หลังพรรคเพื่อไทยสามารถรวบรวมเสียงจัดตั้งรัฐบาลได้สำเร็จ และรัฐสภาลงมติเห็นชอบการเสนอชื่อนายกรัฐมนตรีเป็นที่เรียบร้อยแล้ว สิ่งที่อยู่ในความสนใจของสังคมก็คือการจัดโผคณะรัฐมนตรี (ครม.) ว่าพรรคการเมืองหรือกลุ่มการเมืองใดจะได้ตำแหน่งในกระทรวงเกรด A ไปครอบครอง ไม่ว่าจะเป็นมหาดไทย กลาโหม คลัง พาณิชย์ คมนาคม ไปจนถึงเกษตรและสหกรณ์ ในขณะเดียวกัน เมื่อเอ่ยถึงกระทรวงการต่างประเทศ (กต.) ซึ่งก็นับเป็นหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงรูปแบบหนึ่ง กลับแทบไม่ได้รับความสนใจหรือให้น้ำหนักมากนัก หรือหากจะมีการกล่าวถึงก็มักเป็นไปในลักษณะอยู่นอกสายตา แล้วนิยามให้เป็นเพียงกระทรวงเกรด C
การจัดลำดับความสำคัญของกระทรวงการต่างประเทศของไทยถือว่าค่อนข้างพิลึกชอบกล ทั้งๆ ที่ในประเทศพัฒนาแล้วหลายๆ แห่งถือว่ากระทรวงการต่างประเทศเป็นหน่วยงานที่มีผลต่อการส่งเสริมภาพลักษณ์ประเทศ เป็นช่องทางในการเชื่อมประสานสัมพันธ์ทั้งในรูปแบบทวิภาคีและพหุภาคี โดยในบางประเทศอย่างสหรัฐอเมริกา ตำแหน่ง รมว.ต่างประเทศ (Secretary of State) นั้นมีบทบาทและอิทธิพลค่อนข้างสูง ทั้งยังเป็นผู้นำหมายเลข 4 ที่มีโอกาสขึ้นดำรงตำแหน่งรักษาการประธานาธิบดี (line of succession) กรณีที่ประธานาธิบดีไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ รองจากรองประธานาธิบดี ประธานรัฐสภา และประธานวุฒิสภาด้วย ซึ่งต่างจากสถานการณ์ในไทยอย่างสิ้นเชิง
กต. งบน้อย ไร้ผลงานประชานิยม ไม่มีบทบาทนำในเวทีโลก
ในประเทศไทยกลับกลายเป็นว่า ตำแหน่ง รมว.ต่างประเทศ เป็นกระทรวงที่ไม่สามารถเอาไปแลกเปลี่ยน เสนอเป็นโควต้า หรือแม้แต่จะใช้ตำแหน่งนี้เป็นของกำนัลปลอบใจให้แก่พรรคร่วมรัฐบาลได้
หากกล่าวอย่างกำปั้นทุบดิน คงตอบได้ว่าเป็นเพราะนอกจาก กต. จะเป็นกระทรวงที่ได้รับการจัดสรรงบประมาณรายปีค่อนข้างน้อย ซ้ำยังมีภาพลักษณ์และหน้างานที่ดูจะห่างไกลเกินกว่าชีวิตประจำวันของประชาชน
หากยังจินตนาการภาพไม่ออกว่ามุมมองเช่นนี้นำไปสู่ภาพลักษณ์กระทรวงเกรด C อย่างไร ให้นึกถึงเวลาที่ประชาชนส่วนใหญ่ประสบความทุกข์ยากขึ้นมา คนกลุ่มดังกล่าวนี้จะวิ่งหาใคร หรือรวมตัวกันไปชุมนุมเพื่อยื่นหนังสือร้องเรียนเอากับหน่วยงานใด ถ้าไม่ใช่ทำเนียบรัฐบาลก็มักจะเป็นกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงคมนาคม หรือไม่อย่างนั้นก็ไปตามศาลากลางจังหวัดต่างๆ
