมื่อภาคพลังงานปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูงถึงร้อยละ 69 ของการปล่อยก๊าซเรือนกระจกทั้งประเทศ^[59] การเปลี่ยนผ่านไปสู่ “สังคมคาร์บอนต่ำ” จึงไม่อาจเกิดขึ้นได้โดยปราศจากการเปลี่ยนผ่านพลังงานจากการผลิตและใช้เชื้อเพลิงฟอสซิลเป็นหลัก ไปยังพลังงานหมุนเวียนเป็นหลัก ซึ่งยากจะเกิดขึ้นอย่างจริงจังและทันท่วงที ถ้าปราศจากแผนการปลดระวาง (phaseout) การผลิตพลังงานจากเชื้อเพลิงฟอสซิลที่มีกรอบเวลาชัดเจน การประกาศยกเลิกการอุดหนุนเชื้อเพลิงฟอสซิลโดยรัฐ และการประกาศใช้กลไกราคาคาร์บอน (carbon pricing) ภาคบังคับ ดังที่ดิฉันพูดถึงไปแล้วก่อนหน้านี้

อย่างไรก็ดี การเปลี่ยนผ่านสู่สังคมคาร์บอนต่ำย่อมมีคนได้และคนเสียมากมาย การคำนึงถึง “ความยุติธรรม” จึงเป็นหัวใจที่ขาดไม่ได้อีกเช่นกันหากเราจะเปลี่ยนผ่านภาคพลังงานตามหลักการพัฒนาที่ยั่งยืน โดยต้องหาวิธีกระจายประโยชน์และต้นทุนที่เกิดขึ้นอย่างยุติธรรมและเท่าเทียมให้ได้มากที่สุด ไม่ใช่ซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำ ทำให้กลุ่มเปราะบางเดือดร้อนมากขึ้น หรือส่งเสริมโครงการที่ลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกลงได้ แต่เพิ่มปัญหาสังคมและสิ่งแวดล้อมด้านอื่นให้เลวร้ายกว่าเดิม

ผลการทบทวนวรรณกรรมที่เกี่ยวข้องชี้ว่า “การเปลี่ยนผ่านพลังงานที่ยุติธรรม” จะต้องคำนึงถึงความยุติธรรมใน 4 มิติด้วยกัน^[60]

1. ความยุติธรรมเชิงการกระจาย (distributional justice) หมายถึง การสร้างหลักประกันว่าจะไม่มีประชาชนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งต้องแบกรับผลกระทบทางลบจากการเปลี่ยนผ่านพลังงานมากเกินควร หรือบางกลุ่มถูกกีดกันจากการใช้ประโยชน์จากเปลี่ยนผ่านพลังงาน – รูปธรรมของความยุติธรรมข้อนี้ในความเห็นของดิฉัน คือ การปฏิรูประบบการวางแผนพลังงาน การเปิดใช้ระบบโครงข่ายไฟฟ้าแก่บุคคลที่สาม (third party access) การเปิดเสรีตลาดไฟฟ้าทั้งฝั่งผู้ผลิตและผู้บริโภค การยกเลิกการอุดหนุนกลุ่มทุนพลังงานด้วยสัญญาการันตีซื้อไฟฟ้าระยะยาว 25-35 ปี และการมีมาตรการช่วยเหลือที่ชัดเจนสำหรับกลุ่มผู้มีรายได้น้อยและแรงงานที่จะได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนผ่านพลังงาน ในแผนการปลดระวางการผลิตพลังงานจากเชื้อเพลิงฟอสซิล

2. ความยุติธรรมเชิงกระบวนการ (procedural justice) เน้นการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียทุกฝ่ายในกระบวนการตัดสินใจเรื่องการเปลี่ยนผ่านพลังงาน – รูปธรรมของความยุติธรรมข้อนี้ในความเห็นดิฉันคือ กระบวนการเปิดรับฟังความคิดเห็นและเชื้อเชิญให้ประชาชนมีส่วนร่วมอย่างกว้างขวาง โปร่งใส และตรวจสอบได้ ต่อร่างแผนพัฒนากําลังผลิตไฟฟ้า (Power Development Plan: PDP) และร่างแผนทั้งหมดที่เกี่ยวข้องกับพลังงาน รวมถึงกระจายอำนาจในการจัดการพลังงานให้กับชุมชนมากขึ้น

3. ความยุติธรรมเชิงการตระหนักรับรู้ (recognition justice) และ 4. ความยุติธรรมเชิงสมานฉันท์ (restorative justice) เน้นการตระหนักรับรองศักดิ์ศรีของมนุษย์ มองเห็นความอยุติธรรมที่สั่งสมมาจากอดีตในภาคพลังงาน ชดเชยเยียวยาความสูญเสียและความเสียหายที่เกิดจากภาคพลังงานในอดีต ในช่วงการเปลี่ยนผ่านพลังงาน – รูปธรรมของความยุติธรรมสองข้อนี้ในความเห็นดิฉันคือ การเร่งชดเชยเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบในอดีตอย่างเป็นธรรม รวมถึงการเร่งออกเอกสารสิทธิ์ในที่ดินให้กับผู้ที่ต้องย้ายออกจากที่ดินซึ่งนำไปขึ้นโครงการพลังงาน รวมถึงการรื้อถอนโครงการพลังงานที่พิสูจน์ให้เห็นอย่างชัดเจนแล้วว่า สร้างความเสียหายทางสังคมและสิ่งแวดล้อมซ้ำซากมากกว่ามูลค่าทางเศรษฐกิจ อย่างเช่นโครงการเขื่อนปากมูล เป็นต้น^[61]

รูปธรรมของการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่ยุติธรรมดังที่ดิฉันยกตัวอย่างข้างต้นยังไม่เคยเกิดขึ้นในประเทศไทย และยากที่จะเกิดในระบอบอุปถัมภ์ทุนผูกขาดซึ่งไม่แยแสความยุติธรรม ในทางตรงกันข้าม ดิฉันเห็นว่าหากระบอบปัจจุบันไม่มีการเปลี่ยนแปลง เราจะออกเดินบนเส้นทาง “การเปลี่ยนผ่านพลังงาน” ตามกระแสโลกก็จริง แต่เป็นการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่อยุติธรรม อันจะซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำให้เลวร้ายลง

ความอยุติธรรมทางเศรษฐกิจ จากการคาดการณ์ความต้องการพลังงานที่สูงเกินจริง ในระบบการวางแผนพลังงานที่การันตีผลตอบแทนให้กับผู้ประกอบการ ที่ผ่านมามีการประเมินว่า ผู้ใช้ไฟฟ้าแบกรับภาระค่าไฟฟ้าที่ไม่เป็นธรรมสะสมกว่า 337,000 ล้านบาท^[62] จากการลงทุนกำลังผลิตไฟฟ้าเกินตลอด 2 ทศวรรษ ระหว่างปี 1998–2020 ซึ่งก็จะรองรับอำนาจเหนือตลาดในธุรกิจพลังงานให้ดำรงอยู่อีกยาวนาน ส่งผลให้ค่าไฟฟ้าไม่เป็นธรรมไปอีกนาน และกระทบต่อความเป็นอยู่ของผู้บริโภคและความสามารถในการแข่งขันของธุรกิจทุกขนาด แทนที่รัฐจะเร่งปฏิรูประบบการวางแผนพลังงาน เปิดเสรีตลาดไฟฟ้าสำหรับผู้ประกอบการทุกขนาดและกระจายอำนาจในการจัดการพลังงานให้กับชุมชน

