“ความเดือดร้อนของประชาชนจากโครงการพัฒนาขนาดใหญ่ จะป้องกันได้ก็ต่อเมื่อมีหลักวิชาการ อาศัยความรู้และการเอาใจใส่ระหว่างผู้รับผิดชอบโครงการกับผู้ที่ได้รับผลกระทบ ซึ่งผู้ที่ได้รับผลกระทบมักเป็นคนที่อยู่ห่างไกล อยู่ไกลตาจากคนจำนวนมาก เพราะฉะนั้นวิชาการที่เท่าทันกับผลกระทบก็จะช่วยให้เกิดประโยชน์ต่อสาธารณะ
“ความตั้งใจที่จะไม่ทอดทิ้งใครไว้ข้างหลัง แท้ที่จริงสะท้อนถึงการยอมรับว่าปัญหาความเหลื่อมล้ำต่ำสูงยังมีอยู่ และถ้าเราแสดงความตั้งใจจริงแล้ว แต่ไม่มีความรู้เท่าทัน บางทีอาจทำให้เราทิ้งคนไว้ข้างหลังโดยไม่รู้ตัว”
ประโยคข้างต้นของ ศาสตราจารย์สุริชัย หวันแก้ว ผู้อำนวยการศูนย์ศึกษาสันติภาพและความขัดแย้ง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้กล่าวไว้ในงานเสวนาเรื่อง ‘ความเสี่ยงข้ามแดนและการกำกับดูแลอนาคตร่วมกันของอาเซียน กรณีโรงไฟฟ้าหงสาชายแดนไทย-ลาว’ เมื่อวันที่ 7 เมษายน 2564
โรงไฟฟ้าหงสาที่ตั้งอยู่ในเมืองหงสา สาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว เป็นโครงการความร่วมมือระหว่างรัฐวิสาหกิจและภาคเอกชนที่เข้าไปถือหุ้นในลาว เพื่อปลุกปั้นโรงไฟฟ้าหงสาให้เป็นแหล่งพลังงานของภูมิภาคอาเซียน (Battery of Asean) แน่นอนว่าโครงการขนาดใหญ่เช่นนี้ย่อมส่งผลกระทบต่อชีวิตประชาชนและผู้คนโดยรอบพื้นที่ในหลายมิติ ประเด็นเรื่องความรับผิดชอบข้ามพรมแดนจึงเป็นสิ่งสำคัญที่ต้องคำนึงถึงทุกฝ่ายเพื่อลดความเสี่ยงต่างๆ ที่จะเกิดขึ้นโดยไม่อาจปล่อยปละละเลย
เส้นทางการลงทุนบนความเปลี่ยนแปลงที่ชาวบ้านต้องเผชิญ
“จริงๆ แล้วความเสี่ยงจากการลงทุนข้ามแดนไม่ได้มีแค่เรื่องมลพิษ แต่การเข้ามาของโรงไฟฟ้ายังส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงในหลายมิติ เช่น ถนนหนทางในการคมนาคมขนส่งที่สะดวกขึ้น รวดเร็วขึ้น อาจส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงของชีวิตผู้คน โดยเฉพาะคนท้องถิ่นในละแวกนั้นเขาอาจมองภาพไม่ออกว่าเชื่อมโยงกันอย่างไร แล้วเขาจะใช้โอกาสนี้ทำให้ชีวิตเขาดีขึ้นได้อย่างไร นั่นก็เป็นความเสี่ยงอย่างหนึ่ง ถ้าหากเขาไม่ได้เตรียมพร้อมหรือไม่รู้เท่าทันข้อมูลต่างๆ เขาก็อาจกลายเป็นเหยื่อหรือหลุดขบวน และกลายเป็นกลุ่มที่ได้รับผลกระทบ” สมพร เพ็งค่ำ หัวหน้าโครงการวิจัย ‘ผลกระทบข้ามชาติ โครงสร้างความเหลื่อมล้ำกับการเปลี่ยนผ่านสู่ความยั่งยืน กรณีโรงไฟฟ้าหงสา สาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว’ ยกตัวอย่างของความเสี่ยงในรูปแบบของการเดินทางและการขนส่งที่มาพร้อมกับการเกิดขึ้นของโรงไฟฟ้า
