การศึกษาระบบราชการ: ภูมิทัศน์ของคำถามที่ยังไม่ถูกเอ่ยถึง - waymagazine.org | นิตยสาร WAY

การศึกษาระบบราชการ: ภูมิทัศน์ของคำถามที่ยังไม่ถูกเอ่ยถึง

หากนับจากปีปฏิรูประบบราชการ พ.ศ. 2435 ในสมัยรัชกาลที่ 5 มาจนถึงรัฐบาลภายใต้ปกครองของ คสช. เป็นระยะเวลากว่า 126 ปี ราชการภายใต้ประเทศซึ่งเปลี่ยนนามเรียกขานไปตามระบอบปกครองได้มีการเปลี่ยนแปลง พัฒนาการ ไปอย่างไรบ้าง คณะรัฐศาสตร์ โดยศูนย์วิจัยดิเรก ชัยนาม จึงได้จัดงานเสวนากึ่งนำเสนอในโครงการเสวนานักวิจัยรุ่นใหม่ รัฐศาสตร์หลากฉากทัศน์ ในหัวข้อ ‘การศึกษาระบบราชการเปรียบเทียบ การเมืองในระบบราชการไทย’

ระบบราชการ
กิตติ วิสารกาญจน

กิตติ วิสารกาญจน เกริ่นกล่าวว่า “จริงๆ คำว่ารัฐราชการก็มีการกล่าวถึงมานานมากแล้วตั้งแต่ช่วงกลางศตวรรษที่ 1960 และหายไปช่วงหนึ่ง ย้อนกลับมาใหม่ในช่วงใกล้ 2549 มาในรูปแบบของคำว่าอมาตยาธิปไตย และมาถูกพูดถึงมากๆ อีกครั้งหนึ่งในช่วงรัฐบาลของ คสช. ว่าเรากำลังกลับไปสู่รัฐราชการหรือเปล่า”

ขณะที่ ชัชฎา กำลังแพทย์ นำเสนอวิทยานิพนธ์ระดับมหาบัณฑิต อธิบายที่มาที่ไปของหัวข้อเสวนาในวันนี้ไว้ว่า การศึกษาราชการเปรียบเทียบการเมืองในระบบราชการไทยเกิดขึ้นจากข้อค้นพบในวิทยานิพนธ์ เรื่องพลวัตการปรับตัวขอรัฐราชการไทย โดยทำการเปรียบเทียบ รัฐราชการสฤษดิ์ กับ คสช. ไว้สามประเด็นด้วยกัน

ประเด็นแรก ชัชฎากล่าวว่า ในปัจจุบันเราเข้าสู่ปีที่ห้าของระบอบ คสช. หน้าตาของระบอบ คสช. ณ ตอนนี้จะเห็นว่าเป็นระบอบที่ทหารร่วมมือกับกลุ่มทุนในการขับเคลื่อนนโยบาย หรือขับเคลื่อนแผนยุทธศาสตร์ต่างๆ ของประเทศและยังมีความพยายามฟื้นรัฐราชการในแบบดั้งเดิมให้กลับขึ้นมาเป็นกลไกในการบริหารงานของรัฐอีกครั้ง

ประเด็นต่อมาคือ การเข้าสู่การเลือกตั้งภายใต้กติกาที่ร่างโดย คสช. ซึ่งตรงนี้เป็นข้อสันนิษฐานและข้อสงสัยกันว่า เป็นการเปลี่ยนผ่านไปสู่ระบอบที่ไม่เป็นประชาธิปไตยหรือไม่ โดย สว. มาจากการเลือกของ คสช. ทั้ง 250 คน มีอำนาจในการเลือกนายกรัฐมนตรี รวมถึงการเอายุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ซึ่งร่างโดยข้าราชการพลเรือน หรือข้าราชการที่ปลดเกษียณแล้ว เข้ามาไว้ในรัฐธรรมนูญเพื่อบังคับรัฐบาลจากการเลือกตั้งให้ทำตามยุทธศาสตร์ชาติที่ คสช. กำหนดไว้

