ภาพประกอบ:Shhhh
โรงเรียนแบบไหน…สังคมแบบใดที่คุณใฝ่ฝัน
โรงเรียนประชารัฐ
โรงเรียนดีใกล้บ้าน
โรงเรียนประชารัฐ (ดีใกล้บ้าน)
โรงเรียนแม่เหล็ก
โรงเรียนร่วมพัฒนา
โรงเรียนแบบรัฐๆ ที่พร้อมปลดล็อคพันธนาการมากมายของการจัดการจากส่วนกลางของระบบราชการ เพื่อให้การบริหารโรงเรียนเป็นไปอย่างยืดหยุ่นมากขึ้น ไม่เพียงเท่านั้น ยังเชิญทั้งภาคเอกชนและภาคประชาสังคมในท้องถิ่นนั้นๆ มาช่วยบริหาร พร้อมทั้งเคลมว่าจะเกิด ‘ความต่อเนื่อง และยั่งยืน’
จากแนวคิดคร่าวๆ ตามคำโปรยจากวารสาร ศธ. 360 องศา ของสำนักงานรัฐมนตรี กระทรวงศึกษาธิการ แนวคิดนี้น่าจะเป็นการพยายามผลักดันให้เกิดการพัฒนาตามท้องถิ่นต่างๆ และเพิ่มขีดความสามารถให้ท้องถิ่นโดยใช้แรงงานและแรงเงินจากภาคเอกชนเข้าช่วยกันอย่างแข็งขัน
น่าสนใจ
แต่ก่อนหน้า ‘โรงเรียนร่วมพัฒนา’ หรือ Partnership School เราก็มีโรงเรียนประชารัฐจำนวน 3,000 กว่าโรงอยู่แล้ว ซึ่งเป็นความร่วมมือของภาคเอกชนกว่า 25 องค์กรชั้นนำจากทั่วประเทศลงนามบันทึกข้อตกลงร่วมมือกันว่าจะพัฒนาด้วยวิธีการสนับสนุนทรัพยากรด้านต่างๆ ให้แก่โรงเรียนขนาดกลางหรือเล็กให้กลายเป็นโรงเรียนต้นแบบประชารัฐ
ผลการดำเนินงานของโรงเรียนประชารัฐที่มีอยู่ก็เป็นรายงานการดำเนินงานมากกว่ารายงานการวิเคราะห์ที่ระบุชัดเจนว่ามีอะไรที่เป็นอุปสรรค ปัญหา หรือความสำเร็จ ตัวอย่างที่ 1 และ ตัวอย่างที่ 2
แต่ยังไม่ทันที่โครงการ ‘โรงเรียนประชารัฐ’ จะไปถึงไหน เราก็ต้องมาทำความเข้าใจคอนเซ็ปต์โรงเรียนร่วมพัฒนาที่เปลี่ยนชื่อจาก Public School มาเป็น Partnership School โดยกระทรวงศึกษาธิการอธิบายเอาไว้ว่า
‘โรงเรียนร่วมพัฒนา’ จะมีความแตกต่างจาก ‘โรงเรียนประชารัฐ’ กว่า 3,000 แห่ง เพราะภาคเอกชนไม่แต่เพียงสนับสนุนการจัดการศึกษาเท่านั้น แต่จะร่วมกับภาคประชาสังคมในท้องถิ่นร่วมบริหารจัดการด้วย อีกทั้งจะมีการออกแบบและยกระดับพัฒนาโรงเรียนอย่างเข้มข้น ทั้งในเรื่องของหลักสูตร การพัฒนาครู การสนับสนุนอุปกรณ์ เป็นต้น โดยเฉพาะในเรื่องของหลักสูตร ถือว่าหลักสูตรแกนกลางการศึกษาขั้นพื้นฐานยังมีความยืดหยุ่นถึง 30 เปอร์เซ็นต์ ทำให้โรงเรียนสามารถออกแบบหลักสูตรได้ตามความต้องการอย่างเต็มที่ อาทิ เน้นการทำฟาร์มเกษตร การฝึกปฏิบัติพยาบาลที่สถานพยาบาลชุมชน เป็นต้น
