ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เผยแพร่คำพิพากษาลงวันที่ 27 กันยายน 2560 คดีหมายเลขดำที่ อม. 22/2558 คดีหมายเลขแดงที่ อม. 211/2560 ระหว่างอัยการสูงสุดซึ่งเป็นโจทก์ยื่นฟ้องนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ฐานความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ความผิดต่อพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ซึ่งสุดท้ายพิพากษาจำคุก 5 ปี มีรายละเอียดดังนี้
โจทก์ฟ้องว่า เมื่อระหว่างวันที่ 23 สิงหาคม 2554 ถึงวันที่ 6 พฤษภาคม 2557 เวลากลางวันและกลางคืนต่อเนื่องกัน จำเลยดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี มีอำนาจหน้าที่กำกับการบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อการนี้จะสั่งให้ราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค และส่วนราชการซึ่งมีหน้าที่ควบคุมราชการส่วนท้องถิ่น ชี้แจง แสดงความคิดเห็น ทำรายงานเกี่ยวกับการปฏิบัติราชการในกรณีจำเป็นจะยับยั้งการปฏิบัติราชการใดๆ ที่ขัดต่อนโยบายหรือมิติของคณะรัฐมนตรีก็ได้ เมื่อวันที่ 23 สิงหาคาม 2554 จำเลยแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรีต่อรัฐสภา โดยมีนโยบายเร่งด่วนที่จะดำเนินการในปีแรกคือ นโยบายยกระดับราคาสินค้าเกษตรและเกษตรกรเข้าถึงแหล่งทุน นำระบบจำนำสินค้าเกษตรมาใช้ในการสร้างความมั่นคงด้านรายได้แก่เกษตรกร ด้วยการรับจำนำข้าวเปลือกและข้าวหอมมะลิความชื้นไม่เกิน 15 เปอร์เซ็นต์ที่ราคาตันละ 15,000 บาท และตันละ 20,000 บาท ตามลำดับ จำเลยและคณะรัฐมนตรีมีมติให้ดำเนินโครงการรวม 5 ฤดูกาลผลิตติดต่อกัน ได้แก่
- โครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปี ปีการผลิต 2554/55
- โครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปรัง ปีการผลิต 2555
- โครงการรับจำนำข้าวเปลือก ปีการผลิต 2555/46 (ครั้งที่ 1)
- โครงการรับจำนำข้าวเปลือก ปีการผลิต 2555/56 (ครั้งที่ 2)
- โครงการรับจำนำข้าวเปลือก ปีการผลิต 2556/57 (ครั้งที่ 1)
เริ่มดำเนินการรับจำนำข้าวเปลือก ปีการผลิต 2554/55 ในวันที่ 7 ตุลาคม 2554 โดยไม่จำกัดปริมาณข้าวเปลือกที่รับจำนำทั้งโครงการและไม่จำกัดปริมาณข้าวเปลือกของเกษตรกรแต่ละราย กำหนดความชื้นไม่เกิน 15 เปอร์เซ็นต์ ราคารับจำนำข้าวเปลือกหอมมะลิ (42 กรัม) ตันละ 20,000 บาท ข้าวเปลือกเจ้า 100 เปอร์เซ็นต์ ตันละ 15,000 บาท
ขณะเริ่มดำเนินโครงการ สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน คณะกรรมการ ป.ป.ช. และธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตรได้มีหนังสือถึงจำเลยแจ้งสภาพปัญหาต่างๆ ที่เคยเกิดขึ้นจากการดำเนินโครงการรับนำจำข้าวเปลือกในอดีต พร้อมระบุลักษณะความเสียหายและสาเหตุที่ทำให้การดำเนินโครงการไม่ประสบผลสำเร็จตามวัตถุประสงค์ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการบิดเบือนกลไกตลาด การที่รัฐบาลต้องเสียค่าใช้จ่ายในการเก็บรักษาข้าวที่เข้าโครงการรับจำนำเป็นจำนวนมากและระบายออกไม่ทันจนเป็นเหตุให้ข้าวเสื่อมคุณภาพทำให้ราคาข้าวตกต่ำ รวมถึงผลกระทบ/ความเสียหาย ประการสำคัญมีการทุจริตในทุกขั้นตอนของกระบวนการรับจำนำ ผู้ได้รับประโยชน์จากนโยบายมีเพียงบุคคลบางกลุ่ม ไม่ครอบคลุมเกษตรกรอย่างทั่วถึง นอกจากนี้ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร นักวิชาการ สื่อมวลชน ได้มีหนังสือ การอภิปราย และการแสดงความคิดเห็นถึงปัญหาการทุจริตที่เกิดขึ้นในทุกขั้นตอนของการดำเนินโครงการ ปัญหาด้านการเงินการคลังของประเทศ และผลขาดทุนสะสมจากการดำเนินโครงการซึ่งสร้างความเสียหายต่องบประมาณแผ่นดินและเกษตรกร อีกทั้งคณะอนุกรรมการปิดบัญชีโครงการรับจำนำข้าวเปลือกได้มีหนังสือถึงจำเลยในฐานะประชาชน กขช. หลายครั้ง ครั้งสุดท้ายรายงานผลการปิดบัญชีโครงการรับจำนำข้าวเปลือก เพียงวันที่ 31 พฤษภาคม 2556 มีผลขาดทุนสะสมรวม 332,372.32 ล้านบาท
ผลจากการดำเนินโครงการรับจำนำข้าวเปลือกได้ก่อให้เกิดความเสียหายต่อชาติบ้านเมืองอย่างมหาศาล ทั้งความเสียหายที่อาจคำนวณเป็นเงินได้และความเสียหายที่ไม่อาจคำนวณเป็นเงินได้ตามที่หน่วยงานได้เคยเสนอแนะและทักท้วงจำเลยไว้แล้ว ได้แก่ ความเสียหายจากการทุจริตและความไม่โปร่งใสในกระบวนการและขั้นตอนต่างๆ เช่น การโกงความชื้นและน้ำหนักเพื่อกดราคารับจำนำจากชาวนา การจำนำข้าวจากประเทศเพื่อนบ้านมาสวมสิทธิจำนำ การสับเปลี่ยนข้าวในโกดังกลางของรัฐบาล การสวมสิทธิเกษตรกร ค่าใช้จ่ายอันเกินสมควรและเปล่าประโยชน์ ข้าวสูญหายหรือขาดบัญชี การระบายข้าวที่ล่าช้ามากส่งผลให้ข้าวสารเสื่อมคุณภาพ การปลอมปนข้าว ข้าวขาดมาตรฐาน การไม่รับซื้อข้าวตามชั้นคุณภาพ ทำให้เกษตรกรขาดแรงจูงใจในการปรับปรุงคุณภาพของข้าว ความเสียหายต่อระบบการค้าข้าว ระบบเศรษฐกิจ และการคลังของประเทศ มีผลขาดทุนสูงมาก ส่งผลให้หนี้สาธารณะของประเทศเพิ่มสูงขึ้น ก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อระบบการคลังของประเทศ การจ่ายเงินให้เกษตรกรล่าช้าเนื่องจากเงินหมุนเวียนไม่เพียงพอ เกษตรบางส่วนไม่ได้รับเงินจากการจำนำ และความเสียหายจากการทุจริตในขั้นตอนการระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ และการระบายข้าวโดยวิธีอื่น
จำเลยได้ทราบถึงปัญหาต่างๆ ที่จะเกิดขึ้นจากการเสนอแนะ การแจ้งเตือน และการทักท้วงจากภาคส่วนต่างๆ จึงต้องใช้ความระมัดระวัง ความทุ่มเทใส่ใจ และความรอบคอบในการดำเนินโครงการรับจำนำข้าวเปลือก ไม่ให้เกิดความเสียหาย โดยต้องกำหนดหลักเกณฑ์ในการรับจำนำที่สมเหตุสมผล เงื่อนไขการดำเนินการที่เหมาะสมและรัดกุม ตลอดจนมีประสิทธิภาพในการป้องกันความเสียหายได้อย่างแท้จริงไว้ตั้งแต่เริ่มดำเนินโครงการ แต่กลับมิได้ใช้ความระมัดระวังเช่นว่านั้นให้เพียงพอ โดยงดเว้นการป้องกันความเสียหาย ทำให้โครงการรับจำนำข้าวเปลือกสร้างความเสียหายต่อเกษตรกร งบประมาณแผ่นดิน กระทรวงการคลัง ประเทศชาติ และประชาชนอย่างมหาศาล และไม่ระงับยับยั้งโครงการรับจำนำข้าวเปลือก หรือระงับความเสียหายด้วยวิธีการทำให้เหตุแห่งการทุจริตและความเสียหายหมดสิ้นไป