ความอยุติธรรมทางสังคมและสิ่งแวดล้อม จากการเดินหน้าสนับสนุนโครงการพลังงานที่อ้างว่าเป็นพลังงานทดแทนที่ “สะอาด” เพียงเพราะปล่อยก๊าซเรือนกระจกน้อยกว่าโครงการที่ใช้เชื้อเพลิงฟอสซิล แต่มีความเสี่ยงด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมโดยไร้ซึ่งมาตรการกำกับดูแลที่เหมาะสม ยกตัวอย่างเช่น โรงไฟฟ้าที่ใช้ขยะมูลฝอยเป็นเชื้อเพลิง (Refused-derived Fuel: RDF) ซึ่งก่อมลพิษหลายชนิดที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพและสิ่งแวดล้อม อาทิ สารก่อมะเร็งไดออกซิน ปัจจุบันสามารถตั้งอยู่ใจกลางชุมชนได้ เพราะคำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ปี 2016 ยกเว้นกฎหมายผังเมืองไม่ให้บังคับแก่กิจการโรงงานไฟฟ้าและกิจการเกี่ยวกับขยะมูลฝอย^[63] รวมถึงประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในปี 2015 ซึ่งแก้ไขให้โรงไฟฟ้าพลังงานความร้อนที่ใช้ขยะมูลฝอยเป็นเชื้อเพลิงทุกขนาดไม่ต้องจัดทำรายงานวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) ให้ใช้ประมวลหลักการปฏิบัติ (Code of Practice: CoP) แทน ซึ่งเป็นกลไกที่อ่อนกว่ามาก^[64] 

ความหย่อนยานในระดับกลไกกำกับดูแลและคำสั่งเผด็จการที่ว่านี้ ส่งผลให้ในช่วงเวลา 9 ปี ระหว่างปี 2014–2022 มีชาวบ้านในพื้นที่ต่างๆ ออกมารวมตัวคัดค้านโครงการก่อสร้างโรงไฟฟ้าขยะไม่ต่ำกว่า 50 โครงการทั่วประเทศ^[65]

โรงไฟฟ้าขยะไม่ใช่โครงการประเภทเดียวที่มีปัญหา โครงการที่ได้ชื่อว่า “พลังงานหมุนเวียน” อย่างโครงการผลิตไฟฟ้าพลังน้ำขนาดใหญ่ในแม่น้ำโขงสายประธาน ในประเทศเพื่อนบ้านอย่างลาว ก็สุ่มเสี่ยงที่จะสร้างผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อมสูงมาก โดยเฉพาะผลกระทบข้ามพรมแดน รัฐยังเดินหน้าสนับสนุนโครงการลักษณะนี้โดยที่ขาดกลไกกำกับดูแลอย่างเหมาะสม และมักไม่รับฟังข้อกังวลอย่างรอบด้านก่อนการอนุมัติโครงการ^[66]

ดิฉันสังเกตว่า สำหรับโครงการพลังงานที่มีความเสี่ยงสูงมากด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมเหล่านี้ ใช่ว่าประชาชนจะสามารถคาดหวังให้ศาลปกครองเป็น “ที่พึ่งสุดท้าย” ได้อีกต่อไปในยุคระบอบอุปถัมภ์ทุนผูกขาด เพราะการตัดสินของศาลบางกรณีในยุคระบอบอุปถัมภ์ทุนผูกขาด ก่อให้เกิดคำถามตามมามากมาย ยกตัวอย่างเช่น ในคดีที่มูลนิธิบูรณะนิเวศและเครือข่ายประชาชนศึกษาและติดตามปัญหาขยะ 7 จังหวัด ฟ้องรัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ขอให้เพิกถอนประกาศกระทรวงทรัพย์ฯ ฉบับที่ 7 ที่ยกเว้นให้โรงไฟฟ้าขยะไม่ต้องทำ EIA ศาลปกครองกลางพิพากษายกฟ้องในปี 2022 โดยให้เหตุผลว่า ประมวลหลักการปฏิบัติหรือ CoP เป็นมาตรการที่สามารถช่วยป้องกันหรือลดผลกระทบสิ่งแวดล้อมได้ ไม่ต่างจากการจัดทำรายงาน EIA^[67] 

ส่วนคดีมหากาพย์อีกคดีที่สู้กันยาวนานข้ามทศวรรษ คดีที่เครือข่ายชาวบ้าน 8 จังหวัดริมฝั่งแม่น้ำโขง ยื่นฟ้อง 5 หน่วยงานรัฐว่าร่วมกันดำเนินโครงการสัญญาซื้อขายไฟฟ้าจากโครงการเขื่อนไซยะบุรีในประเทศลาว ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขาดการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม สุขภาพ และสังคม ทั้งในฝั่งไทยและลาวซึ่งจะได้รับผลกระทบจากอันตรายข้ามพรมแดน สุดท้ายศาลปกครองสูงสุดก็มีคำพิพากษายกฟ้องในเดือนสิงหาคม 2022 ด้วยเหตุผลว่า กฎหมายไม่ได้กำหนดให้โครงการ “สัญญารับซื้อไฟฟ้า” ต้องดำเนินการจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมหรือ EIA ก่อนดำเนินโครงการ ดังนั้นหน่วยงานของรัฐจึงไม่มีหน้าที่ประเมิน EIA 

ดิฉันเห็นว่า การให้เหตุผลเช่นนี้ดู “กำปั้นทุบดิน” ไม่น้อย เพราะผลกระทบใดก็ตามถ้าจะเกิดก็ย่อมเกิดจากตัวโครงการเอง ไม่ใช่สัญญารับซื้อผลผลิตของโครงการ ถ้าหากการตีความเช่นนี้กลายเป็นบรรทัดฐาน ก็หมายความว่าการลงทุนในโครงการพลังงานข้ามพรมแดนทั้งหมดในประเทศที่การกำกับดูแลอ่อนแอกว่าไทย จะไม่ต้องทำตามกฎหมายสิ่งแวดล้อมของไทย ทั้งที่โครงการนั้นอาจมีความเสี่ยงด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมเท่ากับหรือสูงกว่าโครงการลักษณะเดียวกันในประเทศไทย^[68]

ตัวอย่างข้างต้นคงเพียงพอที่จะสะท้อนว่า ลำพังการมุ่งเปลี่ยนผ่านพลังงานสู่ “สังคมคาร์บอนต่ำ” นั้น ไม่มีหลักประกันใดๆ ว่าจะเป็นการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่ “ยุติธรรม” แต่อย่างใด ในทางตรงกันข้าม รัฐในระบอบอุปถัมภ์ทุนผูกขาดสามารถเอื้อประโยชน์ให้กลุ่มทุนหน้าเดิมเถลิงอำนาจเหนือตลาดต่อไป ทั้งพลังงานฟอสซิลและพลังงานหมุนเวียน ด้วยการไม่ปฏิรูประบบการวางแผนพลังงาน กีดกันการแข่งขันและชะลอการเปิดเสรีตลาดไฟฟ้าออกไปให้นานที่สุด รวมถึงยังปล่อยปละละเลยการกำกับดูแลโครงการที่มีความเสี่ยงต่อสังคมและสิ่งแวดล้อมสูงมาก อย่างเช่นโรงไฟฟ้าขยะและเขื่อนขนาดใหญ่ในประเทศเพื่อนบ้าน โดยชูแต่ด้านดีในแง่การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกหรือการช่วยจัดการขยะ ของโครงการ “พลังงานทดแทน” และ “พลังงานหมุนเวียน” เหล่านี้มาบังหน้า

ธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน

ท่านผู้มีเกียรติที่เคารพ หนทางหนึ่งที่เราจะลดความอยุติธรรมในการพัฒนา เพื่อมุ่งหน้าสู่ “การพัฒนาที่ยั่งยืน” อย่างแท้จริง คือการเพิ่มระดับความรับผิดของภาคธุรกิจ (accountability) โดยเฉพาะกลุ่มทุนขนาดใหญ่ที่ส่งผลกระทบสูง โดยเฉพาะเมื่อเกิดการละเมิดสิทธิมนุษยชนขึ้นในขอบเขตการทำธุรกิจ