ประเด็นสุดท้าย เรื่องระบบราชการในฐานะกลไกการขับเคลื่อนนโยบายของรัฐ เป็นที่เข้าใจและได้รับการสอนมาว่า ระบบราชการเป็นระบบขับเคลื่อนนโยบายของรัฐ ระบบราชการจะต้องแยกออกจากการเมือง เพื่อทำหน้าที่ขับเคลื่อนกลไกต่างๆ ไม่ว่ารัฐบาลจะเปลี่ยนไป ทหาร รัฐบาลพลเรือน หรือรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งหรือไม่ ราชการยังคงต้องทำงาน และทำให้นโยบายของประเทศนั้นดำเนินต่อไปได้ และอย่างที่เราเห็นกันมายาวนาน ระบบราชการไทยเป็นผู้เล่นทางการเมือง นำมาสู่โจทย์ที่ว่า ระบบราชการจะอยู่อย่างไรกับระบบประชาธิปไตยไทย

“ในส่วนแรก ตัวรัฐธรรมนูญ 2560 เราจะเห็นว่ามีช้าราชการเป็นส่วนมากซึ่งเป็นลักษณะหนึ่งของรัฐราชการ ซึ่งการมีผู้ร่างมาจากผู้ที่ไม่ได้เกี่ยวข้องหรือยึดโยงกับประชาชน ผลของมันจะทำให้มีการเพิ่มอำนาจขององค์กรอิสระ ให้อำนาจ คสช. ในช่วงก่อนจะมีรัฐบาลจากการเลือกตั้ง ซึ่งต่อให้มีการเลือกตั้ง ทำให้การเปลี่ยนผ่านไปสู่รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งไม่ราบรื่นอย่างที่คิด หรือไม่ได้เป็นประชาธิปไตยอย่างที่เราเข้าใจ”

ระบบราชการ
ชัชฎา กำลังแพทย์

ขณะที่การรื้อฟื้นรัฐราชการของ คสช. ปัจจุบัน ชัชฎามองว่ารัฐราชการต้องเจอกับการเมืองไทย ภูมิทัศน์ทางการเมืองทั้งในและนอกประเทศที่เปลี่ยนแปลงไป ทั้งเรื่องของเศรษฐกิจระหว่างประเทศ ซึ่งเป็นหน้าที่หนึ่งของรัฐ ตั้งแต่วิกฤตการณ์ต้มยำกุ้ง จนนำมาสู่การเสื่อมสลายของการกำหนดเศรษฐกิจแบบเดิม ล้วนแต่ท้าทายทำให้หน้าตาของรัฐราชการเปลี่ยนไป ยิ่งในปัจจุบันกับวิกฤติเศรษฐกิจซับไพรม์ในอเมริกา ซึ่งเป็นการถดถอยของเศรษฐกิจโลก รัฐราชการไทยจะรับมืออย่างไร

ส่วนบริบทในประเทศก็จะเป็นเรื่องของการเปลี่ยนรัชสมัย รวมถึงการเมืองมวลชน การเมืองเสื้อสี ซึ่งท้าทายการกำหนดนโยบาย การบริหารงานของทั้งรัฐราชการและรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ทั้งหมดนี้คือโจทย์การเมืองที่รัฐราชการปัจจุบันต้องเผชิญหากถูกนำกลับมา

“ส่วนข้อเสนอ ลักษณะหลักของรัฐราชการในยุคสฤษดิ์จะมีการขยายตัวสร้างอาณาจักรราชการให้เข้าไปควบคุมมิติต่างๆ ของชีวิต สังคม เศรษฐกิจ และการเมืองมากขึ้น โดยมีการขยายตัวของทุนนิยมสหรัฐเข้ามาเป็นตัวเสริม ซึ่งในช่วงท้ายนั้นนำมาซึ่งพลังนอกรัฐราชการอย่างกลุ่มนักศึกษาเข้ามาท้าทายพลังของรัฐราชการ จนทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลง และประชาธิปไตยเบ่งบานในระยะสั้น ซึ่งหลังเกิดเหตุการณ์ 6 ตุลาเป็นต้นมา รัฐราชการได้กลายมาเป็นกลไกหลักในการขับเคลื่อนการพัฒนานโยบายสำคัญภายใต้ระบอบประชาธิปไตยครึ่งใบของพลเอกเปรม ซึ่งเป็นรัฐราชการที่เปิดให้รัฐราชการได้มีส่วนเข้ามาตัดสินใจในระบอบการเมืองมากขึ้น”

ข้อบ่งชี้เหล่านี้นำมาซึ่งความพยายามในการรื้อฟื้นรัฐราชการของ คสช. ขึ้นมาเป็นกลไกหลักในการบริหารยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ซึ่งจะมีลักษณะของทุนใหญ่บวกรัฐ เป็นการสร้างทุนนิยมแบบช่วงชั้นผ่านนโยบายประชารัฐ ซึ่งคิดต่อว่ามันนำไปสู่การตั้งพรรคการเมือง คือพลังประชารัฐ เพื่อสานต่อนโยบายนี้ของรัฐบาล คสช. นำไปสู่การเลือกตั้งที่จะเกิดขึ้น และหากดูนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (Eastern Economic Corridor: EEC) เป็นการผสานพลังระหว่างทุนใหญ่ต่างชาติโดยการตั้งกลไกของคณะกรรมการ EEC ด้วย ม.44 เพื่อจะแก้ปัญหาการพัฒนาเศรษฐกิจที่เคยล้มเหลว ซึ่งการที่รัฐราชการไร้ประสิทธิภาพด้วยตัวเองเป็นการแสดงออกถึงความไม่ลงรอยของการจัดวางระเบียบอำนาจใหม่ต่างๆ

สุดท้ายในมุมของการศึกษา ชัชฎามองว่า รัฐราชการของ คสช. ที่สมบูรณ์จะไม่สามารถฟื้นได้ด้วยข้อจำกัดต่างๆ เหล่านี้ ทำให้รัฐราชการมันเป็นรัฐราชการแบบทุนใหญ่บวกรัฐ และ NGO หรือภาคประชาชนบางส่วนเข้ามาด้วย

ระบบราชการ
ศ.ดร.เกษียร เตชะพีระ

ในส่วนข้อคิดเห็นของ ศ.ดร.เกษียร เตชะพีระ ซึ่งออกตัวว่ามาในฐานะที่ชัชฎาเป็นลูกศิษย์ และตนหาได้เป็นอาจารย์ที่ปรึกษาหรือมีประโยชน์ใดๆ ต่อวิทยานิพนธ์ฉบับนี้ นอกจากเพียงความปรารถนาดี กล่าวถึง หัวข้อวิทยานิพนธ์ของชัชฎาที่ว่า ‘พลวัตและการปรับตัวของรัฐราชการไทย กรณีศึกษาเปรียบเทียบรัฐราชการสมัยสฤษดิ์และรัฐราชการสมัย คสช.’ หากถูกยกมาให้ตน สิ่งแรกที่จะพิจารณา คือช่วงปีของการศึกษาที่ทิ้งห่างกันมาก จากสมัยสฤษดิ์มาถึง คสช.

“ถ้าทางวิชาการจะรวมไปถึงช่วงสฤษดิ์-ถนอม, ถนอม-ประภาส-ณรงค์ ด้วย ก็จะรวมไปถึง 2516 แล้วก็มาจับตรง คสช. ซึ่งก็คือ 2557-ปัจจุบัน คำถามแรกเลย สำหรับคนที่จะจัดการกับหัวข้อทำนองนี้ คือคุณจะจัดการกับระยะกลาง 50 ปีระหว่างหัวกับหางที่จะเปรียบเทียบอย่างไร ผมคิดว่านี่เป็นปัญหาใหญ่

“ในความรู้สึกผมเวลาจะจัดการกับแนวคิดอะไรที่มันเป็นเวลานานแบบนี้ เราต้องใช้ระบบคิดที่มีระบบนามธรรมสูงมาก จึงจะมองกระบวนการที่ใหญ่ในช่วงเวลาที่ยาวระดับนี้ได้ ความรู้สึกแรกคือต้องบินขึ้นไปสูงและมองให้ยาวไกล คือต้องสมมุติว่าท่านเองเป็นนกหรือเทวดา แล้วทอดสายตามองยาวๆ ว่าช่วงเวลา 50 ปีที่เปลี่ยนไป อะไรคือหลักหมายสำคัญ