‘โรงเรียนร่วมพัฒนา หรือ Partnership School’ มีสถานะเป็นโรงเรียนในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ ซึ่งยังคงได้รับการสนับสนุนงบประมาณ การช่วยดูแลแก้ไขปัญหากฎระเบียบต่างๆ รวมทั้งการส่งเสริมในเรื่องคุณภาพมาตรฐาน แต่การบริหารงานจะอยู่ภายใต้การดูแลของผู้มีส่วนร่วมในระดับท้องถิ่นเป็นหลัก ซึ่งประกอบด้วยภาคเอกชน ผู้นำระดับท้องถิ่น ชุมชน ผู้ปกครอง และมหาวิทยาลัยในพื้นที่นั้นๆ
พออ่านถึงจุดนี้ คำถามที่เกิดขึ้นก็คือ ตกลงว่าการบริหารงานจะเป็นอย่างไรกันแน่ ยังเป็นโรงเรียนในสังกัดของรัฐอยู่ไหม หรือในที่สุดแล้วโรงเรียนจะตกเป็นของเอกชนไปโดยปริยาย เพราะจากข่าวนี้ ภาคเอกชนจะเข้ามา ‘ร่วมบริหาร’ งานโรงเรียนร่วมกับภาคส่วนอื่นๆ โดยที่รัฐยังเป็นผู้สนับสนุนงบประมาณอยู่ งงในงงไปอีก เมื่อเกิดความคลุมเครือ คำถามต่างๆ มากมายเกี่ยวกับโครงการนี้ก็เกิดขึ้นตามมา
ทำไมรัฐต้องให้เอกชนเข้ามาช่วยบริหารการศึกษา
รัฐอาจคิดว่าการมองหาความร่วมมือจากหลายภาคส่วนอาจช่วยให้เกิดการพัฒนาที่ยั่งยืน รวดเร็ว ทันสมัย ทันโลก เปิดโอกาสให้เกิดการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นเพื่อให้เกิดความหลากหลายในการศึกษา ซึ่งเป็นเจตนารมย์อันดีที่พอมองเห็นอยู่
ดาโมเซ ดาเกฟา (Demoze Degefa) ระบุว่ากระบวนการ privatization หรือการแปรรูปบริการบางอย่างของรัฐให้กลายเป็นของเอกชนมีสี่วิธี ได้แก่
- การแปรรูปโดยแบ่งกันรับผิดชอบค่าใช้จ่าย (รัฐยังจ่ายเงินสนับสนุนอยู่ และเอกชนสนับสนุนอีกส่วน)
- การแปรรูปโดยการใช้วิธีบริหารแบบบริษัทในองค์กรที่เป็นของรัฐ หรือ corporatization
- การแปรรูปด้วยระบบคูปอง หรือ voucher (ระบบที่รัฐจำหน่ายคูปองให้ผู้ใช้ไปเลือกใช้บริการในตลาดกันเอง ซึ่งหมายความว่าบริการการศึกษาถือเป็นสินค้าหนึ่งในตลาด)
- การแปรรูปโดยการจัดตั้งองค์กรที่ไม่ใช่ของรัฐขึ้นมาเพื่อจัดการการศึกษา (แข่งขันแบบตลาด แต่รัฐเป็นผู้สนับสนุน)
รัฐอาจใช้กระบวนการเหล่านี้ผสมผสานกันไปแบบไม่ตายตัว โดยไม่ยึดติดกับกระบวนการใดกระบวนการหนึ่ง
กลับมาที่บริบทของไทย ที่ระดับการแปรรูปยังไม่ชัดเจนมากนัก เพราะ ณ ขณะนี้โรงเรียนในโครงการยังคงสังกัดกระทรวงศึกษาธิการเหมือนเดิม