ในแง่นี้ มาตรฐานสากลค่อนข้างใหม่ที่น่าจะช่วยเราได้ไม่มากก็น้อย คือ หลักการชี้แนะแห่งสหประชาชาติว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน (United Nations Guiding Principles on Business and Human Rights: UNGPs)^[69] เผยแพร่ปี ค.ศ. 2011 ซึ่งระบุว่า บริษัทมีหน้าที่เคารพสิทธิมนุษยชนและต้องมีบทบาทในการเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบด้านสิทธิมนุษยชน ซึ่งความรับผิดชอบเหล่านี้ครอบคลุมห่วงโซ่อุปทานของบริษัทด้วย ไม่ใช่เฉพาะในสถานประกอบการที่บริษัทมีอำนาจควบคุมโดยตรงเท่านั้น

หัวใจของหลักการชี้แนะ UNGPs อยู่ที่การให้บริษัทดำเนินการ “ตรวจสอบด้านสิทธิมนุษยชนอย่างรอบด้าน” (Human Rights Due Diligence: HRDD) แล้วนำข้อค้นพบมาปรับปรุงกลไกเคารพสิทธิมนุษยชนขององค์กร รวมถึงเยียวยาผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างเป็นธรรม ไม่ว่าบริษัทเองจะเป็นผู้ละเมิดสิทธิโดยตรง หรือมีส่วนเกี่ยวข้องกับการละเมิดก็ตาม

หลักการชี้แนะ UNGPs มีสถานะเป็นกลไกสมัครใจ ไม่มีผลใช้บังคับตามกฎหมาย ซึ่งแปลว่าบริษัทจะทำก็ได้ ไม่ทำก็ได้ และบริษัททุกแห่งก็สามารถประกาศว่าเคารพหลักการชุดนี้ได้ แม้อาจมีส่วนละเมิดสิทธิมนุษยชนมากมายในทางปฏิบัติ ด้วยเหตุนี้ นักสิทธิมนุษยชนจำนวนมากจึงรณรงค์เรียกร้องให้รัฐออกกฎหมายบังคับให้ภาคธุรกิจต้องทำตามหลักการชี้แนะ UNGPs โดยเฉพาะการต้องตรวจสอบด้านสิทธิมนุษยชนอย่างรอบด้าน (HRDD) เยียวยาผู้ได้รับผลกระทบ และรายงานความคืบหน้าทุกปี ซึ่งที่ผ่านมาหลายประเทศก็ทยอยออกกฎหมายทำนองนี้ตามเสียงเรียกร้องแล้ว อาทิ เยอรมนี นอร์เวย์ ฝรั่งเศส และออสเตรเลีย โดยบังคับใช้กับบริษัทขนาดใหญ่ในประเทศตัวเอง 

ในปี 2024 สหภาพยุโรปเตรียมออกกฎหมายการตรวจสอบด้านความยั่งยืนอย่างรอบด้าน (Corporate Sustainability Due Diligence Directive: CS3D)^[70] ซึ่งจะบังคับใช้กับบริษัทขนาดใหญ่ในสหภาพยุโรปที่มีพนักงานมากกว่า 500 คน และมีรายได้รวมทั่วโลกมากกว่า 150 ล้านเหรียญยูโร และบริษัทขนาดใหญ่นอกพรมแดนที่มีรายได้จากสหภาพยุโรปมากกว่า 150 ล้านเหรียญยูโร โดยบริษัทประเภทหลังนี้จะมีเวลาปรับตัว 3 ปี หลังจากที่กฎหมายนี้มีผลบังคับใช้ 

สาระสำคัญของกฎหมายนี้คือ บริษัทขนาดใหญ่จะต้องประกาศมาตรการป้องกัน ระบุ และบรรเทาผลกระทบทางลบด้านสิทธิมนุษยชนและสิ่งแวดล้อมที่เกิดในการประกอบธุรกิจของตัวเอง บริษัทย่อย และคู่ค้าทางธุรกิจ รวมถึงเปิดเผยกลยุทธ์การรับมือกับภาวะโลกรวน (climate strategy) ว่าสอดคล้องเพียงใดกับเป้าหมายการรักษาการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิเฉลี่ยโลกไม่เกิน 1.5 องศาเซลเซียส ตามข้อตกลงปารีส โดยกฎหมายฉบับนี้จะมีบทลงโทษและภาระรับผิดทางแพ่งสำหรับบริษัทที่ไม่ปฏิบัติตาม

ทิศทางของกฎหมาย CS3D และกฎหมายอื่นในทำนองเดียวกันของประเทศอื่นสะท้อนว่า วันนี้ “การเคารพสิทธิมนุษยชน” กำลังกลายเป็นส่วนหนึ่งของค่านิยมหรือจรรยาบรรณสากลในการประกอบธุรกิจ และในเมื่อเศรษฐกิจไทยเป็นเศรษฐกิจเปิดที่พึ่งพาโลก ทั้งในแง่จุดหมายปลายทางของสินค้าส่งออก และภาคบริการอย่างธุรกิจการท่องเที่ยว เราก็ต้องปรับตัวตามอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

บางคนอาจมองกฎกติกาเหล่านี้ว่าเป็นการกีดกันทางการค้า หรือแม้แต่การ “ล่าอาณานิคม” รูปแบบใหม่ แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่านี่คือกระแสการเปลี่ยนแปลงที่ไม่อาจหยุดยั้ง ในยุคที่ผู้บริโภคทั่วโลกจำนวนมากขึ้นเรื่อยๆ ส่งเสียงเรียกร้องให้รัฐออกกฎหมายบังคับ “ความรับผิดชอบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อม” ของภาคธุรกิจในหลากหลายมิติ ที่ไปไกลกว่ากิจกรรม CSR และพร้อมคว่ำบาตรบริษัทที่มองว่าไม่รับผิดชอบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อม 

ไม่ช้าก็เร็ว ประเทศไทยต้องปรับตัว เพราะบริษัทไทยจำนวนมากค้าขายกับประเทศพัฒนาแล้ว และบริษัทไทยอีกไม่น้อยรวมถึง SMEs ก็อยู่ในห่วงโซ่อุปทานของบริษัทเหล่านี้ โปรดอย่าลืมว่า มาตรฐานสิทธิมนุษยชนสากลตามหลักการชี้แนะ UNGPs เรียกร้องให้บริษัทแสดงความรับผิดชอบต่อสิทธิมนุษยชนในระดับห่วงโซ่อุปทานของตัวเองด้วย

การยกระดับการเคารพสิทธิมนุษยชนให้เป็นความรับผิดชอบภาคบังคับของธุรกิจหมายความว่า ผู้ใช้แรงงานที่ถูกนายจ้างละเมิดสิทธิมนุษยชนต้องสามารถร้องเรียนบริษัทใหญ่เจ้าของแบรนด์ที่จ้างนายจ้างอีกทอดหนึ่ง (นายจ้างเป็น “คู่ค้า” ของเจ้าของแบรนด์) ซึ่งบริษัทนี้ก็ต้องตรวจสอบข้อเท็จจริงและมีบทบาทในการช่วยให้ผู้ที่ถูกละเมิดเข้าถึงกระบวนการเยียวยา หากไม่อยากถูกครหาหรือกระทั่งถูกฟ้องร้องว่า ไม่เคารพสิทธิมนุษยชนหรือปล่อยปละละเลยให้เกิดการละเมิดสิทธิมนุษยชนในห่วงโซ่อุปทาน ซึ่งคดีทำนองนี้เริ่มมีให้เห็นแล้วในต่างประเทศ^[71]