“ผมเสนอว่าให้มองปฏิสัมพันธ์ระหว่างกลไกรัฐกับอำนาจรัฐ ไม่ใช่มองที่ตัวกลไกรัฐหรืออำนาจรัฐโดดๆ ซึ่งเป็นพื้นฐานการศึกษารัฐแบบมาร์กซิสม์ กล่าวคือดูตัวระบบราชการด้านหนึ่งกับดูตัวชนชั้นนำที่ปกครองด้านหนึ่ง แต่ให้ดูปฏิสัมพันธ์ของมัน ความเชื่อมโยงของมัน ไม่ใช่ดูแต่ตัวระบบราชการหรืออำนาจรัฐโดดๆ จึงจะเห็นพลวัตในความหมายที่ว่า ตัวอำนาจรัฐหรือตัวชนชั้นนำที่ปกครองกระทำการอย่างไรต่อระบบราชการบ้าง ใส่นโยบายอะไรเข้าไปบ้าง ใช้อำนาจไปในทางไหนบ้าง แล้วพอมันกระทบระบบราชการ อันนี้แหละคือพลวัตภายนอกที่เข้ามาเปลี่ยน

“ในแง่กลับคือในระบบราชการมีการปรับตัวอย่างไรบ้าง ก็คือดูว่าอำนาจรัฐเปลี่ยนไป กระทำหรือส่งผลต่อกลไกรัฐอย่างไรบ้าง ในขณะเดียวกัน ตัวกลไกรัฐเอง ปรับตัวอย่างไร ซึ่งตรงนี้มีปัญหาที่ชวนคิดว่า อะไรคือองค์ประธานหรือผู้กระทำการของการปรับตัว มันหมายถึงใครปรับตัวกันแน่ หัวหน้าหน่วยงานใช่ไหม หรือหัวหน้าหน่วยงานชั้นไหนที่ปรับ หรือสถาบันทั้งสถาบัน หน่วยงานทั้งหน่วยงานปรับตัว เราจะชั่งวัดการปรับตัวอย่างไร”

ประเด็นต่อมา เกษียรกล่าวว่า ในการมองความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับระบบราชการ ทางวิชาการจะไม่โดดเดี่ยวออกจากสังคม ต้องดูในความสัมพันธ์กับสังคม ผ่านการใช้แนวคิดพื้นฐานในการเข้าใจเรื่องนี้อยู่สามประการ

  1. เศรษฐศาสตร์การเมืองจะดูความเป็น autonomy หรือความเป็นอิสระ กับดูสมรรถภาพของตัวรัฐราชการในการไปกระทำการต่อสังคม ไปเปลี่ยน ไปจับสังคมอย่างมีพลังมากน้อยแค่ไหน
  2. ในแง่ของการเมืองเปรียบเทียบ เราดูว่าตัวรัฐหรือระบบราชการเป็นปึกแผ่นแค่ไหน สามารถดำเนินการตามกฎ ระเบียบ การตัดสินใจข้างในของตัวระบบราชการแค่ไหน ในแง่กลับกัน ดูการหยั่งยึด คือดูว่าตัวรัฐหรือตัวราชการถูกสังคมเข้ามาหยั่งยึดไว้แค่ไหน ถ้าสังคมเข้ามาหยั่งยึดไว้มาก มันก็ไม่เป็นปึกแผ่น ดังนั้นถ้ามันเป็นปึกแผ่นมาก มันก็จะเป็นอิสระ แต่ถ้ามันถูกหยั่งยึดโดยสังคมมาก แปลว่ามันถูกสังคมเข้ามากำกับ ทรงอิทธิพลมาก มันก็จะทำให้สมรรถภาพของมันลดน้อยลง
  3. ในเรื่องลัทธิมาร์กซ์ เราดูสองอย่าง เราดูความเป็นอิสระคล้ายๆ กับที่เศรษฐศาสตร์การเมืองดู แต่เราดูในแง่ของความสันทัด เราไม่สามารถจะเกลา เราไม่สามารถคิดได้ว่ารัฐจะเป็นอิสระโดยไม่มีเงื่อนไขและไม่ต้องเกี่ยวพันกับสังคมเลย มันต้องเกี่ยว แต่มันก็อิสระบ้างตามสมควร ในอีกแง่หนึ่ง ความสัมพันธ์เชื่อมโยงระหว่างรัฐกับสังคม แนวคิดของลัทธิมาร์กซ์เชื่อว่าต้องมีชนชั้น ชนชั้นไหนสามารถเข้าไปยึดกุมรัฐไว้ได้ เหล่านี้คือแนวคิดที่เกี่ยวข้องในการพิจารณาเรื่องพวกนี้ ดังนั้นในการที่จะตอบคำถามพวกนี้ เอาเข้าจริง มันต้องใช้ความรู้ผสานกันหลายสาชาวิชา ถ้าจะคิดเรื่องนี้ให้ถึงที่สุด คือการเมืองการปกครองก็ต้องใช้ บริหารรัฐกิจก็ต้องใช้ เศรษฐศาสตร์การเมืองก็ต้องใช้ กฎหมายมหาชนก็ต้องใช้ ประวัติศาสตร์การเมืองก็ต้องใช้ ต้องใช้องค์ความรู้เหล่านี้ทั้งหมดจึงจะสามารถขบเรื่องราวเหล่านี้ออกมาได้