กล่าวคือ การลงทุนทางธุรกิจระดับชาติเช่นนี้ เส้นทางโลจิสติกส์ย่อมเข้ามามีบทบาทสำคัญอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ อาทิ การขยายถนนเพื่อขนส่งอุปกรณ์และวัสดุก่อสร้างของตัวโรงงาน ทำให้ชุมชนและชาวบ้านบริเวณรอบข้างได้รับผลกระทบ หรือชาวบ้านบางส่วนต้องอพยพถิ่นฐานตามที่โครงการกำหนดไว้ ซึ่งนั่นอาจหมายถึงวิถีชีวิตของพวกเขาที่อาจเปลี่ยนไปด้วยเช่นกัน
“ถ้าเดินทางจากน่านไปทุ่งช้าง สิ่งหนึ่งที่น่าตกใจคือสถิติอุบัติเหตุเพิ่มสูงขึ้นมาก มีการขยายถนนเป็น 4 เลน เพราะผลพวงจากการสร้างโรงไฟฟ้าในฝั่งลาวที่อยู่ตรงข้ามกับจังหวัดน่าน มีการขนเครื่องจักรต่างๆ ผ่านถนนเส้นนี้ แม้จะช่วยให้การขนส่งสินค้าสะดวกขึ้น แต่ก็ทำให้อำเภอทุ่งช้าง จังหวัดน่าน กลายเป็นเมืองอกแตก คือมีถนนผ่ากลางเมือง และสถิติอุบัติเหตุที่สูงขึ้นนี้จึงเป็นสิ่งหนึ่งที่สะท้อนถึงความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้น” สมพรชี้ให้เห็นผลกระทบในมิติของการคมนาคมจากการลงทุนสร้างโรงไฟฟ้าในครั้งนี้
นอกจากเรื่องความปลอดภัยและวิถีชีวิตที่อาจเปลี่ยนไปของชาวบ้านแล้ว สมพรยังได้ยกประเด็นที่น่าสนใจอย่าง GDP หรือผลิตภัณฑ์มวลรวมของจังหวัดน่าน ที่ด่านห้วยโก๋น ให้เห็นอีกด้วยว่า ก่อนมีการสร้างโรงไฟฟ้า น่านมี GDP อยู่ในเกณฑ์ที่ค่อนข้างต่ำ ซึ่งเปลี่ยนไปมากหลังมีการสร้างโรงไฟฟ้าขึ้น แต่ถึงอย่างนั้นแล้ว GDP นี้อาจไม่สามารถวัดได้ว่า การที่น่านมีเศรษฐกิจดีขึ้นเป็นผลพวงมจากการค้าขายระหว่างชายแดนของคนในพื้นที่ หากแต่เป็นการค้าขายและส่งออกของบริษัทขนาดใหญ่ เช่น การส่งออกอาหารของฟาร์มขนาดใหญ่ที่มีใบรับรอง ซึ่งทำให้ชาวบ้านที่ขาดความรู้และขาดการเตรียมความพร้อมมาก่อนต้องเสียโอกาสนี้ไป
ทางด้าน อดิศร เสมแย้ม ผู้เชี่ยวชาญด้านลาว สถาบันเอเชียศึกษา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้กล่าวเพิ่มเติมถึงประเด็นนี้ว่า “การที่ GDP ของจังหวัดน่านเพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดด เป็นเพราะสินค้าที่เข้ามาร้อยละ 98 คือพลังงานไฟฟ้า ซึ่งมาจากการนำเข้าสินค้าและซื้อขายพลังงานไฟฟ้าผ่านด่านห้วยโก๋น ด้วยเหตุนี้จึงทำให้ภาพรวม GDP และรายได้ต่อหัวของประชากรดูเหมือนจะเพิ่มขึ้น แต่หากมองด้านคุณภาพชีวิตของประชาชนแล้ว อาจมีหลายอย่างเกิดขึ้นตามมา เช่น อุบัติเหตุ ยาเสพติด”
