“ผู้ชุมนุมกลุ่มทะลุฟ้า เริ่มชุมนุมตั้งเเต่เวลา 15.00 น. โดยนัดหมายที่เเยกราชประสงค์ จากนั้นเคเลื่อนไปที่สำนักงานตำรวจเเห่งชาติ หลังจากนั้นมีการก่อเหตุความวุ่นวาย ซึ่งทางตำรวจเห็นว่าหากไม่ระงับ ก็อาจมีเหตุบานปลายได้ จึงเข้าสลายการชุมนุม”
ข้อความข้างต้นเป็นของ พล.ต.ท.ภัคพงศ์ พงษ์เภตรา ผู้บัญชาการตำรวจนครบาล (ผบช.น.) ซึ่งให้สัมภาษณ์ระหว่างการแถลงข่าวต่อสื่อมวลชน เมื่อวันที่ 18 สิงหาคม 2564 ถึงแนวทางการดูแลการชุมนุมขับไล่รัฐบาลที่เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ต้นเดือนสิงหาคม ขณะเดียวกันเจ้าหน้าที่ตำรวจควบคุมฝูงชน (คฝ.) ก็ใช้กำลังสลายการชุมนุมหนักขึ้น เมื่อเปรียบเทียบกับการชุมนุมในช่วงเวลาเดียวกันกับปีที่ผ่านมา
‘หมายเลขหนึ่งนครบาล’ หรือ พล.ต.ท.ภัคพงศ์ พงษ์เภตรา ผบช.น. คือชื่อที่ปรากฏขึ้นถี่มากขึ้น ในฐานะผู้บังคับบัญชาโดยตรงในพื้นที่ เลี่ยงไม่ได้ที่ต้องออกมาชี้แจงถึงข้อกล่าวหาที่วิจารณ์ตำรวจว่าทำเกินกว่าเหตุ ไม่เป็นไปตามหลักสากล และล่าสุดเกิดเหตุร้ายกับผู้ชุมนุมถึงแก่ชีวิต บางคนสูญเสียดวงตาจากการโดนลูกกระสุนแก๊สน้ำตา
ในด้านหนึ่ง พล.ต.ท.ภัคพงศ์ ถือเป็นผู้ที่มีบทบาทรับมือการชุมนุมมาอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะในทศวรรษ 2550 ที่มีการชุมนุมทางการเมืองแทบจะทุกปี เขาเติบโตในตำแหน่งผู้บังคับการอารักขาและควบคุมฝูงชนคนที่ 2 ผู้บังคับการตำรวจนครบาล 9 และรองผู้บัญชาการตำรวจนครบาล ก่อนที่จะขึ้นดำรงตำแหน่งเป็นผู้บัญชาการตำรวจนครบาลคนที่ 50 ในปี 2562
ในแง่ความคิดของ พล.ต.ท.ภัคพงศ์ เอง นับว่าเป็นคนที่มีความสนใจและใคร่รู้เกี่ยวกับกฎหมายและหลักการชุมนุมมาอย่างยาวนาน ตั้งแต่ยังไม่ขึ้นดำรงตำแหน่งผู้บัญชาการ ดังจะเห็นได้จากเมื่อเป็นนักเรียนของวิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักร (วปอ.) รุ่น 59 หรือระหว่างปี 2559-2560 พล.ต.ท.ภัคพงศ์ เลือกทำวิจัยในหัวข้อ ‘แนวทางการเพิ่มประสิทธิผลในการบังคับใช้กฎหมายในการควบคุมการชุมนุมสาธารณะ ลักษณะวิชา ยุทธศาสตร์’
งานชิ้นนี้ชี้ให้เห็นร่องรอยทางความคิด และที่มาของปฏิบัติการเจ้าหน้าที่ตำรวจควบคุมฝูงชนในช่วงเวลานี้ไม่มากก็น้อย
การชุมนุมเป็นเสรีภาพ แต่ต้องมีกองบัญชาการดูแลม็อบเป็นการเฉพาะ
งานวิจัยของภัคพงศ์เห็นความสำคัญของการชุมนุมสาธารณะ ในฐานะเป็นเสรีภาพในการเรียกร้องสิทธิตามระบอบประชาธิปไตย ดังจะเห็นได้ในหลายตอนของงานวิจัย (บทคัดย่อ, หน้า 10, หน้า 56 และบทสรุปย่อ) โดยภัคพงศ์อ้างอิงถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 44 กำหนดว่า “บุคคลย่อมมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ”
เขาอธิบายว่า “ปัจจุบันสภาพการเมือง เศรษฐกิจ สังคมในประเทศ และสังคมโลก ได้เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว ก่อให้เกิดความขัดแย้งระหว่างคนในสังคม ส่งผลให้มีการชุมนุมเรียกร้องสิทธิหรือผลประโยชน์ของกลุ่มต่างๆ การชุมนุมเรียกร้องโดยสงบและปราศจากอาวุธ ถือว่าเป็นเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยที่ประชาชนทุกคนสามารถกระทำได้ และรัฐจะจำกัดเสรีภาพในการชุมนุมได้ก็โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย” (หน้า 56)