“เพราะฉะนั้นวิธีการมองผมจึงเสนอว่า วิธีการบินสูง มองยาวไกล ทำยังไง ก็คือไปดูแผนภูมิหรือตารางที่บรรดาคนที่ศึกษาการเมืองมานานๆ เป็นสิบๆ ปีได้เคยทำไว้ว่าเขามองการเมืองไทยพรวดเดียวตั้งแต่ 70 ปี หลัง 2475 เขามองหลักหมายสำคัญอะไรเอาไว้ ซึ่งเท่าที่ผมสำรวจตลาดมาก็มีอยู่สามเจ้า เจ้าแรกคือผมเอง เจ้าที่สองคือ อาจารย์ธงชัย วินิจจะกูล เจ้าที่สามคือ อาจารย์สมศักดิ์ (เจียมธีรสกุล) ดังนั้นถ้าท่านจะทำอะไรที่มันใหญ่ประมาณนี้ ท่านควรจะมองด้วย bird’s eye view”

ระบบราชการ

เกณฑ์การวัดการเปลี่ยนแปลงของรัฐราชการ

ถามว่าอะไรเป็นเกณฑ์การวัดการเปลี่ยนแปลงของรัฐราชการ เกษียรกล่าวว่า ดูได้จากหน้าที่เชิงบวกของรัฐ และวรรณกรรมที่เกี่ยวกับเรื่องนี้มากคือวรรณกรรมที่เกี่ยวกับรัฐล้มเหลว ตั้งแต่ปี 2000 เป็นต้นมา เกิดการบริหารรัฐล้มเหลวเยอะมาก ข้อคิดนี้เป็นของ โรเบิร์ต รอทเบิร์ก (Rotberg R. 2003 State Failure and State Weakness in  a Time of Terror) เสนอว่าหน้าที่เชิงบวกของรัฐตามลำดับความสำคัญสี่อย่าง คือ หนึ่ง ความมั่นคง ประการที่สองต้องเป็นสถาบันกำกับวินิจฉัยความขัดแย้งและหลักนิติกรรม ประกันกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน และบังคับใช้สัญญา อันที่สามส่งเสริมการมีส่วนร่วมทางการเมือง โดยตั้งคำถามว่ารัฐส่งเสริมการมีส่วนร่วมทางการเมืองแค่ไหน หรือเพียงใครพูดอะไรก็นำไปปรับทัศนคติทั้งหมด จนไม่มีใครอยากเข้าร่วม ประการที่สี่ การจัดสนองบริการทางสังคม

“ดังนั้นถ้าท่านกำลังดูตัวระบบราชการว่าทำอะไรเปลี่ยนไปอย่างไร คงต้องไปเริ่มจากการจับดูสี่มุมนี้ อาจจะไม่ให้ความสัมพันธ์กับสี่ด้านเท่ากัน แต่ด้านไหนที่เลือก การที่เอามาเปรียบเทียบการเปลี่ยนแปลงด้านต่างๆ ของรัฐราชการจึงควรดูสี่ด้านนี้ โดยปรับแต่งให้เข้ากับบริบทความเป็นจริงทางสังคมการเมือง อย่างน้อยก็ควรดูการเชื่อมโยงกับสองเรื่อง คือการเปลี่ยนแปลงเป็นแบบทหาร และการเปลี่ยนแปลงแบบกษัตริย์”

