บทความนี้ปรับเนื้อหาบางส่วนจากร่างบทความที่ใช้อภิปรายในเวทีสาธารณะเรื่อง ‘ติดตามสถานการณ์ กฎหมาย นโยบายส่งเสริมและคุ้มครองแรงงานนอกระบบ’ จัดโดย HomeNet Thailand (มูลนิธิเพื่อการพัฒนาแรงงานและอาชีพ) เมื่อวันศุกร์ที่ 10 กุมภาพันธ์ 2566
เดิมทีร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ใช้ชื่อว่า ร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมและพัฒนาแรงงานนอกระบบ พ.ศ. …. กระทรวงแรงงานเปิดรับฟังความคิดเห็นต่อร่างกฎหมายผ่านทั้งเวทีสาธารณะ และบนเว็บไซต์ของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา แต่ในทางปฏิบัติ ประชาชนยังรับรู้และเข้าใจในประเด็นข้อกฎหมายดังกล่าวค่อนข้างน้อย จึงส่งผลให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วมในการออกแบบและพัฒนากฎหมายฉบับนี้ค่อนข้างจำกัด
ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ผ่านการพิจารณาจากคณะกรรมการกฤษฎีกาในวาระที่ 2 เมื่อกลางเดือนมกราคม 2566 และยังต้องติดตามการพิจารณาในวาระที่ 3 ราวๆ เดือนมีนาคม เพื่อวิเคราะห์ร่างกฎหมายฉบับนี้อย่างละเอียดต่อไป อย่างไรก็ตาม หากร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ผ่านการพิจารณาและมีผลบังคับใช้ นอกจากจะมีการแบ่งสถานะแรงงานออกเป็นแรงงานอิสระ-กึ่งอิสระ-ลูกจ้าง ยังทำให้แรงงานถูกกำกับและควบคุมให้อยู่ในระบบของภาครัฐ ซึ่งจะจำแนกให้แรงงานแตกออกเป็นหลายกลุ่มจนไม่อาจรวมตัวเพื่อเรียกร้องสิทธิที่พึงได้รับ เฉกเช่นที่รัฐเคยใช้วิธีแยกแรงงานรัฐวิสากิจออกจากแรงงานเอกชน เพื่อลดอำนาจความเข้มแข็งของขบวนการแรงงาน
ประวัติศาสตร์จึงเป็นบทเรียนที่ทำให้เห็นว่า รัฐและทุนอยู่ข้างเดียวกันเสมอ และนั่นส่งผลให้เกิดความเชื่อว่า การสร้างระบบทวิภาคีสัมพันธ์ระหว่างแรงงานกับรัฐราชากรไม่เคยมีความสุจริตจริงใจ เพราะรัฐไทยไม่เคยไว้เนื้อเชื่อใจแรงงาน และคอยใช้อำนาจกำกับผ่านกฎหมายอยู่เสมอ
ข้อถกเถียงต่อนิยามของแรงงานอิสระในมาตรา 3
ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้นิยามแรงงานอิสระ (independent worker) คลาดเคลื่อนจากหลักวิชาการและหลักปฏิบัติขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ (International Labour Organization: ILO) เนื่องจากจำแนกรูปแบบของการจ้างงานออกเป็นงานมีมาตรฐาน (standard form of work) และไม่มีมาตรฐาน (non-standard) ซึ่งคล้ายคลึงกับหลายประเทศในยุโรปตะวันตกที่ไม่แบ่งการจ้างงานออกเป็นภาคเศรษฐกิจที่เป็นทางการ (formal economy) และเศรษฐกิจที่ไม่เป็นทางการ (informal economy)