กระบวนทัศน์การแปรรูปการศึกษาให้เป็นกิจการที่ดำเนินการโดยเอกชนเกิดขึ้นช่วงปี 1970 มิลตัน ฟรีดแมน (Milton Friedman) และ ปีเตอร์ ดรักเกอร์ (Perer Drucker) นักเศรษฐศาสตร์ผู้มองว่าถ้ารัฐแบกรับค่าใช้จ่ายไม่ไหวก็ควรปล่อยให้บริการของรัฐเข้าสู่กลไกลตลาดเสีย เพราะกระบวนการนี้จะช่วยให้เกิดการบริหารการจัดการค่าใช้จ่ายที่ดีขึ้น และการแข่งขันจะนำมาสู่การพัฒนาสินค้านั่นเอง
ประเทศที่ใช้กระบวนการลักษณะนี้มีหลายประเทศ อาทิ ชิลี ใช้ระบบคูปองเพื่อสนับสนุนการศึกษา และสหรัฐอเมริกาที่ใช้หลากหลายวิธีทั้งระบบคูปอง และระบบ charter school
ผู้สนับสนุนแนวคิดนี้มองว่าการทำให้สังคมมีทางเลือกมากขึ้นจะก่อให้เกิดการแข่งขันในลักษณะตลาดเสรีระหว่างโรงเรียน และจะเป็นวิธีที่คุ้มค่าในเชิงตัวเงินมากที่สุดในการพัฒนาผู้เรียน สหรัฐอเมริกามีระบบ charter school หรือโรงเรียนที่รัฐให้เงินสนับสนุน แต่สามารถทำงานได้อย่างอิสระตามข้อตกลงในสัญญาระหว่างรัฐกับท้องถิ่นที่โรงเรียนนั้นตั้งอยู่ ซึ่งวิธีนี้แตกต่างจากการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นหรือ decentralization ตรงที่มีเป้าหมายในการกระจายอำนาจการตัดสินใจและดำเนินงานให้กับท้องถิ่นนั้นๆ โดยที่รัฐเป็นผู้จัดสรรงบประมาณให้ ผนวกกับท้องถิ่นสามารถจัดเก็บภาษีเป็นรายได้ของตัวเองเพื่อการดำเนินงานภายในได้ด้วย อีกทั้งประชาชนยังได้ประโยชน์จากการศึกษาที่เป็นสวัสดิการของรัฐอยู่เช่นเดิม ฟินแลนด์เองก็ใช้กระบวนการแปรรูปการศึกษาในรูปแบบเดียวกันนี้ด้วยเช่นกัน
แน่นอนว่าความความยืดหยุ่นและอิสระในการจัดการนั้นควรเป็นสิทธิที่โรงเรียนและสถานศึกษาพึงได้รับ หากแต่ประเด็นความรับผิดรับชอบ หรือ accountability จะตกอยู่กับใคร รัฐหรือภาคส่วนอื่นๆ การแข่งขันนี้จะนำมาซึ่งการพัฒนาอย่างเสมอภาคหรือเป็นการแข่งขันที่จะทิ้งใครบางคนไว้ข้างหลังอย่างไม่ไยดีกันแน่ และท้องถิ่นได้มีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจและออกแบบหลักสูตรมากน้อยเพียงใด ในเมื่อทุกฝ่ายก็ต้องบริหารโรงเรียนร่วมกันหมด
ผู้เขียนมองว่าคำถามสามข้อข้างบนนี้กระทรวงศึกษาธิการมีคำตอบอยู่บ้างแล้ว เพียงแต่อาจยังไม่ได้ชี้แจงต่อสาธารณชน จึงขอจดบันทึกไว้เตือนความจำตัวเองว่าต้องหาความชัดเจนให้ประเด็นต่างๆ ดังต่อไปนี้