อุดมการณ์รัฐ

“ทีนี้เวลาคุณดูอะไรที่ยาวไกล วิธีการหนึ่งคือคุณต้องดูไปที่มิติปัจจุบันก่อน คือ คสช. แล้วจึงมองย้อนกลับไป แล้วสังเกตลักษณะเด่นของปัจจุบัน ว่าโคตรเหง้าเหล่ากอมันเริ่มตรงไหน ซึ่งเรายังดูที่ปฏิสัมพันธ์เช่นเดิม ระหว่างระบบราชการกับระบบการเมืองหรือการนำทางการเมือง ในแง่ระบอบการเมืองหรือการนำทางการเมือง เราจะสามารถตั้งคำถามได้ว่า อะไรคืออุดมการณ์ที่รัฐเสนอ หรืออะไรที่แกตั้งใจจะพาประเทศไทยไป สิ่งที่เขาวาดฝันให้ดู ข้อสังเกตของระบบราชการไทยที่เป็นมาตั้งแต่แรกเลือกตั้ง เป็นมรดกที่ตกทอดมาตั้งแต่เราสร้างรัฐสมัยในหลวงรัชกาลที่ 5 เป็นระบบราชการที่รวมศูนย์ซึ่งรวมศูนย์อำนาจสูงมากไว้ที่กรุงเทพฯ แต่ในขณะเดียวกันความเป็นเอกภาพของมันน้อยเกินไป ดังนั้นมันจึงตลกที่เราเป็นรัฐที่รวมศูนย์สูง แต่ด้อยเอกภาพ มันจึงเหมือนพีระมิดที่แตกเป็นเสี่ยง”

รัฐราชการกับความสัมพันธ์ต่อสถาบันกษัตริย์

ในลำดับต่อมา เกษียรนำเสนอข้อคิดเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงของรัฐราชการที่สัมพันธ์กับสถาบันพระมหากษัตริย์ โดยอ้างอิงการศึกษาของ เบเนดิกท์ แอนเดอร์สัน ที่ได้ตั้งข้อสังเกตไว้ว่า ระบบการเมืองการปกครองไทยหลัง 2475 เป็นระบบที่ไร้ชื่อ เพราะไม่มีหลักการความชอบธรรมทางการเมืองที่ชัดเจน กล่าวคือ รัฐราชการที่เบเนดิกท์กล่าวถึงนั้น ไม่ใช่ทั้งราชาธิปไตยแบบเดิม นั่นคือในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ซึ่งผู้ปกครองเป็นเจ้านายเชื้อพระวงศ์ แต่ระบอบที่เป็นรัฐราชการ ผู้ปกครองเป็นข้าราชการทหารพลเรือน ไม่ใช่เชื้อพระวงศ์ แล้วก็ไม่ใช่ประชาธิปไตยด้วย ข้าราชการพลเรือนทั้งหลายก็ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง

“ดังนั้นมันเป็นระบบที่ไม่มีชื่อ เพราะไม่มีความชอบธรรมในตัวมันที่ชัดเจน ถ้าเป็นระบบราชาธิปไตยแต่เดิมที่ชอบธรรมเพราะพระมหากษัตริย์เป็นเทวดามาจุติ แต่นี่ไม่ใช่ เป็นสามัญชน ชื่อ นายแปลก จะบอกว่ามาจุติก็กระไรอยู่ แต่ก็ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง ดังนั้นรัฐราชการไทยจึงถูกชะตาลิขิตมาตั้งแต่ต้นให้ต้องพึ่งพาสถาบันพระมหากษัตริย์ ในเมื่ออิงความชอบธรรมทางการเมืองจากสถาบัน และในทางกลับกันก็ช่วยในการประกันความมั่นคงของสถาบันตอบแทน ในความสัมพันธ์ดังกล่าว มีแนวโน้มแฝงฝังที่เป็นไปได้อยู่สองประการ”

แนวโน้มแรกคือ ระบอบโชกุนแบบญี่ปุ่น ซึ่งใหญ่กว่าจักรพรรดิ ช่วงหนึ่งของญี่ปุ่นนั้นปกครองด้วยระบอบโชกุน ซึ่งเมื่อมองดูความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันพระมหากษัตริย์กับรัฐไทยที่เป็นไปได้คือเป็นแบบโชกุน อีกแบบหนึ่งที่เป็นไปได้คือใช้คำว่า รูปเทพารักษ์ ซึ่งเกษียรอยากจะตีความว่าพระมหากษัตริย์มีพระบารมีมาก มีพระราชอำนาจมาก