ในยุคที่ผลกระทบจากภาวะโลกรวนทวีความรุนแรง ระบบนิเวศเสื่อมโทรม ความเชื่อมโยงอย่างแนบแน่นระหว่างเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม เป็นสิ่งที่ปฏิเสธไม่ได้อีกต่อไป เป็นเรื่องน่ายินดีที่ “การเข้าถึงสิ่งแวดล้อมที่สะอาด ดีต่อสุขภาพ และยั่งยืน” (clean, healthy and sustainable environment) ถูกบัญญัติอย่างเป็นทางการให้เป็นสิทธิมนุษยชนสากล โดยมติสมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติเมื่อวันที่ 28 กรกฎาคม 2022 มตินี้นับเป็น “มติประวัติศาสตร์” ที่องค์การสหประชาชาติหวังว่าจะกระตุ้นให้ประเทศสมาชิกทุกประเทศไปบัญญัติสิทธิดังกล่าวลงในรัฐธรรมนูญและกฎหมายต่างๆ และคุ้มครองสิทธิดังกล่าวอย่างจริงจังมากขึ้น^[72] ซึ่งก็น่าจะเพิ่มแรงผลักดันและแรงบันดาลใจให้เราได้เห็น “คดีโลกร้อน” และ “คดีอากาศสะอาด” ทั่วโลกมากกว่าในอดีต รวมทั้งในประเทศไทยด้วย (ควรหมายเหตุไว้ตรงนี้ว่า ดิฉันใช้คำว่า “คดีโลกร้อน” ในความหมายที่ว่าเป็นคดีที่ประชาชนลุกขึ้นมาฟ้องบริษัทขนาดใหญ่ที่ปล่อยคาร์บอนสูง หรือฟ้องหน่วยงานรัฐที่ไม่มีมาตรการลดมลพิษทางอากาศหรือลดคาร์บอนอย่างเข้มข้นเพียงพอ ไม่ใช่ในความหมาย คดีที่หน่วยงานราชการฟ้องเกษตรกรรายย่อยในข้อหาทำโลกร้อน อย่างที่เกิดขึ้นในไทยหลายพันคดี มีการเรียกค่าเสียหายย้อนหลังหลายแสนบาท)^[73]

ปัจจุบันประเทศไทยยังไม่มีกฎหมายบังคับให้บริษัทขนาดใหญ่ต้องดำเนินการตรวจสอบด้านสิทธิมนุษยชนอย่างรอบด้าน แต่หลายปีที่ผ่านมาก็มีพัฒนาการน่าสนใจที่สามารถต่อยอดได้ ยกตัวอย่างเช่น แผนปฏิบัติการระดับชาติว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน ระยะที่ 1 และระยะที่ 2 (ปี 2023-2027) (National Action Plan on Business and Human Rights: NAP)^[74] กรอบนโยบายระดับชาติในประเด็นธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน ที่ยกร่างโดยกรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ กระทรวงยุติธรรม สรุปประเด็นการละเมิดสิทธิมนุษยชนสำคัญๆ ที่เกิดในบริบทการดำเนินธุรกิจ ครอบคลุมประเด็นสำคัญ 4 ด้าน ได้แก่ 1. ด้านแรงงาน 2. ด้านชุมชน ที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม 3. ด้านนักปกป้องสิทธิมนุษยชน และ 4. ด้านการลงทุนระหว่างประเทศและบรรษัทข้ามชาติ 

กิจกรรมหลายข้อใน NAP ระยะที่ 2 สะท้อนการผลักดันอย่างต่อเนื่องจากระยะแรกในประเด็นที่สังคมน่าจะได้ประโยชน์อย่างแน่นอน ไม่ว่าจะเป็นการเสนอให้รัฐพิจารณาเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาหลักขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ (International Labour Organization: ILO) ฉบับที่ C87, C98 และ C189 (ว่าด้วยสิทธิในการรวมกลุ่มต่อรอง และงานที่มีคุณค่าสำหรับคนทำงานบ้าน) การทบทวน ปรับปรุง พัฒนากฎหมาย และดำเนินมาตรการเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการป้องกันการดำเนินคดีเชิงยุทธศาสตร์เพื่อระงับการมีส่วนร่วมของสาธารณชน (Strategic Litigation Against Public Participation: SLAPP หรือที่นิยมเรียกสั้นๆ ว่า “คดีฟ้องปิดปาก”) ศึกษาแนวทางจัดทำกฎหมาย มาตรการบังคับให้ภาคธุรกิจดำเนินกระบวนการตรวจสอบสิทธิมนุษยชนอย่างรอบด้าน (HRDD) หรือ การพัฒนามาตรการกลไกการกำกับดูแลนักลงทุนไทยที่ไปลงทุนข้ามพรมแดนในต่างประเทศให้เคารพสิทธิมนุษยชน เป็นต้น 

ในทางปฏิบัติ แผน NAP ของไทยยังมีข้อจำกัดและอุปสรรคในการใช้จริงอยู่มาก เนื่องจากมีสถานะเป็นเพียงมติคณะรัฐมนตรี ไม่ใช่กฎหมายที่มีผลบังคับใช้กับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง และตัวชี้วัดหลายตัวก็ยังอยู่เพียงระดับกิจกรรมหรือผลผลิตของกิจกรรม มากกว่าผลลัพธ์ปลายทาง (outcome) ที่อยากเห็น ยกตัวอย่างเช่น ตัวชี้วัดของกิจกรรม “ดำเนินการพิจารณาเข้าเป็นภาคีอนุสัญญา ILO ฉบับที่ C87, C98 และ C189” คือ “มีการประชุมเพื่อพิจารณาท่าทีของไทยต่อการเข้าเป็นภาคีอนุสัญญา ILO C87, C98 และ C189” แปลว่าเมื่อจัดการประชุมแล้วก็ถือว่าบรรลุผลตามตัวชี้วัดแล้ว แทนที่จะกำหนดผลลัพธ์ คือ “ประเทศไทยเข้าเป็นภาคีอนุสัญญา ILO” ดังกล่าว เป็นตัวชี้วัด เป็นต้น

นอกจากนี้ ตัวชี้วัดบางตัวยังสุ่มเสี่ยงที่จะบิดเบือนแรงจูงใจในทางที่เกิดจริยวิบัติ (moral hazard) และไม่สะท้อนความคืบหน้าของการแก้ปัญหาอย่างแท้จริง เช่น ตัวชี้วัดภาพรวมตัวหนึ่งในแผนปฏิบัติการด้านชุมชน ที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม คือ “จำนวนข้อร้องเรียน/ร้องทุกข์ในเรื่องของชุมชน ที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมลดลง” เป็นตัวชี้วัดของเป้าหมาย “มีการจัดตั้งศูนย์ไกล่เกลี่ยข้อพิพาทภาคประชาชนเพิ่มขึ้นทั่วประเทศ” ทั้งที่ในความเป็นจริง การเพิ่มจำนวนศูนย์ไกล่เกลี่ยข้อพิพาทมากขึ้นอาจนำไปสู่ข้อร้องเรียนมากขึ้นก็เป็นได้ เนื่องจากผู้ได้รับผลกระทบสามารถเข้าถึงช่องทางร้องเรียนได้ง่ายขึ้นและอาจจะอยากเข้ามาร้องเรียนก่อนการตัดสินใจว่าจะไกล่เกลี่ยดีหรือไม่ อีกทั้งเจ้าหน้าที่รัฐบางรายอาจไปคุกคามชาวบ้านไม่ให้มาร้องเรียน ตัวเลขเรื่องร้องเรียนตามตัวชี้วัดจะได้ลดลง ตัวชี้วัดที่สะท้อนผลลัพธ์ที่เราอยากเห็นได้ดีกว่า คือ “จำนวนเรื่องร้องเรียน/ร้องทุกข์ ที่ได้รับการเยียวยาหรือคลี่คลายในทางที่ผู้ร้องพึงพอใจว่าได้รับความเป็นธรรม” 