1. หากโรงเรียนยังเป็นของรัฐอยู่ดังที่กล่าวมา รัฐจะยังเป็นผู้รับผิดรับชอบในโรงเรียนร่วมพัฒนาอยู่หรือไม่ กระบวนการตรวจสอบโรงเรียนจะโปร่งใสมากน้อยเพียงใด แม้ในสหรัฐอเมริกาจะมีการกำหนดเงื่อนไขข้อบังคับต่างๆ ที่โรงเรียนเหล่านี้ต้องปฏิบัติตามไว้ใน charter หรือสัญญาที่ระบุเงื่อนไขต่างๆ เอาไว้ร่วมกัน หากละเมิดโรงเรียนจะถูกปิด
แต่ในทางปฏิบัติยังมีปัญหาอยู่มาก เช่น เมื่อปี 2003 โรงเรียน Urban Pioneer ในซานฟรานซิสโกที่ปล่อยให้นักเรียนเสียชีวิตระหว่างไปทัศนศึกษาถึงสองคน จนนำมาซึ่งการตรวจสอบโดยละเอียดและพบว่าเป็นโรงเรียน charter school ที่ไม่ได้มาตรฐาน ระบบการเงินของโรงเรียนเละเทะ เด็กได้คะแนนสอบไม่ดี มีการปลอมแปลงคะแนนสอบ และปัญหาอื่นๆ อีกนับไม่ถ้วน
นี่ยังไม่นับถึงความคลุมเครือที่โรงเรียนเหล่านี้จะกลายเป็นโรงเรียนที่ก่อให้เกิดรายได้ หรือจะคงสถานะความเป็นบริการของรัฐที่ไม่ควรมีค่าบริการสูง หรือเป็นสิทธิอันพึงได้รับโดยไม่มีค่าบริการเลยกันแน่ และหากมองเกินไปกว่าเรื่องภาระค่าใช้จ่ายของครอบครัวเด็กนักเรียน ก็ยังมีประเด็นเรื่องการลงทุนของรัฐและกรรมสิทธิ์ที่ตกลงว่าควรเป็นของรัฐหรือเอกชนที่ยังไม่ชัดเจนอยู่อีก ความคลุมเครือนี้จะก่อให้เกิดปัญหาการต่อดำเนินงานในอนาคตหรือไม่
การกำหนดการจ้างครูใหม่ การกำหนดคุณสมบัติผู้อำนวยการโรงเรียน ที่ต้องอยู่ในตำแหน่งเป็นเวลาสี่ปีอย่างต่อเนื่อง ซึ่งได้รับเงินเดือนในอัตราเดิม แต่หากมีผลงานตามเป้าหมายทั้งในเรื่องคุณภาพของผู้เรียน การสร้างระบบที่ดี สามารถเป็นต้นแบบให้กับโรงเรียนอื่นๆ ได้ ก็จะมีค่าตอบแทน top up ให้เป็นพิเศษ
นอกจากนี้ประเด็นเรื่องการจัดการการศึกษาเพื่อปลดล็อคให้กับโรงเรียนเหล่านี้ตามที่ระบุไว้ด้านบนก็เป็นเรื่องที่หลงลืมไปไม่ได้ การใช้เงินจูงใจในการทำงานพร้อมกับการให้สิทธิ์โรงเรียนในกลุ่มนี้สามารถจ้างบุคลากรด้วยตนเองได้ จะก่อให้เกิดการ ‘สมองไหล’ จากโรงเรียนในพื้นที่หรือไม่ และในที่สุดแล้วโรงเรียนรอบๆ โรงเรียนในกลุ่มนี้ต้องหาทางเอาตัวรอดด้วยการหา ‘นายทุน’ มาช่วยบริหารโรงเรียนตัวเองด้วยหรือไม่ หากเป็นเช่นนั้นจริงทั้งระบบ จะเกิดผลลัพธ์ใดบ้างตามมา