หรือปรับปรุงแก้ไขหลักเกณฑ์ต่างๆ ให้มาสามารถบรรเทาปัญหาที่เกิดขึ้นและป้องกันปัญหาที่จะเกิดขึ้นซ้ำต่อเนื่องไปอีก จึงเป็นการเอื้อประโยชน์แก่ผู้ทำธุรกิจค้าข้าวจากการทุจริตในขั้นตอนรับซื้อข้าวเปลือก ขั้นตอนการระบายข้าว รวมถึงรัฐมนตรีบางคนที่รับผิดชอบโครงการแสดงพฤติการณ์หลีกเลี่ยงการตรวจสอบ ปกปิดข้อมูลในขั้นตอนการระบายข้าว ส่อไปในทางรู้เห็นและได้ผลประโยชน์กับการทุจริต แต่จำเลยกลับปล่อยให้ดำเนินโครงการรับจำนำข้าวเปลือกต่อไปโดยงดเว้นไม่ป้องกันความเสียหายจากการทุจริตที่เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่อง เป็นเหตุให้ผู้ทุจริตได้รับประโยชน์จากโครงการต่อไปอีก จึงเป็นการแสวงหาประโยชน์ที่มิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมายสำหรับผู้อื่น และเป็นการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยสุจริต ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติในตำแหน่งหน้าที่ และใช้อำนาจในตำแหน่งหรือหน้าที่โดยมิชอบเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่กระทรวงการคลัง ประเทศชาติ เกษตรกร ผู้หนึ่งผู้ใด และประชาชน ขอให้ลงโทษตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 มาตรา 123/1
จำเลยให้การปฏิเสธ
โจทย์อ้างพยานบุคคล 38 ปาก เอกสาร 213 แฟ้ม (หมาย จ.1 ถึง จ.400)
จำเลยอ้างพยานบุคคล 84 ปาก เอกสาร 149 แฟ้ม (หมาย ล.1 ถึง ล.436)
การตรวจสอบพยานหลักฐาน ศาลอนุญาตให้โจทย์นำพยานเข้าไต่สวน 15 ปาก จำเลยนำพยานเข้าไต่สวน 42 ปาก แต่ฝ่ายจำเลยนำเข้าไต่สวนจริง 30 ปาก รวมพยานบุคคลทั้งหมด 45 ปาก กำหนดนัดไต่สวนรวม 25 นัด เริ่มไต่สวนนัดแรกเมื่อวันที่ 15 มกราคม 2559 นัดสุดท้ายวันที่ 21 กรกฎาคม 2560
ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองวินิจฉัยในปัญหาข้อกฎหมายว่า ข้อที่จำเลยต่อสู้ว่าโครงการรับจำนำข้าวเปลือกเป็นนโยบายของรัฐบาล คณะกรรมการ ป.ป.ช. ไม่มีอำนาจไต่สวนจำเลยในฐานะนายกรัฐมนตรีซึ่งเป็นฝ่ายบริหารในการใช้อำนาจบริหารราชการแผ่นดิน เห็นว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 3 ได้บัญญัติให้องค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตยแบ่งแยกออกเป็น 3 ฝ่าย คือ บริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ โดนมีเจตนารมณ์เพื่อให้เป็นกลไกตรวจสอบและถ่วงดุลกัน
การใช้อำนาจอธิปไตยของแต่ละฝ่ายต้องเป็นไปตามกฎหมายและระเบียบข้อบังคับต่างๆ และย่อมถูกตรวจสอบการใช้อำนาจได้ ไม่ว่าจะเป็นการตรวจสอบทางการเมืองโดยองค์กรทางการเมือง หรือการตรวจสอบโดยองค์กรตุลาการหรือศาล อีกทั้งตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 178 บัญญัติว่า ในการบริหารราชการแผ่นดิน รัฐมนตรีต้องดำเนินการตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และนโยบายที่ได้แถลงไว้ตามมาตรา 176 และต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎรในหน้าที่ของตน รวมทั้งต้องรับผิดชอบร่วมกันต่อรัฐสภาในนโยบายทั่วไปของคณะรัฐมนตรี แสดงให้เห็นว่าการกระทำของฝ่ายบริหารย่อมต้องถูกตรวจสอบการใช้อำนาจเช่นเดียวกันกับองค์กรที่ใช้อำนาจรัฐโดยทั่วไป