ในประเด็นการคุกคามนักปกป้องสิทธิมนุษยชน ตัวชี้วัดระดับภาพรวมในแผน NAP พูดถึง “จำนวนมาตรการ/กลไกการคุ้มครองนักปกป้องสิทธิมนุษยชน” และ “จำนวนข้อร้องเรียน/ร้องทุกข์ในเรื่องนักปกป้องสิทธิมนุษยชน” ไม่มี “จำนวนคดีฟ้องปิดปากหรือ SLAPP ลดลง” เป็นต้น ทั้งที่จำนวนคดีฟ้องปิดปากโดยบริษัทเอกชนและรัฐวิสาหกิจไทยมีจำนวนสูงขึ้นอย่างมีนัยสำคัญตั้งแต่ปี 2013 เป็นต้นมา โดยการรวบรวมของคณะวิจัยคณะหนึ่งพบว่า ในช่วง 12 ปี ระหว่างปี 2001-2012 มีคดีที่เข้าข่าย SLAPP 22 คดี หรือเฉลี่ยปีละ 1.8 คดี ขณะที่ในช่วงถัดมา 10 ปี ระหว่างปี 2013-2022 มากถึง 87 คดี เฉลี่ยปีละ 8.7 คดี สูงขึ้นเกือบ 5 เท่าเมื่อเทียบกับช่วงก่อนหน้า^[75]

อย่างไรก็ตาม ดิฉันเห็นว่า แผน NAP นับเป็นจุดเริ่มต้นที่ดีในการผลักดันความรับผิดชอบของธุรกิจให้เกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรม ในยุคที่การเคารพสิทธิมนุษยชนเริ่มถูกมองว่าเป็นค่านิยมหลักหรือจรรยาบรรณสากลในการดำเนินธุรกิจ แต่ดิฉันเห็นว่าเรื่องนี้ก็ไม่ต่างจากตัวอย่างเรื่องนโยบาย Net Zero กับพลังงานที่ดิฉันยกตัวอย่างไปแล้ว นั่นคือ ยากที่จะเกิดได้อย่างแท้จริงในยุคระบอบอุปถัมภ์ทุนผูกขาดที่รัฐ “เกรงใจ” กลุ่มทุน และการละเมิดสิทธิมนุษยชนจำนวนไม่น้อยเกิดขึ้นในห่วงโซ่อุปทานของกลุ่มทุน และการฟ้องปิดปากหลายคดีดำเนินการโดยกลุ่มทุน

4. เศรษฐยาธิปไตย หรือประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ

ท่านผู้มีเกียรติที่เคารพ “การพัฒนาที่ยั่งยืน” เป็นแนวคิดที่มีประโยชน์ แต่วาทกรรม “การพัฒนาที่ยั่งยืน” กระแสหลักเป็นวาทกรรมอนุรักษนิยมที่ไม่เรียกร้องการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอำนาจ ไม่ใส่ใจมากพอกับความอยุติธรรมทางเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมที่ฝังลึกและรุนแรงมากขึ้นในสังคมไทยยุค “ระบอบประยุทธ์” ที่ดิฉันใช้คำว่า “ระบอบอุปถัมภ์ทุนผูกขาด”  

ธีโอดอร์ รูสเวลต์ (Theodore Roosevelt) อดีตประธานาธิบดีอเมริกันช่วงต้นศตวรรษที่ 20 เจ้าของสมญา “นักทลายทุนผูกขาด” (trust buster) เคยกล่าววาทะอันโด่งดังว่า “เมื่อใดก็ตามที่เกิดเผด็จการเสียงข้างมาก ผมจะต่อสู้กับมันอย่างแน่นอน แต่เผด็จการที่ก่อความเดือดร้อนให้กับเราในประเทศนี้ 99 จาก 100 ครั้ง คือเผด็จการเสียงข้างน้อย เผด็จการของอภิสิทธิ์ชน”^[76]

ดิฉันเห็นว่าถึงเวลาแล้วที่เราจะทลายเผด็จการเสียงข้างน้อยของอภิสิทธิ์ชนในประเทศไทย ทลายระบอบอุปถัมภ์ทุนผูกขาด^[77] ออกเดินบนเส้นทางสู่ระบอบ “เศรษฐกิจประชาธิปไตย” แทนที่ “เศรษฐยาธิปไตย” สร้างเศรษฐกิจประชาธิปไตยในความหมายอย่างง่ายว่า เศรษฐกิจที่ให้ความสำคัญกับการสร้างความเข้มแข็งให้กับเศรษฐกิจฐานรากของประชาชนส่วนมาก มากกว่าพยุงความมั่งคั่งของมหาเศรษฐีส่วนน้อย ให้ประชาชนมีอำนาจจัดการทรัพยากรในชุมชนตัวเอง มีเสรีภาพและโอกาสอย่างเท่าเทียมที่จะค้าขายในสนามแข่งขันที่เป็นธรรม รวมถึงมีส่วนร่วมอย่างแท้จริงในการกำหนดนโยบายของรัฐ พร้อมไปกับการร่วมประเมินผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อมจากนโยบายและมาตรการต่างๆ ตามหลักการพัฒนาที่ยั่งยืน^[78]

มีแต่เศรษฐกิจประชาธิปไตยเท่านั้นที่จะช่วยให้เราออกเดินบนเส้นทาง “การพัฒนาที่ยั่งยืน” อย่างแท้จริง อีกทั้งยังจะช่วยเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันโดยรวมของประเทศด้วย เพราะกลุ่มทุนผูกขาดที่เคยชินกับการตักตวงค่าเช่าทางเศรษฐกิจที่รัฐประเคนให้ ย่อมไร้ซึ่งแรงจูงใจที่จะลงทุนเพิ่มศักยภาพในการแข่งขันของตนเอง

รูปธรรมของ “เศรษฐกิจประชาธิปไตย” ในภาพใหญ่อาจยังดูเลือนรางไม่ชัดเจน เพราะนั่นเป็นสิ่งที่เราทุกคนต้องร่วมกันสร้าง แต่นั่นไม่ใช่เหตุผลที่เราควรหมดหวัง เพราะดังที่ อมาตยา เซน (Amartya Sen) อาจารย์ที่รักของดิฉัน เสนอเมื่อนานมาแล้วว่า “เราสามารถตัดสินความก้าวหน้าได้จากการลดระดับความทุกข์ยากของผู้คน มากกว่าการหนุนเสริมให้ผู้ที่มั่งมีอยู่แล้วมั่งคั่งมากกว่าเดิม”^[79]

ในเมื่อหัวใจของ “การพัฒนาที่ยั่งยืน” คือ ความยุติธรรมทางเศรษฐกิจ ความยุติธรรมทางสังคม และความยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อม การกระทำใดๆ ที่พุ่งเป้าไปที่การลดความอยุติธรรมในมิติเหล่านี้ ดังตัวอย่างมากมายที่ดิฉันได้กล่าวถึงไปแล้ว ก็ย่อมเท่ากับเป็นการเพิ่มระดับความยุติธรรม ลดความเหลื่อมล้ำ และเพิ่มระดับ “การพัฒนาที่ยั่งยืน” ในสังคมไทยโดยปริยาย 

เช่นนี้จึงเป็น “การพัฒนาเพื่อประโยชน์ของทุกคน” ทั้งคนรุ่นเราและคนรุ่นหลัง ดังประโยคปิดท้ายข้อเขียนอมตะ “ปฏิทินแห่งความหวัง จากครรภ์มารดาถึงเชิงตะกอน” ของอาจารย์ป๋วย อึ๊งภากรณ์  

ขอบคุณค่ะ

เชิงอรรถ

[1] World Commission on Environment and Development (WCED), Our Common Future (Bruntland Report) 1987, https://www.are.admin.ch/are/en/home/media/publications/sustainable-development/brundtland-report.html

[2] SDG Index and Dashboards: Detailed Methodology Paper (2018), https://github.com/sdsna/2018GlobalIndex/raw/master/2018GlobalIndexMethodology.pdf

[3] Sustainable Development Report: Thailand profile, https://dashboards.sdgindex.org/profiles/thailand

[4] UNICEF, Multiple Indicator Cluster Survey (MICS) ปี 2022, https://www.unicef.org/thailand/topics/multiple-indicator-cluster-survey

[5] WHO, Global Status Report on Road Safety 2023, https://www.who.int/teams/social-determinants-of-health/safety-and-mobility/global-status-report-on-road-safety-2023