แต่หากจะแบ่งงานออกเป็นสองรูปแบบเช่นนั้นได้ ขนาดของเศรษฐกิจภาคไม่เป็นทางการต้องมีขนาดเล็กกว่าภาคทางการ และกระทรวงแรงงานรวมถึงหน่วยงานภาครัฐอื่นๆ ต้องมีวิธีการและแนวทางทำให้งานต่างๆ เข้ามาอยู่ในเศรษฐกิจแบบเป็นทางการ (formalization) เพื่อให้แรงงานนอกระบบเข้าสู่ระบบทางการของภาครัฐ ตามกระบวนการที่ ILO เรียกว่า การเปลี่ยนผ่านจากความไม่เป็นทางการสู่ความเป็นทางการ และเมื่อเข้าสู่ระบบแล้ว ภาครัฐต้องมีแนวทางคุ้มครองสิทธิการทำงานและสิทธิทางสังคม ไม่ใช่แค่การส่งเสริมพัฒนาอาชีพ
ความหมายของแรงงานอิสระในความเข้าใจของสังคมไทยมักถูกเทียบเคียง freelancer ที่แปลว่า ผู้ทำงานอิสระ ขณะเดียวกันคำว่า ผู้รับจ้างอิสระ (independent contractor) หมายถึงสถานะการทำงาน (employment status) ซึ่งกลายเป็นปัญหา เมื่อกระทรวงแรงงานพยายามตีความและจำแนกกลุ่มงานใหม่ๆ ในภาคขนส่งและบริการให้กลายเป็นแรงงานอิสระ
อย่างไรก็ดี หากพิจารณาจาก ILO และที่ประชุมระหว่างประเทศของนักสถิติแรงงาน ครั้งที่ 20 ปี 2561 ซึ่งถกเถียงเรื่องการจ้างงานในภาคเศรษฐกิจทำเป็นครั้ง (gig economy) และจำแนกสถานะการทำงานตาม ICSE-18 (International Classification of Status at Work and Status in Employment) จะพบว่า งานรูปแบบใหม่ เช่น ไรเดอร์ส่งอาหาร ควรเข้าข่ายผู้รับจ้างไม่อิสระ (dependent worker) เพราะมีความสัมพันธ์แบบหลายฝ่ายระหว่างผู้รับจ้าง-แพลตฟอร์ม-ผู้ใช้บริการ จึงไม่สามารถถูกจัดให้เป็นแรงงานอิสระที่ไม่มีนายจ้างหรือเป็นนายจ้างตัวเองได้
ส่วนกรณีของแรงงานขนส่งผู้โดยสาร ส่งอาหาร หรือทำความสะอาดที่ทำงานผ่านแพลตฟอร์มต่างๆ ล้วนเป็นงานที่ไม่อิสระ แต่มีสถานะเป็นลูกจ้าง (employee) ที่มีทั้งการจ้างงานเหมาช่วง (subcontracting) และงานบางเวลา (part-time work) ตามรูปแบบการจ้างงานที่ไม่เป็นมาตรฐาน
ฉะนั้น การใช้คำว่าแรงงานกึ่งอิสระ ทั้งที่ไม่อิสระ หากไม่เป็นการจัดการปัญหาโดยเอาง่ายเข้าว่า ก็เป็นการปฏิเสธที่จะแก้ไขปัญหาของภาครัฐ เพราะหากไม่เข้าข่ายการเป็นลูกจ้าง รัฐก็ไม่มีพันธะให้คุ้มครองตามกฎหมาย และในอนาคต ขนาดของเศรษฐกิจภาคทางการจะเล็กลง การจ้างงานที่ไม่มาตรฐานและไม่มั่นคงจะเพิ่มขึ้นเป็นปรากฏการณ์ เนื่องจากภาคธุรกิจพยายามใช้การจ้างงานรูปแบบใหม่ที่กำหนดระยะเวลาสั้นลง จ้างงานรายชิ้น หรือจ้างงานผ่านนายหน้า เพื่อหลีกเลี่ยงความรับผิดชอบต่อชีวิตของแรงงาน
ถัดมา สถานะการทำงาน (work status) เป็นหัวข้อของการถกเถียงที่เกิดขึ้นในระดับโลก แม้แต่ ILO ก็เคยพิจารณางานรูปแบบใหม่ เช่น gig work, platform work หรือ digital work แต่ยังไม่มีข้อสรุปในเวลานี้ จึงเกิดขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมเพื่อขับเคลื่อนประเด็นดังกล่าว แต่ที่ผ่านมาราว 5 ปีกว่า สภาพปัญหาในประเทศไทย นักวิชาการและ NGO มีมุมมองและใช้แนวทางบนฐานของ ‘สิทธิ’ จึงเสนอให้คุ้มครองแรงงานด้วยการมอบสถานะลูกจ้าง