โดยรัฐธรรมนูญได้บัญญัติการตรวจสอบการกระทำในฐานะรัฐบาล หรือการกระทำทางรัฐบาลให้รัฐมนตรีต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎรในหน้าที่ของตน รวมทั้งต้องรับผิดชอบร่วมกันต่อรัฐสภาในนโยบายทั่วไปของคณะรัฐมนตรี และวางบทบาทของของรัฐสภาให้เป็นผู้ตรวจสอบการดำเนินการของรัฐมนตรีตามบทบัญญัติหมวด 6 รัฐสภา เช่น การตั้งกระทู้ถามรัฐมนตรีในเรื่องที่เกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ สภาผู้แทนราษฎรลงมติไม่ไว้วางใจ อันเป็นผลให้รัฐมนตรีทั้งคณะพ้นจากตำแหน่ง หรือความเป็นรัฐมนตรีสิ้นสุดลงเฉพาะตัวตามมาตรา 180 หรือมาตรา 182 แล้วแต่กรณี เป็นต้น หรือในหมวด 12 การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ส่วนที่ 3 การถอดถอนจากตำแหน่ง มาตรา 270 ถึงมาตรา 274 การตรวจสอบการกระทำทางรัฐบาลต้องกระทำโดยรัฐสภาเท่านั้น ศาลจึงไม่มีอำนาจวินิจฉัยว่านโยบายของรัฐบาลชอบด้วยกฎหมายหรือมีความเหมาะสมหรือไม่
แต่ในส่วนการกระทำในฐานะฝ่ายปกครองหรือการดำเนินการทางปกครอง โดยเฉพาะจำเลยในฐานะนายกรัฐมนตรีหรือหัวหน้าฝ่ายปกครอง มีหน้าที่กำกับโดยทั่วไปซึ่งการบริหารราชการแผ่นดินและบังคับบัญชาข้าราชการฝ่ายบริหารทุกตำแหน่งตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 11 (1) และ (3) ย่อมจะต้องถูกตรวจสอบโดยองค์กรตุลาการหรือศาลได้ตามบทบัญญัติ หมวด 10 หากการดำเนินการทางปกครองก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิทธิของบุคคลที่ได้รับการคุ้มครองตามกฎหมาย ซึ่งอาจมีความรับผิดทั้งทางปกครอง หรือทางแพ่ง หรือทางอาญา แล้วแต่กรณี
หาใช่ว่าคงมีเพียงความรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎรหรือรัฐสภาเท่านั้นไม่ แม้โครงการรับจำนำข้าวเปลือกจะเป็นการดำเนินการตามนโยบายที่รัฐบาลแถลงต่อรัฐสภา แต่หากปรากฏว่าในขั้นตอนปฏิบัติตามโครงการมีการดำเนินการที่ไม่เป็นไปตามบทบัญญัติของกฎหมาย ก็ย่อมถูกตรวจสอบโดยกระบวนการยุติธรรมได้ โดยเฉพาะคดีนี้เป็นการกล่าวหาจำเลยซึ่งเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองว่ากระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ มิใช่เป็นการตำหนิข้อบกพร่องหรือการดำเนินนโยบายผิดพลาดที่ต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภา จึงอยู่ในอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ที่จะไต่สวนข้อเท็จจริงเพื่อดำเนินคดีอาญาแก่จำเลยได้ตามบทบัญญัติมาตรา 250 และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 มาตรา 19 และโจทย์มีอำนาจฟ้อง