ในระยะยาวแล้วระบบนี้จะกลายเป็นระบบการศึกษาหลักของประเทศหรือไม่ และเมื่อสัดส่วนการบริหารของรัฐและเอกชนเองยังไม่ชัดเจน นั่นหมายความว่าโรงเรียนในกลุ่มนี้จะสามารถจัดการการศึกษาหรือหารายได้อย่างไรก็ได้ใช่หรือไม่ เช่น เปิดหลักสูตรพิเศษต่างๆ เพื่อหาเงินเพิ่ม ซึ่งแน่นอนว่าเรื่องนี้ส่งผลกระทบทางตรงกับผู้ปกครองและผู้เรียน เพราะไม่ใช่ทุกคนแน่ๆ ที่จะเข้าถึงหลักสูตรพิเศษเหล่านี้
ทั้งหมดนี้น่าสนใจว่ารัฐจะเป็นผู้รับผิดชอบจัดการอย่างไร ความโปร่งใสของการจัดการทั้งหมดจะออกมาในรูปแบบใด ใครจะมีสิทธิ์ตรวจสอบการดำเนินงานของโรงเรียนในลักษณะนี้บ้าง
2. เมื่อการแข่งขันเป็นวิธีหนึ่งของการพัฒนาการศึกษา คำถามคือ ด้วยวิธีนี้โรงเรียนที่ไม่ได้เข้าร่วมโครงการจะอยู่ในลู่ใดของการแข่งขัน เมื่อโรงเรียนในสังกัด สพฐ. หรือ สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานมีจำนวนทั้งหมด 30,000 กว่าโรง มีเพียง 70 โรงที่ได้รับการคัดเลือก คัดกรอง (ซึ่งยังไม่ชัดเจนว่าจะมีวิธีการคัดเลือกเช่นไร) ให้เข้าร่วมโครงการโดยได้รับสิทธิพิเศษในการจัดการศึกษาดังที่กล่าวไปแล้วข้างต้น
เพื่อให้สามารถเป็นโรงเรียนต้นแบบได้นั้น โรงเรียนอื่นๆ ที่ไม่ได้อยู่ทั้งในโครงการโรงเรียนประชารัฐและโรงเรียนร่วมพัฒนาจะเป็นเช่นไร เมื่อมีโรงเรียนกลุ่มก้อนหนึ่งได้รับสิทธิพิเศษในการพัฒนาตนเอง ร่วมกับความช่วยเหลือมากมายจากหลายภาคส่วน และสามารถแข่งขันกันเองภายในกลุ่มโรงเรียนลักษณะเดียวกัน แต่โรงเรียนที่ไม่ได้รับสิทธิพิเศษลักษณะนี้จะต้องปล่อยให้เป็นไปตามมีตามเกิด ตามบุญทำกรรมแต่งหรือไม่ หรือหากจะให้รอความเป็นต้นแบบขยายตัว โรงเรียนอื่นๆ ต้องรออีกนานแค่ไหน
แน่นอนว่าโรงเรียนลักษณะนี้คือโรงเรียนต้นแบบ ซึ่งประเทศไทยมีอยู่แล้วจำนวนหนึ่ง สิ่งที่ขาดหายไปนั้นใช่ความเป็นต้นแบบจริงหรือ หรือขาดการส่งต่อความรู้และทักษะของโรงเรียนต้นแบบเหล่านี้เพื่อขยายความเป็นต้นแบบสู่โรงเรียนอื่นๆ เพื่อให้โรงเรียนทุกโรงสามารถพัฒนาตนเองตามความจำเป็นของพื้นที่นั้นๆ หรือไม่
หากรัฐบาลเองมีแผนการอย่างชัดเจนว่าจะพัฒนาโรงเรียนต้นแบบนี้ด้วยการวิจัยความเป็นไปได้และอุปสรรคในการดำเนินงาน มีการจัดทำเครือข่ายโรงเรียนเพื่อให้โรงเรียนต่างๆ ได้เรียนรู้ซึ่งกันและกัน และมีแผนดำเนินงานชัดเจนว่าต้องการขยายตัวโรงเรียนคุณภาพดีเหล่านี้ไปทั่วประเทศภายในระยะเวลากี่ปี ก็จะเป็นประโยชน์แก่การศึกษาภาพรวมของประเทศอย่างยิ่ง หากมีแผนการดำเนินงานและเป้าหมายที่ชัดเจน ผู้เขียนยังพอจะมองเห็นความเสมอภาค เท่าเทียม และยุติธรรม จากการศึกษาไทยที่รัฐบาลพยายามทำเกิดขึ้นได้อยู่บ้าง