อย่างไรก็ดี ผู้เขียนเห็นว่า ลูกจ้างไม่ได้หมายถึงเฉพาะผู้ทำงานทำเต็มเวลา (full-time work) เสมอไป แต่นับรวมผู้ทำงานที่มีรูปแบบการจ้างงานเป็นบางเวลาหรือเหมาช่วงด้วย แต่ภาคธุรกิจมักปฏิเสธว่า แรงงานเหล่านี้ไม่ใช่ลูกจ้าง และภาครัฐมักวางเฉยกระทั่งโน้มเอียงเข้าทางกลุ่มทุนแพลตฟอร์ม จึงไม่มีความพยายามใดๆ จากภาครัฐในการแก้ปัญหาตามข้อเรียกร้องต่างๆ ของแรงงานแพลตฟอร์ม เช่น รายได้ ชั่วโมงการทำงาน สวัสดิการ และความปลอดภัยการทำงาน มิหนำซ้ำ ภาครัฐกลับเน้นเพียงภารกิจด้านการส่งเสริมและพัฒนาอาชีพ ซึ่งไม่ใช่ปัญหาเร่งด่วนที่แรงงานแพลตฟอร์มกำลังเผชิญอยู่ในเวลานี้
ผู้ประกอบอาชีพ ‘กึ่ง’ อิสระ คือ แรงงานอิสระที่ไม่อิสระ
มีการจำแนกแรงงานอิสระในมาตรา 3 ออกเป็น ผู้ประกอบอาชีพอิสระ และผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระ
กลุ่มแรกระบุชัดเจนว่า เป็นแรงงานอิสระที่ไม่มีนายจ้าง และตรงตามนิยามของมาตรา 5 ในพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 แต่กลุ่มหลังคือผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระยังมีข้อสังเกตและข้อถกเถียงอีกหลายประเด็น แม้การที่กระทรวงแรงงานยอมรับการใช้คำว่า แรงงานอิสระ จะดูก้าวหน้าและสอดคล้องกับระบบการจ้างงานแบบใหม่ แต่ความจริงแล้ว แม้คำจะเปลี่ยนไป แต่ความหมายเบื้องหลังยังคงเดิม นั่นคือ สถานะแรงงานที่อยู่นอกระบบของรัฐ รายละเอียด ดังนี้
(1) การแก้ไขร่างพระราชบัญญัติเดิมที่ใช้คำว่า แรงงานนอกระบบให้กลายเป็นแรงงานอิสระ และเพิ่มเนื้อหาให้ครอบคลุมแรงงานรูปแบบใหม่ที่ทำงานผ่านแพลตฟอร์มดิจิทัล ตามที่ปรากฏในวรรค 3 (1) และ (2) ของมาตรา 3 เป็นความพยายามที่จะทำให้แรงงานแพลตฟอร์มกลายเป็นส่วนหนึ่งของแรงงานอิสระ ซึ่งจะอยู่นอกระบบการคุ้มครองของกฎหมายแรงงาน เพราะไม่ใช่ลูกจ้างตามมาตรา 5 ของกฎหมายแรงงาน และไม่ใช่ผู้ประกันตนมาตรา 33 ของประกันสังคม
(2) ร่างกฎหมายฉบับนี้ยังทำให้งานต่างๆ ที่มีสถานะคลุมเครือและไม่ชัดเจนกลายเป็นกลุ่มเดียวกับผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระ อาทิ ผู้รับงานไปทำที่บ้าน (home-based worker) และแรงงานทำงานบ้าน (domestic worker) ซึ่งเป็นสถานะการทำงานที่ไม่ได้รับบริการหรือสวัสดิการจากภาครัฐที่แน่นอน และยังเป็นการจัดหมวดหมู่ที่ไม่พิจารณาความซับซ้อนของเนื้องาน ตัวอย่างเช่นในปัจจุบัน การรับงานไปทำที่บ้านไม่จำกัดอยู่แต่เฉพาะภาคอุตสาหกรรมสิ่งทออย่างที่รัฐเข้าใจ หากแต่ขยายตัวผ่านเว็บไซต์หรือแพลตฟอร์มต่างๆ ไปยังภาคบริการอื่น เช่น การจ้างวาดรูป เขียนแบบ แต่งเพลง แปลภาษา