[6] UN Water, SDG 6 snapshot in Thailand 2022, https://www.sdg6data.org/en/country-or-area/Thailand 

[7]กรมพัฒนาพลังงานทดแทนและอนุรักษ์พลังงาน, รายงานสถานการณ์พลังงานของประเทศไทย มกราคม-กรกฎาคม 2566, https://kc.dede.go.th/knowledge-view.aspx?p=505 

[8]World Justice Project, 2023 Rule of Law Index: Thailand, https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/country/2023/Thailand/ 

[9]Walk Free, Global Slavery Index: Modern Slavery in Thailand, https://www.walkfree.org/global-slavery-index/country-studies/thailand/ 

[10] World Inequality Database, Thailand 2020, https://wid.world/country/thailand/ 

[11]IQAir, World’s Most Polluted Countries, 2018-2022, https://www.iqair.com/world-most-polluted-countries 

[12]WHO, WHO global air quality guidelines 2021, https://www.who.int/publications/i/item/9789240034228 

[13]Environmnetal Performance Index, Sustainable Nitrogen Management Index 2022, https://epi.yale.edu/epi-results/2022/component/snm 

[14]สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม, ตัวชี้วัดหลัก 2553-2564, http://env_data.onep.go.th/reports/subject/view/117 

[15] Ocean Health Index, Global Scores: Thailand, 2023, https://oceanhealthindex.org/regions/thailand/ 

[16] Yale Center for Environmental Law & Policy, Environmental Performance Index (EPI), https://epi.yale.edu/ 

[17]UN, SDG Country Profile: Thailand, https://unstats.un.org/sdgs/dataportal/countryprofiles/THA 

[18] Transparency International, Corruption Perceptions Index: Thailand 2023, https://www.transparency.org/en/countries/thailand 

[19] ต้นฉบับภาษาอังกฤษ “When a measure becomes a target, it ceases to be a good measure.” 

[20] ดูเพิ่มเติมใน Morse, Stephen and Bell, Simon (2011). Sustainable development indicators: the tyranny of methodology revisited.Consilience:TheJournalofSustainableDevelopment,6(1) pp. 222–239. 

[21] Our World in Data, Sustainable Development Goal 1, https://ourworldindata.org/sdgs/no-poverty 

[22] วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร, “ทำไมเงิน 300,000 ล้านบาทต่อปี สร้างการศึกษาที่ดีไม่ได้: งบประมาณดูดวิญญาณ”,The 101.World 15 กุมภาพันธ์ 2023, https://www.the101.world/problems-of-education-budget/

[23] ดูตัวอย่างความพยายามที่จะผนวกตัวชี้วัด SDG4 เข้ากับตัวชี้วัดด้านการลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา ได้ที่ กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.), “แนวทางพัฒนาตัวชี้วัด SDG4/EEF”, https://sdg4-eef.com/indicator/development 

[24] สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, “ข้อเท็จจริงเรื่องสถานการณ์ความเหลื่อมล้ำของประเทศไทย” 7 ธ.ค. 2561, https://www.nesdc.go.th/ewt_news.php?nid=8490&filename=index 

[25] สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, รายงานการวิเคราะห์สถานการณ์ความยากจนและความเหลื่อมล้ำในประเทศไทย 2564, https://www.nesdc.go.th/more_news.php?cid=941&filename=index 

[26] ควรต้องหมายเหตุเพื่อความเป็นธรรมว่า การที่ข้อมูล SES ขาดข้อมูลของคนรวยนั้นไม่ใช่ความผิดพลาดของสภาพัฒน์ฯ แต่เป็นข้อจำกัดของระเบียบวิธีที่ใช้ กล่าวคือ การกระจายตัวของรายได้ประชากรมักจะมีหางยาวไปทางรายได้ระดับสูงมาก (ยิ่งรวยมากยิ่งมีจำนวนน้อย) การจะสุ่มเจอกลุ่มคนรวยสุด 1% ตามหลักสถิติจึงเป็นไปได้ยาก

[27] สถาบันอนาคตไทยศึกษา, “8 ข้อเท็จจริงความเหลื่อมล้ำในไทย”, เมษายน 2014, https://thaipublica.org/wp-content/uploads/2014/04/8-ข้อเท็จจริงความเหลื่อมล้ำในไทย_full_report.pdf 

[28] อิสร์กุล อุณหเกตุ, “ทำความเข้าใจ ‘ความเหลื่อมล้ำ’ (แบบไม่ดราม่า)”, The Momentum 10 ธ.ค. 2018, https://themomentum.co/global-wealth-report-thailand-inequality-2018/ 

[29] ธงชัย วินิจจะกูล, ““นิติรัฐอภิสิทธิ์และราชนิติธรรม: ประวัติศาสตร์ภูมิปัญญาของ Rule by Law แบบไทย”, https://www.econ.tu.ac.th/archive/detail/43 

[30] สำหรับข้อสรุปว่าบทบัญญัติและการบังคับใช้มาตรา 112 ไม่เป็นไปตามหลักสิทธิมนุษยชนสากลอย่างไร ดู ศูนย์ทนายเพื่อสิทธิมนุษยชน, “บทบัญญัติที่ไม่ควรมีที่ทางในประเทศประชาธิปไตย: ย้อนดู ม.112 ในสายตากลไกสิทธิมนุษยชน UN”, 5 ธ.ค. 2020, https://tlhr2014.com/archives/23726

[31]SDG Move, “Inside SDG Index: เพราะอะไรสถานะ SDGs ใน SDG index ของไทยเปลี่ยนแปลงตลอด 7 ปีที่ผ่านมา?” https://www.sdgmove.com/2023/07/12/inside-sdgindex-causes-of-thailand-status-changing-in-past-7-years/

[32] อย่างไรก็ดี ควรหมายเหตุว่าตัวชี้วัดของเป้าหมาย SDG13 ที่พัฒนาโดยคณะกรรมการสถิติขององค์การสหประชาชาติ (UN Statistical Commission) ยังคงมีตัวชี้วัด สัดส่วนผู้ได้รับผลกระทบจากภัยพิบัติต่อประชากร 1 แสนคน

[33] Pipitpukdee, 2020; Pipitpukdee และ Attavanich, 2020a; 2020b อ้างใน World Bank, Thailand Rural Income Diagnostic, October 2022. https://documents1.worldbank.org/curated/en/099005010202299399/pdf/P1775991e5f180ee130cf14572184e61f60735628d80.pdf 

[34] World Bank Group and Asian Development Bank, Climate Risk Country Profile: Thailand, 2021, https://climateknowledgeportal.worldbank.org/sites/default/files/2021-08/15853-WB_Thailand%20Country%20Profile-WEB_0.pdf 

[35] The Active, “เกษตรกรชี้ เยียวยาน้ำท่วม ล่าช้า-ไม่เพียงพอ ทำวังวนหนี้ซ้ำ” 18 พ.ย. 2022, https://theactive.net/news/climate-change-20221118/ 

[36] International Bank for Reconstruction and Development and World Bank, Climate Risks and Adaptation in Asian Coastal Megacities, 2010, https://documents1.worldbank.org/curated/en/866821468339644916/pdf/571100WP0REPLA1egacities01019110web.pdf 

[37] Swiss Re, The Economics of Climate Change, 2021. https://www.swissre.com/institute/research/topics-and-risk-dialogues/climate-and-natural-catastrophe-risk/expertise-publication-economics-of-climate-change.html 

[38] Emissions Database for Global Atmospheric Research (EDGAR), GHG emissions of all world countries 2023, https://edgar.jrc.ec.europa.eu/report_2023 

[39] การจำแนกวาทกรรม ‘การพัฒนาที่ยั่งยืน’ ในข้อเขียนนี้ ใช้กรอบที่เสนอโดย Sénit, CA. Transforming our world? Discursive representation in the negotiations on the Sustainable Development Goals. Int Environ Agreements 20, 411–429 (2020). https://doi.org/10.1007/s10784-020-09489-1 