นอกจากนี้ งานวิจัยยังชี้ให้เห็นว่า แม้จะมีการชุมนุมทางการเมืองอย่างต่อเนื่อง แต่โครงสร้างของหน่วยควบคุมฝูงชนยังคงประกอบด้วยกองกำลังจากหลายหน่วยงานที่ไม่เคยฝึกร่วมกันมาก่อน งานชิ้นนี้จึงมีข้อเสนอให้สำนักงานตำรวจแห่งชาติจัดให้มีกองกำกับการว่าด้วยการควบคุมฝูงชนโดยเฉพาะ ในทุกๆ กองบัญชาการขึ้นมา เพื่อดูแลการชุมนุมที่แม้จะถือเป็นเสรีภาพก็ตาม
กระนั้น การจัดโครงสร้างเฉพาะในระดับกองบัญชาการเพื่อคอยกำกับฝูงชนนั้นจะมีหน้าตาอย่างไร ภัคพงศ์เสนอว่า ต้องให้ตำรวจมีกรอบการปฏิบัติในการดูแลรักษาความสงบเรียบร้อยในการชุมนุมสาธารณะและพึงระลึกไว้เสมอว่า “ประชาชนย่อมมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ เจ้าหน้าที่ตำรวจมีหน้าที่ในการอำนวยความสะดวกให้แก่ผู้ชุมนุม และควบคุมมิให้การชุมนุมไปกระทบสิทธิและเสรีภาพของผู้อื่นเกินสมควร” ตรงนี้นับเป็นประเด็นหลักที่เป็นฐานนำไปสู่ข้อเสนอในรายละเอียดของขั้นตอนการควบคุมฝูงชน
หลักการที่ภัคพงศ์นำมาใช้สร้างกรอบการปฏิบัติการ ได้แก่
หนึ่ง การปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ของรัฐต่อผู้ชุมนุมจะต้องสอดคล้องกับหลักนิติรัฐและหลักนิติธรรม ซึ่งมีองค์ประกอบ เช่น หลักความเหมาะสม หลักความได้สัดส่วน หลักแห่งความจำเป็น
สอง หลักเสรีภาพในการชุมนุม เสรีภาพในการชุมนุมและการปกป้องผลประโยชน์สาธารณะ ซึ่งตรงนี้ภัคพงศ์อธิบายถึงข้อจำกัดในการชุมนุมไว้ด้วย
จากหลักการทั้งสองประการดังกล่าว งานชิ้นนี้จึงกำหนดเป็นขั้นตอนแนวทางปฏิบัติการของเจ้าหน้าที่ในการควบคุมฝูงชนที่น่าสนใจ ดังนี้ (หน้า 59)
- การแสดงกำลัง
- การใช้คำสั่งเตือน
- การใช้มือเปล่าจับกุม การใช้มือเปล่าจับล็อคบังคับ
- การใช้เครื่องพันธนาการ ปืนยิงตาข่าย
- การใช้คลื่นเสียง
- การใช้น้ำแรงดันสูง
- การใช้อุปกรณ์เคมี เช่น แก๊สน้ำตา สเปรย์พริกไทย
- การใช้กระบองหรืออุปกรณ์ใช้ตี
- อาวุธที่ไม่เป็นอันตรายถึงแก่ชีวิตอื่นๆ เช่น กระสุนยาง อุปกรณ์ช็อตไฟฟ้า
เมื่อเราพิจารณาขั้นตอนแนวทางปฏิบัติทั้ง 9 ข้อ ที่ภัคพงศ์เขียน จะเห็นว่า กว่าจะอนุญาตให้มีการใช้อาวุธที่ภัคพงศ์เรียกว่า ‘อาวุธที่ไม่เป็นอันตรายถึงแก่ชีวิตอื่นๆ เช่น กระสุนยาง อุปกรณ์ช็อตไฟฟ้า’ นั้น มีขั้นตอนรายละเอียดมากมายกว่าจะถึงขั้นสุดท้าย
ทั้งนี้ ภัคพงศ์ยังเพิ่มเติมด้วยว่า ให้มีการประกาศเตือนการใช้กำลังและให้ใช้เวลาพอสมควร เพื่อให้ผู้ชุมนุมรับทราบถึงการใช้กำลังตามแต่กรณีดังกล่าว กรณีเช่นนี้สัมพันธ์กับหลักการที่งานวิจัยชิ้นนี้ตั้งเป็นกรอบการศึกษา และส่งผลต่อข้อมูลที่นำมาศึกษาด้วย