นักการเมืองไทยส่วนใหญ่ซึ่งล้วนแต่มีความเป็นนักปฏิบัตินิยม (pragmatist) และนักฉวยโอกาส (opportunist) อยู่เต็มเปี่ยมจึงมีมุมมองตรงกันว่า กต. นั้นเป็นหน่วยงานที่นอกจากจะมานั่งเก้าอี้นี้แล้ว ‘ไม่ได้หน้า’ ยังยากที่จะมี ‘ผลงาน’ เป็นชิ้นเป็นอันไปประดับพอร์ตสำหรับใช้หาเสียงในการเลือกตั้งครั้งถัดไปอีกด้วย
อย่างไรก็ดี ว่ากันในมิติของการดำเนินนโยบายต่างประเทศแล้ว การจะบอกว่าไทยเราไม่มีการวางแผนยุทธศาสตร์ใหญ่ (grand strategy) แบบสหรัฐอเมริกา อังกฤษ และจีน ก็คงจะไม่ผิดเท่าใดนัก เพราะประการสำคัญเลยคือ ไทยไม่ได้เป็นผู้เล่นหลักในเวทีการเมืองโลกมานานหลายปีแล้ว ครั้นเมื่อไทยมีโอกาสจะได้แสดงบทบาทมหาอำนาจในเวทีระดับภูมิภาคจากกรณีการรัฐประหารในเมียนมาตลอดช่วง 1-2 ปีที่ผ่านมา ก็ดันปล่อยโอกาสให้หลุดลอยไปเสียอีก จาก ‘แผนการทูตเงียบ’ (quiet diplomacy) ระหว่างรัฐบาลประยุทธ์กับมิน อ่อง หล่าย (Min Aung Hlaing) ผู้นำรัฐบาลทหารเมียนมา และหากจะมีคนอ้างว่าไทยก็มีบทบาทบนเวทีโลกผ่านการทำภารกิจช่วยเหลือทางมนุษยธรรมร่วมกับกลุ่มทหารหมวกฟ้าของสหประชาชาติ (UN Peacekeeping) นั้น ก็คงต้องตอบกลับไปว่า ที่ผ่านมากัมพูชาเพื่อนบ้านของเราเองก็มีการส่งทหารไปร่วมให้ความช่วยเหลือแบบเดียวกับไทย ดังนั้นประเด็นนี้จึงไม่ใช่เรื่องพิเศษที่มีเฉพาะแค่ไทยแต่อย่างใด
การต่างประเทศใต้เงาหน่วยงานความมั่นคง
อีกประการหนึ่งที่จะไม่กล่าวถึงไม่ได้ คือ หลายฝ่ายมักชอบตีขลุมตั้งข้อสรุปกันไปเองว่า ‘ไทยไม่มีนโยบายต่างประเทศ’ ซึ่งไม่ถูกต้องเสียทีเดียว เพราะประเทศใดที่มีการติดต่อหรืออยู่ในวงจรของเศรษฐกิจการเมืองโลก และที่สำคัญเป็นสมาชิกขององค์การระหว่างประเทศอย่างสหประชาชาติ ย่อมต้องมีจุดยืนของนโยบายต่างประเทศอย่างใดอย่างหนึ่ง ส่วนจะเป็นนโยบายอย่างไรนั้นต้องไปเพ่งพิศในรายละเอียดอีกทอดหนึ่ง
แน่นอน ไทยเองก็มีนโยบายต่างประเทศ แต่ที่ผ่านมาชนชั้นนำและกลุ่มผู้มีบทบาทกำหนดนโยบายต่างประเทศ (key foreign policy-makers) หลายคนอาจจะให้ความสำคัญกับความสัมพันธ์ระหว่างประเทศแบบทวิภาคี เช่น ไทย-จีน หรือไทย-ประเทศเพื่อนบ้าน มากกว่าความสัมพันธ์แบบพหุภาคี เลยทำให้สาธารณชนจำนวนมากเข้าใจไปว่า ไทยขาดปฏิสัมพันธ์กับสากลโลก โดยเฉพาะช่วงหลังการรัฐประหารปี 2557 ที่สหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรป (EU) ส่งสัญญาณข่มขู่จะปรับลดระดับความสัมพันธ์กับไทย จนการเจรจาเขตการค้าเสรี Thailand-EU FTA ถูกแช่แข็งไป