บทบาทของผู้ประกอบการและธนาคารไทยบนฐานสิทธิมนุษยชน
เมื่อภาคธุรกิจเข้ามามีบทบาทในพื้นที่ของชุมชน การทำตามอำเภอใจโดยไม่สนความเป็นอยู่ของชาวบ้านย่อมเป็นเรื่องที่ขัดต่อหลักสิทธิมนุษยชน ดังนั้นความรับผิดชอบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของผู้คนจึงเป็นเรื่องที่ไม่อาจมองข้าม
สฤณี อาชวานันทกุล กรรมการผู้จัดการด้านการพัฒนาความรู้ บริษัท ป่าสาละ จำกัด ในฐานะนักวิชาการอิสระด้านการเงิน กล่าวถึงกรอบความร่วมมือในการพัฒนาเพื่อความยั่งยืนแห่งสหประชาชาติ (UN Global Compact) ว่า UN ได้ประกาศหลักความรับผิดชอบต่อธุรกิจที่เน้นเรื่องการเคารพหลักสิทธิมนุษยชน โดยมีหลักการชี้แนะว่าด้วยธุรกิจและสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ หรือ UN Guiding Principles on Business and Human Rights (UNGP) ที่เน้นให้ภาคธุรกิจต้องคำนึงถึงสิทธิมนุษยชนด้วยเช่นกัน เนื่องจากที่ผ่านมาเป็นหน้าที่รัฐเพียงฝ่ายเดียว
กรณีโครงงานโรงไฟฟ้าหงสานั้น สฤณีกล่าวว่า มีผู้ถือหุ้นใหญ่สองรายคือ บริษัท บ้านปู เพาเวอร์ จำกัด (มหาชน) และ บริษัท ผลิตไฟฟ้าราชบุรี โฮลดิ้ง จำกัด (มหาชน)
บริษัท บ้านปู เพาเวอร์ จำกัด (มหาชน) ประกาศชัดเจนว่ามีนโยบายสิทธิมนุษยชนตามหลักปฏิบัติ UNGP ส่วนบริษัท ผลิตไฟฟ้าราชบุรี โฮลดิ้ง จำกัด (มหาชน) ประกาศกว้างๆ เท่านั้นว่าจะเคารพหลักสิทธิมนุษยชนที่ครอบคลุมเพียงพนักงาน ลูกจ้างและผู้ค้า หรือ supplier เป็นหลัก แต่ไม่ได้กล่าวถึง supply chain หรือชุมชนที่อาจได้รับผลกระทบ
ดังนั้นหลักการ UNGP จึงต้องถูกนำมาใช้เพื่อเป็นเครื่องมือสำคัญในการกำกับความรับผิดชอบของภาคธุรกิจ
นอกจากนี้ หลักการชี้แนะของ UNGP ไม่ได้มีผลเฉพาะบริษัทต่างๆ เพียงเท่านั้น แต่ยังรวมถึงธนาคารในฐานะเป็นผู้ปล่อยเงินกู้ด้วยเช่นกัน
“การปล่อยสินเชื่อให้กับโครงการโรงไฟฟ้าหงสาเมื่อปี 2553 ยังไม่มีการกล่าวถึงหลักการชี้แนะของ UNGP เพราะธนาคารมองว่าเป็นเรื่องไกลตัว แต่ต่อมาในปี 2564 ธนาคารเจ้าหนี้รายใหญ่ อย่างธนาคารกรุงเทพ ธนาคารกรุงไทย ธนาคารไทยพาณิชย์ ธนาคารทหารไทย และธนาคารกสิกร ล้วนมีนโยบายสิทธิมนุษยชนทั้งสิ้น และประกาศเลยว่าจะทำตามหลักการชี้แนะของ UNGP”