ดังจะเห็นว่า ข้อมูลที่งานวิจัยเลือกนำมาใช้ นอกจากมาจากปฏิบัติการจริงของเจ้าหน้าที่ตำรวจที่เผชิญตลอดทศวรรษ 2550-2560 งานชิ้นนี้ยังได้มีการอ้างอิงไปถึงกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (The UN International Covenant on Civil and Political Rights: ICCPR) ข้อ 21 ซึ่งประเทศไทยได้เข้าเป็นภาคีโดยการภาคยานุวัติ เมื่อวันที่ 27 ตุลาคม 2539 มีผลบังคับตั้งแต่วันที่ 30 มกราคม 2540 เป็นต้นมา (หน้า 37)
ในภายหลังมีมติคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ (United Nations Human Rights Council: UNHRC) ที่ 44/20 รับรองเมื่อวันที่ 17 กรกฎาคม 2563 เรื่อง การส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนในบริบทของการชุมนุมโดยสงบ (ที่งานวิจัยชิ้นนี้เสร็จก่อนมติในปี 2563) รวมไปถึงการสำรวจรูปแบบการควบคุมฝูงชนในต่างประเทศเพื่อเปรียบเทียบให้เห็นมาตรฐานในระดับสากล
หลักการสากล แต่มองฝูงชนแบบเก่า
กล่าวได้ว่างานวิจัยชิ้นนี้ แม้จะเป็นการศึกษาในเชิงกฎหมายและแบบแผนปฏิบัติการ แต่ในบททบทวนวรรณกรรม ประเด็นหนึ่งที่น่าสนใจคือ มีการรวบรวบทฤษฎีเกี่ยวกับการชุมนุมสาธารณะที่มีแนวทางด้านจิตวิทยามวลชนเข้ามาอธิบายการควบคุมฝูงชนด้วย เช่น ทฤษฎีชุมชนสัมพันธ์ ทฤษฎีการควบคุมอาชญากรรมจากสภาพแวดล้อม เป็นต้น
แต่น่าเสียดายว่าแนวคิดที่ถูกนำมาใช้อธิบายลักษณะของการชุมนุมทางการเมือง กลับอาศัยนักคิดโบราณระดับปลายศตวรรษที่ 19 อย่าง กุสตาฟ เลอ บง (Gustave Le Bon) ที่อธิบายลักษณะของฝูงชนว่า มีความเป็นเอกรูปทางใจ จึงแสดงออกที่เหมือนกันถึงอารมณ์ที่รุนแรงและไร้เหตุผล เมื่อรวมตัวเป็นฝูงชนจะเกิดพฤติกรรมร่วมโดยทันที (หน้า 6)
เนื่องจากการศึกษาการชุมนุมทางการเมืองมีพัฒนาการมาอย่างยาวนานจนถึงปัจจุบัน จนมีจุดร่วมพื้นฐานประการหนึ่งว่า การชุมนุมเป็นสิทธิและเครื่องมือในการต่อรองอำนาจทางการเมือง ดังที่ภัคพงศ์ได้เขียนไว้ตอนต้นของงานวิจัยว่าการชุมนุมเป็นเสรีภาพ ฉะนั้นจึงไม่น่าแปลกใจที่จะพบว่าขั้นตอนการปฏิบัติการของเจ้าหน้าที่ที่งานของภัคพงศ์เสนอ จึงพบปัญหาการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่เปิดโอกาสให้เจ้าหน้าที่ใช้ดุลยพินิจได้อย่างกว้างขวาง ตามอำเภอใจ ซึ่งการใช้อำนาจดังกล่าวมีลักษณะเป็นอัตวิสัยขึ้นอยู่กับแต่ละบุคคล อาจนำไปสู่การใช้ดุลยพินิจโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย (หน้า 38)
ในแง่นี้ภัคพงศ์จึงตระหนักถึงปัญหาในระดับปฏิบัติการของเจ้าหน้าที่เป็นอย่างดี ซึ่งสัมพันธ์กับปัญหาอีก 2 ประการที่มาจากการค้นคว้าโดยตรง คือ ความรู้ความเข้าใจของเจ้าหน้าที่ ซึ่งภัคพงศ์อธิบายว่า เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติหน้าที่ควบคุมฝูงชน ประกอบกำลังจากเจ้าหน้าที่หลายหน่วยทั่วจังหวัด และการขอกำลังสนับสนุนจากส่วนต่างๆ ทั่วประเทศ ทำให้เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติหน้าที่ไม่มีความรู้เกี่ยวกับการใช้อุปกรณ์ในการควบคุมการชุมนุม (หน้า 38-39)