กระนั้นจะโทษว่าเป็นความผิดของ กต. หรือ 8-9 ปีของรัฐบาลประยุทธ์อย่างเดียวก็คงจะเป็นการกล่าวโดยละเลยต้นตอของปัญหาไป เพราะปัญหานี้ฝังรากลึกมาตั้งแต่ก่อนจะเกิดรัฐประหารปี 2557 เสียอีก พูดให้เข้าใจง่ายที่สุด ประเด็นนี้เป็นเรื่องที่ค้างคาเรื้อรังมาจากแนวคิดการแบ่งบทบาท และแบ่งงานกันทำในระบบสายบังคับบัญชาของราชการ (bureaucratic division of labour) มากกว่า กล่าวคือ อำนาจในการคิด ออกแบบ กำหนด และดำเนินนโยบายต่างประเทศ ไม่ได้ถูกรวมศูนย์อยู่ที่ กต. มาตั้งแต่ต้น หากแต่มีการจัดสรร ถ่ายโอนหน้าที่กันออกไปตามแต่ละหน่วยงานที่มีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านอย่างกว้างขวาง
อย่างเช่นการเจรจาการค้าระหว่างประเทศ หรือเขตการค้าเสรี (FTA) ก็เป็นภารกิจในรับผิดชอบของกระทรวงพาณิชย์ พอจะจัดซื้ออาวุธสงครามและระบบโครงสร้างพื้นฐานด้านความมั่นคงก็ต้องเป็นขอบเขตอำนาจของกระทรวงกลาโหม ยิ่งในปัจจุบันนโยบายด้านไซเบอร์และเทคโนโลยีสารสนเทศกลายมาเป็นเรื่องที่เกี่ยวโยงกับผลประโยชน์สาธารณะ องค์กรหลักในการดูแลความร่วมมือระหว่างประเทศด้านไซเบอร์ก็เป็นกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม (DES)
ส่วนในเรื่องความสัมพันธ์โดยรอบกับประเทศเพื่อนบ้านยิ่งแล้วใหญ่ กรณีการรัฐประหารในเมียนมาช่วงต้นปี 2564 นับเป็นตัวอย่างสำคัญ เพราะการเจรจาและดำเนินความสัมพันธ์ทวิภาคีกับรัฐบาลมิน อ่อง หล่าย นั้นได้ตกไปอยู่ในมือของผู้บริหารระดับสูงในกองทัพ และผู้นำรัฐบาลทหารไทยโดยปริยาย ในขณะที่ กต. แทบจะไม่มีโอกาสได้แทรกตัวเข้าไปแสดงบทบาทเลย
จะเห็นได้ว่าสาเหตุที่ กต. กลายเป็นกระทรวงเกรด C นั้นผูกโยงกันขึ้นมาจากหลากหลายปัจจัย ตั้งแต่ในมิติของการจัดสรรงบประมาณ ไปจนถึงโครงสร้างระบบราชการ และเกณฑ์การเลือกแจกแจงมอบหมายภารกิจของผู้นำรัฐบาลให้แก่แต่ละหน่วยงาน ซึ่งดูแล้วไม่ว่าจะพลพรรคค่ายสีเขียว สีแดง หรือแม้แต่สีส้มก็ยากจะยื่นมือเข้ามาแก้ไขในภายหลัง และต่อให้ รมว.ต่างประเทศ คนใหม่จะมีพื้นเพมาจากครอบครัวคนในแวดวงการทูต หรือเคยมีประสบการณ์เจรจาการค้าระหว่างประเทศมาก่อนก็ไม่สามารถจะเปลี่ยนแปลงข้อเท็จจริงดังกล่าวได้
ท้ายที่สุดแล้ว อย่างที่อภิปรายเอาไว้ข้างต้น นโยบายต่างประเทศส่วนใหญ่นั้นก็มีที่มาจากบุคคลเพียงไม่กี่คนที่เป็นศูนย์กลางการตัดสินใจ (key decision-makers) ของรัฐบาลอยู่ดี บทบาทของ รมว.ต่างประเทศ จึงเป็นได้แค่เพียงผู้ที่รับมอบหมายให้นำนโยบายไปปฏิบัติเท่านั้น