สฤณีชี้ให้เห็นว่า ในบริบทโรงไฟฟ้าหงสา ธนาคารที่ปฏิบัติตามหลักคำชี้แนะของ UNGP จะต้องมีกลไกรับเรื่องร้องเรียนที่ไม่ใช่เฉพาะลูกค้าในลักษณะคนฝากหรือกู้เงินเท่านั้น แต่รวมถึงชุมชนที่ได้รับผลกระทบหรือผู้ที่ได้รับผลกระทบจากลูกค้าธนาคารด้วย เนื่องจากหลักการชี้แนะดังกล่าวครอบคลุมถึง value chain และ supply chain หรือห่วงโซ่อุปทานของธุรกิจที่ไม่ใช่เฉพาะผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่อยู่ใกล้ชิดธุรกิจเท่านั้น
อีกทั้งหลักการของ UNGP ต่อธนาคาร ยังหมายรวมถึงการเคารพสิทธิมนุษยชนกับลูกค้าของธนาคารด้วย กล่าวคือ หากลูกค้าต้องการประกอบธุรกิจในประเทศกลุ่มเสี่ยง อย่างใน สปป.ลาว ที่ไม่ได้มีกลไกการคุ้มครองสิทธิอยู่ในเกณฑ์ที่ดีนัก จึงยิ่งเป็นเหตุผลที่ธนาคารต้องคำนึงถึงสิทธิข้ามพรมแดน ว่ากลไกกฎหมายของประเทศนั้นๆ คุ้มครองสิทธิมนุษยชนหรือไม่
สฤณีกล่าวว่า ในอดีตการปล่อยสินเชื่อของธนาคารจะพิจารณาเพียงว่าลูกค้าที่ขอสินเชื่อทำตามกฎหมายหรือไม่ แต่ ณ ปัจจุบันธนาคารหลายแห่งไม่ได้ทำเพียงเท่านั้น เพราะเรื่องสิทธิมนุษยชนหรือผลกระทบเป็นเรื่องสำคัญที่อยู่ภายใต้กฎหมาย
ดังนั้นธนาคารจึงจำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องทำตามหลักการชี้แนะของสหประชาชาติในการให้สินเชื่อ เพราะหากมองข้ามเรื่องนี้ไปอาจเป็นความเสี่ยงต่อตัวธนาคารเอง เช่น ความเสี่ยงด้านชื่อเสียง เพราะภาคประชาชนหรือภาคประชาสังคมมีการเรียกร้องให้ธนาคารกวดขันกับลูกค้าธนาคารมากขึ้น รวมถึงความเสี่ยงด้านการเงินด้วย เช่น ระหว่างการก่อสร้างเขื่อน หากเกิดปัญหาภัยแล้งขณะดำเนินการจนเกิดผลกระทบต่อชุมชน ก็อาจทำให้เกิดการหยุดชะงักของโครงการ ซึ่งนั่นอาจหมายถึงความสามารถในการชำระหนี้ของลูกหนี้ ซึ่งเป็นความเสี่ยงโดยตรงที่ธนาคารไม่อาจมองข้ามได้
“การที่ธนาคารออกมาพูดว่า จะทำตามหลักปฏิบัติในการปล่อยสินเชื่อให้แก่นักลงทุนข้ามพรมแดนด้วยความรับผิดชอบ รับฟังผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย และคำนึงถึงหลักสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติ แสดงให้เห็นว่าการปฏิบัติตามกฎหมายเพียงอย่างเดียวอาจไม่เพียงพอที่จะการันตีว่าจะไม่เกิดผลกระทบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อมอีกต่อไปแล้ว และไม่ได้ช่วยป้องกันความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้นได้”
สฤณีกล่าวเสริม
ธรรมาภิบาลของธนาคารกับการกำกับความเสี่ยงในอนาคต
ในมุมด้านธรรมาภิบาลการลงทุน สฤณี อาชวานันทกุล มองว่า โจทย์ในการกำกับทุนไทยที่ไปลงทุนข้ามพรมแดน คือหลักการชี้แนะของ UNGP แต่ก็ยังเป็นเพียงการชี้แนะและอบรม มิใช่การบังคับใช้ทางกฎหมาย