(3) แรงงานกึ่งอิสระไม่ได้เป็นอิสระอย่างที่เข้าใจ หากแต่มีการจ้างงานระยะสั้นหรือการจ้างงานเป็นรายชิ้นตามแต่ข้อตกลงที่ผู้ว่าจ้างและผู้รับจ้างกำหนดร่วมกัน การเลือกใช้คำว่า กึ่งอิสระ แสดงให้เห็นว่า ภาครัฐกำลังโน้มเอียงไปทางผู้ประกอบการหรือภาคธุรกิจ โดยไม่ให้ความสำคัญกับการคุ้มครองแรงงานให้ได้รับการจ้างงานที่เป็นธรรม
ทั้งนี้ แรงงานควรได้รับสถานะทางกฎหมายที่สอดคล้องกับพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 แต่พึงระวังว่า การเป็นลูกจ้างไม่ได้หมายถึง การทำงานเต็มเวลา วันละ 8 ชั่วโมง หากแต่จะทำงานน้อยกว่านั้นก็ได้ ขึ้นอยู่กับข้อตกลงร่วมกันระหว่างนายจ้างและลูกจ้าง แต่โดยทั่วไป ผู้ประกอบการมักกีดกันไม่ให้แรงงานมีส่วนร่วมในการกำหนดและตัดสินใจเกี่ยวกับสภาพการจ้างและการทำงานของตน
(4) กระทรวงแรงงานยังขาดความพร้อมในการบริหารจัดการข้อมูล ไม่เข้าใจเรื่องการจำแนกลักษณะของงานรูปแบบใหม่ที่ไม่ใช่อาชีพ และปรับตัวไม่ทันต่อสถานการณ์ที่เปลี่ยนไป ทั้งยังไม่สามารถเข้าถึงแรงงานนอกระบบ แม้มาตรา 56 วรรค 1 และ 2 ของร่าง พ.ร.บ. จะเปิดช่องให้ทบทวนแนวทางนโยบายก่อนครบระยะเวลา 5 ปี ในกรณีเกิดเหตุจำเป็น
นอกจากนี้ หน่วยงานภาครัฐต้องประเมินศักยภาพว่า สามารถบริหารจัดการฐานข้อมูลและใช้เทคโนโลยีดิจิทัล ซึ่งนับวันยิ่งทวีความสำคัญ ได้หรือไม่ มิฉะนั้น จะส่งผลกระทบต่อระบบการบริหารแรงงานนอกระบบ การสำรวจสถิติที่เกี่ยวข้องทั้งในด้านเศรษฐกิจและด้านสังคม ตลอดจนการทำงานเชิงรุก เช่น การนับจำนวนแรงงาน จำแนกตามอาชีพ ลักษณะงาน และอื่นๆ ภาระงานเหล่านี้คือหน้าที่ของภาครัฐ มิใช่ผลักภาระให้แรงงานนอกระบบต้องขึ้นทะเบียนเอง โดยที่ยังขาดแรงจูงใจมากพอในการเข้าสู่ระบบของภาครัฐ ไม่ต่างจากการเข้าสู่ระบบประกันสังคมมาตรา 40 ที่หากไม่จูงใจด้วยเงินช่วยเหลือจากระบาดในช่วงโควิด-19 ย่อมไม่มีทางที่จำนวนผู้ประกันตนแบบสมัครใจจะมากถึง 10 ล้านคน
(5) การนิยามผู้ประกอบอาชีพอิสระและกึ่งอิสระยังมีช่องว่างและปัญหา ตัวอย่างเช่น เยาวชนที่เป็นยูทูบเบอร์ (YouTuber) บางคนไม่ได้เป็นอิสระ แต่มีค่ายมีสังกัด แรงงานลักษณะนี้จึงไม่ได้เป็นอิสระทุกคน และผู้ที่มีรายได้หลักหมื่นหรือหลักแสนบาทต่อเดือน มักเป็นแรงงานที่มีสังกัด
การทำงานแบบนี้เข้าข่ายผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระตามร่าง พ.ร.บ. ทั้งๆ ที่แรงงานเหล่านี้ไม่มีอิสระเหมือนอย่างแรงงานที่ค้าขายข้างทาง ขายของออนไลน์ หรือขับรถรับจ้าง แม้จะมีความกึ่งอิสระคล้ายงานไม่เป็นทางการที่มีผู้จ้าง แต่ก็ไม่ได้รับสิทธิและสถานะของความสัมพันธ์แบบนายจ้าง-ลูกจ้างดั้งเดิม
นอกจากนี้ ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ไม่ครอบคลุมถึงงานที่ไม่ได้รับค่าจ้าง (unpaid work) อาทิ กลุ่มแรงงานที่ทำงานให้ครอบครัวที่แม้จะมีสถานะไม่เป็นทางการ แต่กลับไม่เข้าข่ายนิยามของแรงงานอิสระทั้งสองกลุ่มของร่าง พ.ร.บ.