ปัญหาว่าจำเลยกระทำความผิดตามฟ้องหรือไม่ ศาลเห็นว่า ในการดำเนินโครงการรับจำนำข้าวเปลือกทั้ง 5 ฤดูกาลผลิต แม้ว่าจะพบความเสียหายหลายประการ เช่น การสวมสิทธิการรับจำนำ การนำข้าวจากประเทศเพื่อนบ้านมาสวมสิทธิ ข้าวสูญหาย การออกใบประทวนอันเป็นเท็จ การใช้เอกสารปลอม การโกงความชื้นและน้ำหนักเพื่อกดราคารับซื้อข้าวจากชาวนา ข้าวสูญหายจากโกดัง ข้าวเสื่อมสภาพ ข้าวเน่า ข้าวไม่ตรงตามมาตรฐานกระทรวงพาณิชย์ แต่เป็นความเสียหายที่เกิดจากฝ่ายปฏิบัติ จำเลยในฐานะประธาน กขช. ได้มีการกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการเพื่อป้องกันความเสียหายไว้ตั้งแต่ตอนเริ่มโครงการ อีกทั้งเมื่อพบความเสียหายดังกล่าวในขณะดำเนินโครงการก็ได้มีการปรับปรุงหลักเกณฑ์และวิธีปฏิบัติเป็นระยะๆ เพื่อป้องกันความเสียหายแล้ว กรณีความเสียหายในส่วนนี้ยังฟังไม่ได้ว่าจำเลยปฏิบัติหรือละเว้นปฏิบัติหน้าที่เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใดหรือปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยสุจริต หรือใช้อำนาจในตำแหน่งหรือหน้าที่โดยมิชอบ
ส่วนประเด็นเรื่องการระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐโดยกรมการค้าต่างประเทศขายข้าวในสต็อกของรัฐในบริษัทกว่างตงฯ และบริษัตห่ายหนานฯ รัฐวิสาหกิจของมณฑล สาธารณรัฐประชาชนจีนนั้น ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองมีคำวินิจฉัยว่าเป็นการขายที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากมีการแอบอ้างสัญญาแบบรัฐต่อรัฐ เพื่อนำข้าวมาเวียนขายให้แก่ผู้ค้าข้าวภายในประเทศอันเป็นการแสวงหาผลประโยชน์โดยทุจริต
ในเรื่องนี้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้นำไปอภิปรายไม่ไว้วางใจให้จำเลยทราบรายละเอียดและวิธีการขายที่ไม่เป็นไปตามแนวปฏิบัติของการขายแบบรัฐต่อรัฐ ตลอดจนผู้ประกอบธุรกิจค้าข้าวที่เคยเกี่ยวข้องกับการทุจริตเกี่ยวกับการค้าข้าวในอดีต และบุคคลที่เป็นผู้ช่วยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคที่จำเลยสังกัดได้รับแต่งตั้งเป็นตัวแทนของรัฐวิสาหกิจจีนที่มาซื้อข้าว อีกทั้งก่อนมีการอภิปรายไม่ไว้วางใจ จำเลยได้ให้สัมภาษณ์ยืนยันว่าเป็นการขายแบบรัฐต่อรัฐจริง ภายหลังอภิปรายไม่ไว้วางใจ แม้นายบุญทรงได้แต่งตั้งคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงในเรื่องการขายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ แต่องค์ประกอบคณะกรรมการล้วนไม่ตรงตามประเด็นที่อภิปราย แสดงให้เห็นว่าไม่ตั้งใจตรวจสอบอย่างจริงจัง และจำเลยเพิ่งปรับนายบุญทรงออกจากตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ในวันที่ 30 มิถุนายน 2556 ตามพฤติการณ์แสดงให้เห็นว่าจำเลยทราบว่าสัญญาขายข้าวแบบรัฐต่อรัฐไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ไม่ระงับยับยั้งปล่อยให้มีการส่งมอบข้าวตามสัญญา ให้รัฐวิสาหกิจจีนต่อไปอีก อันเป็นการแสวงหาประโยชน์ที่มิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมายสำหรับผู้อื่น การกระทำของจำเลยจึงเป็นการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต เป็นความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 (เดิม) และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 มาตรา 123/1 ลงโทษจำคุก 5 ปี
Author