“คือน่าสนใจว่าแนวโน้มทั้งสอง วอลเทอร์ แบกฮอต (Walter Bagehot) ได้เขียนไว้ในบทความ ‘The English constitution’ ซึ่งมักจะถูกยกขึ้นมาอ้างเพื่อทำความเข้าใจรัฐธรรมนูญของไทย ซึ่งต้นฉบับนั้นถูกยกขึ้นมาอ้างเพียงไม่กี่ส่วนของหนังสือเท่านั้น ซึ่ง วอลเทอร์ แบกฮอต ได้ชี้ให้เห็นถึงแนวโน้มว่า ในระบอบที่พระมหากษัตริย์อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ ไม่ว่าจะเป็นลายลักษณ์อักษร หรือไม่เป็นลายลักษณ์อักษรแบบอังกฤษ มันอาจกลายเป็นสภาวะที่อำนาจที่แท้จริงไม่ได้อยู่ที่พระมหากษัตริย์ แต่อำนาจที่แท้จริงอยู่ที่นักการเมืองจากพลเรือน แต่ว่าพระมหากษัตริย์เป็นองค์ประมุข แล้วนักการเมืองก็อ้างอิงพระองค์เพื่ออำนาจ ซึ่งน่าคิดว่า ถ้ามันกลับกัน กล่าวคือว่าแม้จะเป็นกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ แต่พระมหากษัตริย์ทรงมีพระบารมีสูง ประชาชนเดินตามพระองค์อย่างรุนแรงเร่าร้อน เอาเข้าจริงพระองค์อาจจะมีอำนาจมากกว่ากษัตริย์ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ก็ได้

“ในทำนองเดียวกัน นายผี ซึ่งได้เขียนกาพย์ยานีชื่อ ความเปลี่ยนแปลง ตอนต้นของมันพูดถึงการเปลี่ยนแปลงของการเมืองไทยในช่วง 2475 แล้วก็จบด้วย ‘ฝ่ายหนึ่งเข้าปลุกผี จะให้โลดกำแหงหาญ ฝ่ายหนึ่งขนาบศาล สำหรับล่อให้คนหลง’ เหมือนกับทำนายแนวโน้มสองอย่าง คือความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันพระมหากษัตริย์กับระบบราชการในระยะยาว ประเด็นก็คือ ในบริบทรัฐราชการที่เป็นจริง การพิจารณารัฐราชการจำต้องพิจารณาควบคู่ไปกับสถาบันพระมหากษัตริย์ ในฐานะที่เป็นพลัง เป็นทั้งตัวแสดง ที่ทั้งอยู่ภายนอก คืออิสระ และภายใน พึ่งพากันและกันตลอดเวลา ไม่อาจแยกกันได้”

ประเด็นทิ้งท้ายของเกษียร และไม่เพียงเป็นข้อเสนอต่อวิทยานิพนธ์ของชัชฎา แต่ยังเป็นประเด็นให้สาธารณชนซึ่งมาเข้าร่วมฟังได้ใคร่ครวญพิจารณา คือหากพิจารณาระบบราชการโดดๆ จะไม่สามารถเข้าใจการเปลี่ยนแปลง ปรับตัว พลวัตของรัฐราชการในช่วงเวลายาวนานได้เลย

“คำถามที่ต้องถาม ถ้าหากไม่ได้ถาม ก็จะไม่เห็นส่วนที่สำคัญที่สุดของกระบวนการไป คือในสถาบันพระมหากษัตริย์ มีบทบาทหน้าที่ ความสัมพันธ์กับรัฐราชการอย่างไร บทบาทหน้าที่ดังกล่าว เปลี่ยนแปลงไปอย่างไรในช่วงเวลาต่างๆ กัน”

Author

นิธิ นิธิวีรกุล
เส้นทางงานเขียนสวนทางกับขนบทั่วไป ผลิตงานวรรณกรรมตั้งแต่เรียนชั้นมัธยม มีผลงานรวมเรื่องสั้นและนวนิยายหลายเล่ม ก่อนพาตนเองข้ามพรมแดนมาสู่งานจับประเด็น เรียบเรียง รายงานสถานการณ์ทางความรู้และข้อเท็จจริงในสนามออนไลน์ เป็นหนึ่งในกองบรรณาธิการที่สาธิตให้เห็นว่า ข้ออ้างรออารมณ์ในการทำงานเป็นสิ่งงมงาย