การ (ไม่) ส่งเสริมสิทธิการรวมตัว และการ (ไม่) มีส่วนร่วมของผู้ประกอบอาชีพอิสระ
มาตรา 7 เป็นการกำหนดหลักการกว้างๆ ขาดหลักปฏิบัติที่ชัดเจนและเป็นรูปธรรม เช่น ไม่มีหลักเกณฑ์กำหนดให้ผู้ประกอบอาชีพอิสระได้รับการคุ้มครองใดๆ เมื่อเทียบกับผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระ เนื่องจากมองว่า ผู้ประกอบอาชีพอิสระไม่มีนายจ้าง และเป็นการจ้างงานตนเอง (self-employed) ส่งผลให้ร่าง พ.ร.บ. ไม่มีแนวทางการคุ้มครองที่ชัดเจน และไม่มีแนวทางส่งเสริม พัฒนา และยกระดับการประกันสังคม
(1) แม้ดูเหมือนว่า ร่าง พ.ร.บ. จะให้สิทธิในการรวมกลุ่มของแรงงาน แต่ก็สร้างเงื่อนไขให้เกิดการรวมกลุ่มได้ค่อนข้างยาก นอกจากกระทรวงแรงงานจะมีอำนาจจัดตั้งกลุ่มที่เป็นทางการแล้ว ยังมีอำนาจไม่ให้จัดตั้งหรือสั่งยุบกลุ่มแรงงานได้ ทั้งที่การรวมกลุ่มของแรงงานเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานตามปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน และปฏิญญาว่าด้วยหลักปฏิบัติพื้นฐานและสิทธิการทำงานของ ILO
เมื่อพิจารณาอนุสัญญาว่าด้วยเสรีภาพของการสมาคมของ ILO ฉบับที่ 87 ที่ไทยได้ให้สัตยาบันไว้ ผู้เขียนเห็นว่า ควรลดอำนาจของรัฐลง โดยเฉพาะในร่าง พ.ร.บ. มาตรา 15 ที่ระบุว่า ปลัดกระทรวงแรงงานมีอำนาจออกหรือไม่ออกใบสำคัญรับรองการจัดตั้งกลุ่มแรงงานอิสระ และมาตรา 22 ที่ระบุว่า ปลัดกระทรวงแรงงานสามารถยื่นคำร้องต่อศาล เพื่อพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนทะเบียนกลุ่มหรือองค์กรแรงงานอิสระ ที่ดำเนินการขัดต่อวัตถุประสงค์หรือไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย
(2) ร่าง พ.ร.บ. อธิบายแรงงานอิสระโดยไม่จำแนกระหว่างงานและอาชีพ เช่น มีการระบุว่า ไรเดอร์เป็นงาน ไม่ใช่อาชีพ อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาตาม International Standard Classification of Occupations (ISCO-08) ไรเดอร์จัดอยู่ในรหัส 8321 คือเป็นผู้มีอาชีพขับรถจักรยานยนต์ ส่วนจะให้บริการรับ-ส่งสิ่งของหรือผู้โดยสารถือเป็นลักษณะงาน การไม่จำแนกอย่างละเอียดเช่นนี้ก่อให้เกิดข้อสังเกตหลายประเด็นต่อเงื่อนไขของการรวมกลุ่มในมาตรา 14 ของร่าง พ.ร.บ. ดังนี้
• ถ้าใช้ลักษณะอาชีพเป็นเกณฑ์ของการรวมกลุ่ม ตามมาตรา 14 ที่ระบุให้มีแรงงานอิสระไม่น้อยกว่า 5 คน จะเข้าข่ายหลักการบริหารงานแรงงานของภาครัฐหรือไม่ เพราะหากยึดตามเงื่อนไขของ ISCO-08 ข้างต้น กลุ่มอาชีพในรหัส 8321 ไม่ว่าจะเป็นผู้ขับรถจักรยานยนต์รับจ้างสองล้อ รถสามล้อ และรถลาก ล้วนสามารถรวมกลุ่มแรงงานอิสระที่มีสถานะเป็นนิติบุคคลได้ตามกฎหมาย