[40] Telleria, J., & Garcia-Arias, J. (2022). The fantasmatic narrative of ‘sustainable development’. A political analysis of the 2030 Global Development Agenda. Environment and Planning C: Politics and Space, 40(1), 241-259. https://doi.org/10.1177/23996544211018214 

[41] ดูตัวอย่างใน Joseph Winters, “Rich countries are illegally exporting plastic trash to poor countries, data suggests”, Grist, 15 เม.ย. 2022, https://grist.org/accountability/rich-countries-illegally-exporting-plastic-trash/ 

[42] UN Statistics Division, Global indicator framework for the Sustainable Development Goals and targets of the 2030 Agenda for Sustainable Development 2023, https://unstats.un.org/sdgs/indicators/indicators-list/ 

[43] แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 13, https://www.nesdc.go.th/download/Plan13/Doc/Plan13_Final.pdf 

[44] สฤณี อาชวานันทกุล, “ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ฉบับแก้ไข: แย่แล้ว แย่อยู่ แย่ต่อ”, The Momentum 29 มี.ค. 2023, https://themomentum.co/citizen20-20year-national-strategy/ 

[45] ประจักษ์ ก้องกีรติ  วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร, “ระบอบประยุทธ์ : การสร้างรัฐทหารและทุนนิยมแบบช่วงชั้น”, ฟ้าเดียวกัน ปีที่ 16 ฉบับที่ 2 (กรกฎาคม-ธันวาคม 2561) และ ประจักษ์ ก้องกีรติ, “ระบอบประยุทธ์ที่ไม่มีประยุทธ์”, มติชนสุดสัปดาห์ ฉบับวันที่ 4-10 พ.ย. 2565, https://www.matichonweekly.com/column/article_621194 

[46] ประกาศ เรื่อง แต่งตั้งองคมนตรี, ราชกิจจานุเบกษา 29 พ.ย. 2023, https://ratchakitcha.soc.go.th/documents/13817.pdf 

[47] ดู หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่ 14/2561 เรื่อง การแต่งตั้งคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.), https://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2561/E/225/T30.PDF 

[48] สำนักงาน กขค., “นายกฯ แต่งตั้งประธานและรองประธาน บอร์ด กขค. คนใหม่”, 30 มิ.ย. 2023, https://www.tcct.or.th/assets/portals/1/files/PRESS_RELEASE_11-2023.pdf  

[49] ดูตัวอย่างใน สฤณี อาชวานันทกุล, “มหากาพย์ ‘กินรวบ(?)’ โรงไฟฟ้า: ภาคพลังงานหมุนเวียน และคำถามที่ กกพ. ควรตอบ”, The Momentum 26 เม.ย. 2023 https://themomentum.co/citizen20-renewable-energy/, สฤณี อาชวานันทกุล, “การยึดกุมกลไกกำกับดูแล: มติอัปยศ กสทช. กรณีดีลควบรวมทรู-ดีแทค”, The Momentum 26 ต.ค. 2022 https://themomentum.co/citizen2-0-regulatory-capture-true-dtac/ และ สฤณี อาชวานันทกุล, “ ‘เหนือตลาดแต่ไม่ผูกขาด’ และความหน่อมแน้มของ กขค.”, 19 พ.ค. 2021, https://themomentum.co/citizen2-0-otcc/ 

[50] UNFCCC. Thailand’s 2nd Updated Nationally Determined Contribution 2021, https://unfccc.int/sites/default/files/NDC/2022-11/Thailand%202nd%20Updated%20NDC.pdf 

[51] สฤณี อาชวานันทกุล, “Net Zero, COP26 กับการพิสูจน์ ‘ความจริงใจ’ ของรัฐบาล, Thairath Plus 7 พ.ย. 2021, https://plus.thairath.co.th/topic/politics&society/100678 

[52] ‘เพียงพอ’ ในที่นี้หมายถึง หมายถึง ไม่เพียงพอต่อการรักษาการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิเฉลี่ยโลกให้ไม่เกิน 1.5 องศาเซลเซียส อันเป็นเป้าหมายของข้อตกลงปารีส

[53] Climate Action Tracker, Country summary: Thailand 2022, https://climateactiontracker.org/countries/thailand/ 

[54] Thailand’s Mid-century, Long-term Low Greenhouse Gas Emission Development Strategy, ต.ค. 2021, https://unfccc.int/sites/default/files/resource/Thailand_LTS1.pdf 

[55] ประชาไท, “ ‘ทวงคืนผืนป่า’ กระบวนการอยุติธรรมอันบิดเบี้ยวจากยุค คสช. สู่การจับตารัฐบาล ‘เศรษฐา’”, 25 ก.ย. 2023, https://prachatai.com/journal/2023/09/106060 

[56] สฤณี อาชวานันทกุล, “วิธีหลีกเลี่ยงข้อครหา ‘ฟอกเขียว’ สำหรับบริษัทผู้ซื้อคาร์บอนเครดิต”, Thairath Plus 11 ธ.ค. 2023, https://plus.thairath.co.th/topic/naturematter/104012 

[57] ประชาไท, เมื่อป่าชุมชนกว่า 200 แห่ง กำลังกลายเป็น ‘ป่าคาร์บอน’ ฟังเสียงสะท้อน ลดโลกร้อนได้จริงไหม? 25 ก.ย. 2023, https://prachatai.com/journal/2023/09/106066 

[58] ดูประกอบใน TheCitizen.Plus, “9 ข้อเสนอถึงรัฐบาล สมัชชาป่าไม้ภาคพลเมือง 2566 ย้ำสิทธิชุมชนคือสิทธิพื้นฐานเพื่อการจัดการป่า”, 28 ก.ย. 2023, https://thecitizen.plus/node/87498  

[59] UNFCCC. Thailand’s 2nd Updated Nationally Determined Contribution 2021 (อ้างแล้ว)

[60] การจำแนกหมวดหมู่ “การเปลี่ยนผ่านพลังงานที่ยุติธรรม” มาจาก Fair Finance Thailand, แนวทางการจัดกลุ่มกิจกรรมเศรษฐกิจเขียวตามนิยามเดียวกัน (Thailand Taxonomy) เพื่อส่งเสริมการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่ยุติธรรม (Just Energy Transition), กันยายน 2023, https://fairfinancethailand.org/ 

[61] ดู ไทยโพสต์, “’ที่ปรึกษาสมัชชาคนจน’ ประจานความล้มเหลว ‘เขื่อนปากมูล’ 9 ข้อ สาเหตุน้ำท่วมภาคอีสานตอนล่าง”, 16 พ.ย. 2022, https://www.thaipost.net/general-news/263928/ และ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI), Pak Mun Dam Case Study: TDRI Report for the World Commission on Dams, 2000, https://tdri.or.th/wp-content/uploads/2013/04/pak_mun_dam.pdf 

[62] ชื่นชม กรีเซน (2021) อ้างใน สฤณี อาชวานันทกุล, “ความไม่เป็นธรรมของค่าไฟ”, 18 มกราคม 2023, https://greennews.agency/?p=32643 

[63] คำสั่ง คสช. ที่ 4/2559, https://library.parliament.go.th/sites/default/files/assets/files/give-take/content_ncpo/NALT-ncpo-head-order4-2559.pdf 

[64] สนธิ คชวัฒน์, “ความแตกต่างระหว่างประมวลหลักปฏิบัติ (Code of Practice หรือ CoP) กับการจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) โครงการโรงไฟฟ้าพลังงานความร้อนที่ใช้ขยะมูลฝอยเป็นเชื้อเพลิง” เข้าถึงได้จาก https://www.isranews.org/content-page/download/12057/42476/18.html