3. ท้องถิ่นคือผู้ที่ควรบอกว่าเขาต้องการการศึกษาแบบใด เขาควรจะมีเสียงที่ดังที่สุดในการออกแบบและบริหารจัดการการศึกษาของตนเอง โรงเรียนรัฐๆ แนวใหม่นี้ได้ให้ความสำคัญกับเสียงท้องถิ่นมากเพียงใด องค์ความรู้ที่จะมอบให้นักเรียนในท้องถิ่นนั้นเป็นความต้องการของเขาจริงมากน้อยแค่ไหน หรือมาจากธุรกิจห้างร้านเอกชนที่เข้ามามีบทบาทในการบริหารจัดการ เช่น ถ้าเอกชนรายหนึ่งมีโรงงานแปรรูปอาหารในท้องถิ่นนั้น เขาจะร่วมด้วยช่วยกันกับท้องถิ่นให้ออกแบบหลักสูตรเพื่อพัฒนาคนไปทำงานในองค์กรของเขาหรือไม่ หากเป็นเช่นนั้น องค์ความรู้และทักษะที่นักเรียนจะได้รับ จะเพียงพอต่อการดำรงชีพ และการพัฒนาตัวเองเพื่อการมีชีวิตอยู่ในศตวรรษที่ 21 ตามที่รัฐวาดฝันไว้ได้หรือ
ในส่วนนี้รัฐจะเข้ามาจัดการอย่างไรบ้าง ท้องถิ่นจะเข้ามาจัดการอย่างไรบ้าง สิ่งเหล่านี้ล้วนเป็นคำถามที่ชวนคิดและติดตามต่อไป
ทั้งนี้ทั้งนั้น เมื่อกระบวนทัศน์ในการศึกษากลายเป็นเรื่องของการแข่งขันตั้งแต่ความคิดเชิงโครงสร้าง เรากำลังจะเปลี่ยนนิยามของการศึกษาจากที่เป็นเรื่องของการหาความรู้และทักษะเพื่อพัฒนาตนเอง ให้กลายเป็นการแข่งขันกันเพื่อความเป็นเลิศและการไต่บันไดชนชั้นของตนเองเพียงอย่างเดียวหรือไม่
เมื่อคนถูกระบบการศึกษาตีกรอบให้คำนึงถึงแต่เรื่องของเงินทอง ความคุ้มค่า และการดิ้นรนตามกลไกตลาด โดยไม่สนใจว่าคนอื่นๆ ในสังคมจะมีโอกาสอย่างเท่าเทียมกับเราหรือเปล่า ในเมื่อเราเชื่อไปแล้วว่ามันเป็นเรื่องของมือที่ยาว ใครสาวได้มากกว่าคนนั้นก็เป็นผู้ชนะ ส่วนมือที่สาวไม่ถึงต้องกลายเป็นผู้แพ้ไป เราคงช่วยอะไรไม่ได้นอกจากสงสารและเห็นใจ
นี่เรากำลังจะใช้การศึกษาขับเคลื่อนให้สังคมเดินทางไปสู่ปลายทางใดกันหรือ
ขอบคุณ:
ผศ.ดร.อรรถพล อนันตวรสกุล คณะครุศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย สำหรับข้อมูลประกอบการเขียน
อ้างอิงข้อมูลจาก:
moe.go.th
moe.go.th
ascd.org
data.bopp-obec.info
Working Papers on “Privatization in Education: Trends and Consequences” in Education Research and Foresight by Fazal Rizvi
Author