• เมื่อพิจารณาต่อมาว่า เกิดการรวมกลุ่มของแรงงานอิสระมากกว่า 5 คน แรงงานในกลุ่มย่อยหรือหน่วยอาชีพเดียวกันตาม ISCO-08 แต่ไม่มีสถานะเป็นแรงงานอิสระ เช่น พนักงานขับรถส่งพัสดุของบริษัทเอกชนหรือรัฐวิสาหกิจ จะไม่สามารถรวมกลุ่มกับผู้ขับรถจักรยานยนต์ที่อยู่ในเศรษฐกิจภาคไม่เป็นทางการ ทั้งที่ลักษณะงานจริงๆ แทบไม่ต่างกัน สะท้อนให้เห็นว่า ร่าง พ.ร.บ.แรงงานอิสระกลับสร้างเงื่อนไขให้การรวมกลุ่มเกิดขึ้นอย่างไม่มีอิสระและเสรีภาพ เพราะถูกจำกัดด้วยเงื่อนไขของการมีหรือไม่มีนายจ้าง
• การรวมกลุ่มระหว่างผู้ขับรถจักรยานยนต์รับจ้างกับไรเดอร์ย่อมทำได้ โดยไม่ขัดต่อกฎหมาย แต่หากร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ จำกัดให้ผู้ขับรถจักรยานยนต์รับจ้างแต่ละประเภท รวมกลุ่มได้เฉพาะกลุ่มของตน ก็ย่อมเป็นการจำแนกที่ไม่ถูกต้องตาม ISCO-08
ดังนั้น ผู้เขียนจึงตั้งข้อสังเกตทั้งสามประเด็น เพื่อให้กระทรวงแรงงานและหน่วยงานภาครัฐพิจารณาหลักการให้ชัดเจนและรอบด้าน และเพื่อป้องกันปัญหาการตีความอย่างยืดหยุ่นในอนาคต เพราะที่ผ่านมา หน่วยงานภาครัฐพยายามทำให้ไรเดอร์เป็นแรงงานนอกระบบเสมอ ผู้เขียนจึงไม่เคยเห็นเจตนารมณ์ของภาครัฐในการแก้ปัญหาเหล่านี้อย่างจริงจังและเสมอต้นเสมอปลาย
(3) ร่าง พ.ร.บ. แรงงานอิสระไม่ได้ส่งเสริมให้แรงงานอิสระที่มีมากกว่า 20 ล้านคน รวมกลุ่มกันได้อย่างแท้จริง สิ่งที่จะเกิดขึ้นคือการรวมกลุ่มของแรงงานในกลุ่มอาชีพเดียวกันที่เคยรวมตัวกันมาก่อนแล้ว เช่น แรงงานรับงานไปทำที่บ้าน แรงงานทำงานบ้าน ผู้ขับรถรับจ้าง และอาจมีแรงงานกลุ่มใหม่ เช่น คนทำงานสร้างสรรค์ ซึ่งยังคงมีลักษณะงานที่กระจัดกระจาย และไม่ถูกนับว่าเป็นอาชีพเดียวกัน
สิ่งที่ต้องพิจารณาต่อไปคือ จะทำอย่างไรให้เกิดการรวมตัวของแรงงานมากขึ้น และลดอุปสรรคและเงื่อนไขทางกฎหมายที่ทำให้ขนาดขององค์กรแรงงานเล็กลงเรื่อยๆ ดังนั้น การรับรองสิทธิขั้นพื้นฐานในการรวมตัวและจัดตั้งกลุ่มของแรงงานจึงเป็นเรื่องสำคัญที่รัฐไทยต้องยึดถือตามหลักการสิทธิมนุษยชนและอนุสัญญาต่างๆ ที่เคยรับรองไว้ เพื่อสร้างหลักประกันว่า จะไม่มีการคุกคามแรงงานที่รวมตัวกันเรียกร้องการจ้างงานที่เป็นธรรมโดยอ้างเหตุความมั่นคงแห่งชาติ