[65] ข้อมูลจากการรวบรวมของเพ็ญโฉม แซ่ตั้ง มูลนิธิบูรณะนิเวศ มอบทางอีเมลกับผู้เขียน, ดูประกอบใน Greennews, “ “วิกฤตมลพิษ-ขยะอุตสาหกรรม 2565” มุมมอง ‘เพ็ญโฉม แซ่ตั้ง’ ” 7 มกราคม 2023, https://greennews.agency/?p=32439 

[66] ดูตัวอย่างใน Greennews, “ยื่นหนังสือด่วน “ทบทวนลงนามซื้อไฟเขื่อนปากแบง” ชี้ไม่เป็นธรรม-อาจโดนปรับ”, 18 ก.ย. 2023, https://greennews.agency/?p=35616 

[67] ดู มูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม, https://www.facebook.com/Enlawthai2001/photos/a.468799569859846/7712299345509796/?type=3&locale=ms_MY

[68] สฤณี อาชวานันทกุล, กลไกกำกับการลงทุนข้ามพรมแดน? ข้อคิดจากคดีเขื่อนไซยะบุรี, Fringer.co 2 ก.ย. 2022, https://fringer.co/xayaburi-verdict/ 

[69] UN Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (OHCHR), Guiding Principles on Business and Human Rights https://www.ohchr.org/sites/default/files/documents/publications/guidingprinciplesbusinesshr_en.pdf 

[70] Council of the EU press release, “Corporate sustainability due diligence: Council and Parliament strike deal to protect environment and human rights”, 14 ธ.ค. 2023, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2023/12/14/corporate-sustainability-due-diligence-council-and-parliament-strike-deal-to-protect-environment-and-human-rights/ 

[71] ดูตัวอย่างใน ประชาไท, “เทสโก้ถูกฟ้องบังคับใช้แรงงานผลิตชุดยีนส์ F&F ที่โรงงานในแม่สอด”, 20 ธ.ค. 2022, https://prachatai.com/journal/2022/12/101950 

[72] UN News, “UN General Assembly declares access to clean and healthy environment a universal human right”, 28 ก.ค. 2022, https://news.un.org/en/story/2022/07/1123482 

[73] ในปี 2015 ศาลปกครองสูงสุดเห็นพ้องกับคำสั่งไม่รับฟ้องของศาลปกครองกลาง ในคดีที่สภาทนายความเป็นตัวแทนชาวบ้าน 38 ราย ฟ้องศาลปกครองขอให้ยุติการนำแบบจำลองความเสียหายด้านสิ่งแวดล้อมมาใช้ฟ้องร้องคดีแพ่งกับชาวบ้าน โดยศาลปกครองให้เหตุผลสองประการ คือ แบบจำลองการคิดค่าเสียหายทางสิ่งแวดล้อมถือเป็น ‘คำสั่งภายใน’ ไม่ใช่คำสั่งที่จะส่งผลกระทบโดยตรงต่อเกษตรกร และเกษตรกรไม่สามารถยกบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญเรื่องสิทธิชุมชน มาใช้อ้างสิทธิทางศาลได้ ดู มูลนิธิชีวิตไท, “คดีโลกร้อน สะท้อนแนวทางแก้ปัญหาบุกรุกทำลายป่าของรัฐ”, 1 ก.ย. 2015, https://www.landactionthai.org/108-content/content2/1131-คดีโลกร้อน-สะท้อนแนวทางแก้ปัญหาบุกรุกทำลายป่าของรัฐ.html 

[74] แผนปฏิบัติการระดับชาติว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน ระยะที่ 2, http://www5.dpim.go.th/km/wp-content/uploads/2023/09แผนปฏิบัติการระดับชาติว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน-ระยะที่-2-.pdf 

[75] ผศ.เสาวณีย์ แก้วจุลกาญจน์ และ บัณฑิต หอมเกษ, โครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติประจำประเทศไทย (UNDP), รายงานการศึกษาเรื่อง กฎหมายและมาตรการป้องกันการดำเนินคดีเชิงยุทธศาสตร์เพื่อระงับการมีส่วนร่วมของสาธารณะ ในบริบทธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน 2023, https://www.undp.org/sites/g/files/zskgke326/files/2023-07/thai_slapp_text_28_june_online_final.pdf 

[76] “Whenever there is tyranny by the majority I shall certainly fight it. But the tyrannies from which we have been suffering in this country have, ninety-nine times out of a hundred, been tyrannies by a minority; that is, tyranny by privilege.” Theodore Roosevelt Center, https://www.theodorerooseveltcenter.org/Learn-About-TR/TR-Quotes?page=195 

[77]ดูข้อเสนอบางส่วนใน สฤณี อาชวานันทกุล, “ถึงเวลาเริ่มต้นทลาย ‘ระบอบอุปถัมภ์ทุนผูกขาด’ The  Momentum, 7 มิ.ย. 2023, https://themomentum.co/citizen2-0-patronagesystem/ 

[78] ดูตัวอย่างการประเมินผลกระทบของสหภาพยุโรปใน European Commission, Impact Assessments, https://commission.europa.eu/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/impact-assessments_en 

[79] “Progress is more plausibly judged by the reduction of deprivation than by the further enrichment of the opulent.” จาก อมาตยา เซน, “Will There Be Any Hope For The Poor?” TIME 22 พ.ค. 2020, https://content.time.com/time/subscriber/article/0,33009,997021,00.html 

ปาฐกถาพิเศษ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ครั้งที่ 19

วันที่ 8 มีนาคม 2567 เวลา 9.00 น. ณ หอประชุมศรีบูรพา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (ท่าพระจันทร์) จัดโดย คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ในปีนี้ได้รับเกียรติจากปาฐก 2 ท่าน ได้แก่

• ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร นักวิชาการชั้นนำของไทย ด้านเศรษฐศาสตร์การเมือง และประวัติศาสตร์เศรษฐกิจ ปาฐกถาในหัวข้อ “ศาสตร์-ศิลป์ของการกำกับดูแลที่ดินและสันติประชาธรรม”

• สฤณี อาชวานันทกุล กรรมการผู้จัดการด้านการพัฒนาความรู้ บริษัท ป่าสาละ จำกัด ในฐานะปัญญาชนสาธารณะ ปาฐกถาในหัวข้อ “ถอดรหัสวาทกรรม ‘การพัฒนาที่ยั่งยืน’ บนทางแพร่งสู่เศรษฐกิจประชาธิปไตย”

ความสำคัญของการจัดแสดงปาฐกถาพิเศษครั้งนี้ ไม่เพียงเพื่อเชิดชูเกียรติคุณของศาสตราจารย์ป๋วย อึ๊งภากรณ์ หากยังเป็นการเสริมสร้างความรู้แก่ประชาชนเพื่อให้ตระหนักได้ว่า การสร้างระบบเศรษฐกิจที่พึงปรารถนาแก่ผู้คนในสังคมนั้น จำเป็นต้องเดินควบคู่ไปกับการสร้างระบอบการเมืองที่มอบสิทธิเสรีภาพแก่พลเมืองบนฐานของความเป็นธรรม

• Facebook
• Twitter
• Line

Photographer

อนุชิต นิ่มตลุง
อาชีพเก่าคือคนขายโปสการ์ดภาพถ่ายขาวดำยุคฟิล์ม จับกล้องดิจิตอลรับเงินเดือนประจำครั้งแรกที่นิตยสาร a day weekly เมื่อปี 2547 ถ่ายงานหลากหลายรูปแบบทั้งงานสตูดิโอ ภาพข่าว สารคดี มีความสามารถพิเศษสั่งตัวแบบได้ตั้งแต่พริตตี้ คนงานทุบหินแถวหิมาลัย ไล่ไปจนถึงงานที่ถูกใครต่อใครหยิบยืมไปใช้สอยบ่อยๆ อย่างภาพถ่ายนักวิชาการที่ไม่น่าจะถ่ายรูปขึ้น นอกจากทำงานให้ WAY อย่างยาวนาน ยังเป็นเจ้าของกิจการเครื่องหนัง Dog's vision อันลือลั่น