ด้วยกรอบการมองฝูงชน และปัญหาด้านความรู้และโครงสร้างของตำรวจควบคุมฝูงชนเช่นนี้ จึงนำมาสู่ข้อสรุปอีกประเด็นหนึ่งของงานวิจัยที่ตามมาคือ ปัญหาการตัดอำนาจของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติการชุมนุมออกไป ทำให้ประชาชนเข้าถึงสิทธิได้ยากขึ้น เนื่องจากศาลปกครองมีวิธีการพิจารณาที่เอื้อกับประชาชนได้มากกว่า ศาลยุติธรรมในการพิจารณาคดี
แม้ว่าจะมีกฎหมายหลายฉบับ และการชุมนุมถือว่าเป็นเสรีภาพ แต่ภัคพงศ์มองว่า ยังไม่มีกฎหมายกำหนดถึงขั้นตอนและวิธีการใช้เสรีภาพในการชุมนุมในที่สาธารณะเอาไว้อย่างชัดแจ้งว่า หนึ่ง ผู้ชุมนุมต้องปฏิบัติอย่างไรก่อนการชุมนุม สอง ไม่มีกฎหมายกำหนดถึงมาตรการหรือขอบเขตอำนาจอย่างเหมาะสม ที่ฝ่ายปกครองจะสามารถใช้ในการควบคุมการชุมนุมได้ เมื่อมีความวุ่นวายเกิดขึ้นจึงจำเป็นต้องประกาศพระราชกำหนดบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน
ถึงตรงนี้จะเห็นว่า ภัคพงศ์มองว่าการประกาศ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ เป็นผลมาจากการไม่มีกฎหมายเพียงพอในการควบคุมฝูงชน และตัวเขาเองเห็นปัญหานี้ และยอมรับว่า กฎหมายนี้ได้ให้อำนาจฝ่ายปกครองอย่างกว้างขวางในการยุติการชุมนุมทำให้หลายครั้งเกิดความรุนแรงเกินกว่าเหตุ (หน้า 55)
ข้อคิดจากงานวิจัยของ ภัคพงศ์ พงษ์เภตรา น่าจะยืนยันได้ว่า ปัญหาการควบคุมการชุมนุมสาธารณะให้ไม่เกิดการสูญเสีย มิอาจทำได้ด้วยการให้ดุลยพินิจกับเจ้าหน้าที่อย่างกว้างขวาง ทำให้ยิ่งน่าสนใจว่าสถานการณ์การชุมนุมขับไล่รัฐบาลนับจากนี้จะเดินไปสู่จุดใด เนื่องจากปัญหาของการเผชิญหน้าระหว่างเจ้าหน้าที่ควบคุมฝูงชนและมวลชนมีแนวโน้มจะสูญเสียมากยิ่งขึ้น คำถามคือ มีความพยายามลดเงื่อนไขการเผชิญหน้ามากน้อยเพียงใด
คำเตือนที่น่ารับฟังส่วนหนึ่ง มาจากคณาจารย์นิติศาสตร์ทั่วประเทศ 78 คน ได้เสนอข้อเรียกร้อง 3 ข้อ เมื่อวันที่ 19 สิงหาคม ที่ผ่านมาว่า
1. รัฐต้องยกเลิกข้อกำหนดที่ห้ามการชุมนุมในลักษณะทั่วไปที่ให้ดุลยพินิจแก่เจ้าหน้าที่มากเกินสมควร และทำให้การใช้เสรีภาพในการชุมนุมไม่อาจเป็นไปได้โดยสิ้นเชิง หากจำเป็นต้องมีกฎเกณฑ์เพื่อควบคุมการชุมนุมจะต้องเป็นไปเพื่อวัตถุประสงค์ในการป้องกันการแพร่ระบาดของโรคอย่างแท้จริง โดยต้องเปิดโอกาสให้การใช้เสรีภาพดังกล่าวยังสามารถเป็นไปได้ด้วย
2. รัฐต้องอำนวยความสะดวกให้ประชาชนสามารถใช้เสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ ตามที่รัฐธรรมนูญคุ้มครองไว้ การสลายการชุมนุมเป็นมาตรการสุดท้ายที่จะต้องใช้ในกรณีที่จำเป็นอย่างยิ่งเท่านั้น และการใช้มาตรการห้ามการชุมนุมต้องเป็นไปเพื่อป้องกันการแพร่ระบาดของโรคเท่านั้น มิใช่เพื่อเหตุผลทางการเมือง และ
3. องค์กรตุลาการจะต้องทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐในสถานการณ์ฉุกเฉินอย่างจริงจัง โดยยึดมั่นในหลักนิติธรรม เพื่อมิให้รัฐใช้อำนาจตามอำเภอใจและเพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน
Author
Illustrator