(4) ร่าง พ.ร.บ. แรงงานอิสระยังสร้างความคลุมเครือในการจัดตั้งองค์กรแรงงานอิสระ กล่าวคือ องค์กรแรงงานจะเกิดขึ้นได้จากการรวมตัวของกลุ่มแรงงานอิสระ 15 แห่งขึ้นไป หากพิจารณาตามข้อ (3) อาจเกิดการจัดตั้งกลุ่มแรงงานอิสระให้ถึง 15 กลุ่ม แล้วจัดตั้งเป็นองค์กรแรงงานอิสระ เพื่อสนับสนุนการเข้าสู่อำนาจในคณะกรรมการส่งเสริมการพัฒนาคุณภาพชีวิตและคุ้มครองแรงงานอิสระ ตามมาตรา 47 (5) คณะกรรมการดังกล่าวคัดเลือกจากผู้แทนขององค์กรอิสระ มีจำนวนไม่เกิน 6 คน แต่งตั้งโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงาน
มีความเป็นไปได้ว่า แรงงานนอกระบบกลุ่มที่ไม่เห็นด้วยหรือต่อต้านรัฐบาลอาจไม่สามารถจัดตั้งกลุ่มและขยายเป็นองค์กรได้ เมื่อต้องอาศัยอำนาจของปลัดกระทรวงแรงงาน และยิ่งเป็นไปได้ว่า ตัวแทนจากองค์กรแรงงานที่ถูกเลือกจากกระทรวง จะไม่ใช่ตัวแทนของแรงงานนอกระบบอย่างแท้จริง แต่เป็นตัวแทนที่รัฐมนตรีจัดตั้งขึ้น เพื่อสนับสนุนฐานอำนาจทางการเมืองของตนและคนในกลุ่มผลประโยชน์
(5) นอกจากนี้ ร่าง พ.ร.บ. ยังกำหนดสัดส่วนของคณะกรรมการฯ ไม่สมดุล คือให้ตัวแทนภาครัฐมีจำนวนมากกว่าตัวแทนแรงงานอิสระถึง 3 ใน 4 โดยแรงงานได้สัดส่วนเพียง 6 คน และในจำนวนนี้ยังถูกแบ่งสรรให้ผู้แทนผู้จ้างงานด้วย ซึ่งไม่มีคำนิยามที่ชัดเจนในมาตรา 5 ว่าหมายถึงอะไร และยังแสดงให้เห็นแล้วว่า ลักษณะของงานกึ่งอิสระที่เขียนในร่าง พ.ร.บ. คือ การจ้างงานเหมาช่วงหรือมีความสัมพันธ์แบบหลายฝ่าย ซึ่งไม่ถือเป็นงานอิสระอย่างที่ภาครัฐเข้าใจและพยายามผลักดัน
ดังนั้น การกำหนดนโยบายและแนวทาง รวมถึงการพิจารณาและตัดสินใจใดๆ ที่ไม่เป็นไปตามความต้องการและข้อเรียกร้องของฝ่ายแรงงาน จึงไม่ส่งเสริมการมีส่วนร่วม และยังจำกัดสิทธิในการเจรจาต่อรองอย่างเท่าเทียมของแรงงาน เพราะไม่มีขั้นตอนหรือวิธีการใดๆ ที่เอื้อให้มีการเจรจาทวิภาคีระหว่างรัฐและแรงงานนอกระบบ
ข้อมูลเพิ่มเติม
- ร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานอิสระ พ.ศ. …. (ผ่านการพิจารณาจากคณะกรรมการกฤษฎีกาในวาระที่ 2 เมื่อกลางเดือน มกราคม พ.ศ. 2566)
- International Standard Classification of Occupations (ISCO-08)
- Transition to Formality and Structural Transformation: Challenges and Policy options
- Conceptual Framework for Statistics on Work Relationships
- Non-standard employment around the world: Understanding challenges, shaping prospects
Author