สฤณีกล่าวว่า ขณะนี้สำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) อยู่ระหว่างพิจารณาการใช้หลักการชี้แนะของ UNGP ซึ่ง ก.ล.ต. มีความกังวลต่อบริษัทขนาดเล็ก และมองว่าการพูดถึงสิทธิมนุษยชนนั้นมีความเกี่ยวเนื่องในหลายประเด็น และมีขอบเขตที่กว้าง อาทิ เรื่อง supply chain ที่บริษัทขนาดกลางและขนาดเล็กอาจประสบปัญหาเรื่องการประเมินความเสี่ยง หรือการตรวจสอบด้านสิทธิมนุษยชนอย่างรอบด้านตามหลักการชี้แนะของสหประชาชาติ
ประเด็นนี้ สฤณีมองว่า บริษัทที่ไปลงทุนข้ามพรมแดนล้วนเป็นบริษัทขนาดใหญ่ทั้งสิ้น ดังนั้นอำนาจจึงอยู่ที่ ก.ล.ต. ซึ่งควรมีการกำหนดกลไกที่เอื้อให้บริษัทขนาดกลางและเล็กที่เป็น supplier หรือคู่ค้าใน supply chain ได้เข้ามามีบทบาทร่วมด้วย
“ถ้าหากเอาหลักการชี้แนะของ UNGP เป็นตัวตั้ง ก็จะมีโอกาสขยายมุมมองด้านธรรมาภิบาลการลงทุนได้” สฤณีกล่าว
นอกจากนี้ หลักการของกลุ่มประเทศ OECD ที่ให้ความสำคัญต่อการดำเนินธุรกิจด้วยความรับผิดชอบ (Responsible Business Conduct) สฤณีมองว่า หลักการนี้มีส่วนในการสร้างธรรมาภิบาลการลงทุนด้วยเช่นกัน เนื่องจากหากบริษัทในประเทศ OECD ไปลงทุนข้ามพรมแดน จะต้องมี National Contact Point หรือกลไกที่ให้คนท้องถิ่นสามารถร้องเรียนได้โดยตรงหากได้รับผลกระทบ
“ถ้าไทยมีความทะเยอทะยาน อย่างแผนยุทธศาสตร์ชาติที่เขียนในนั้นว่าเราอยากเป็นประเทศพัฒนาแล้ว ในความหมายนี้ก็แปลว่าเราอยากไปอยู่ในประชาคมโลก หรือกลุ่มประเทศ OECD ซึ่งการจะเข้าไปเป็นสมาชิกของกลุ่มประเทศพัฒนาแล้ว ความหมายหนึ่งก็คือ คุณต้องปฏิบัติตามหลักสิทธิมนุษยชนด้วย”
ดังนั้นเธอจึงมองว่า หากไทยมีความต้องการเข้าร่วมและเป็นสมาชิกของกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว การมองเห็นเรื่องสิทธิมนุษยชนตามหลักกฎหมายจึงเป็นเรื่องสำคัญ
นอกจากนี้ ความร่วมมือกันของประชาคมอาเซียนก็มีส่วนสำคัญในการผลักดันให้เกิดธรรมาภิบาลการลงทุนด้วยเช่นกัน กล่าวคือ ในอดีตประชาคมอาเซียนมุ่งเน้นเพียงเรื่องเศรษฐกิจและการเปิดเสรีการค้าการลงทุนระหว่างประเทศเป็นหลัก ซึ่งปัจจุบันไม่อาจมองเพียงแค่จุดนั้นได้ ในความเห็นของสฤณีมองว่า ขณะนี้ภาคประชาสังคมเริ่มให้ความสำคัญต่อเรื่องหลักสิทธิมนุษยชนมากขึ้น และหากพูดถึงเรื่องการลงทุนข้ามพรมแดนแล้ว แน่นอนว่าไม่ทางใดก็ทางหนึ่งที่การลงทุนเหล่านี้จะต้องกระทบต่อชีวิตผู้อื่นอย่างเลี่ยงไม่ได้
“ที่ผ่านมาเราไม่ค่อยพูดถึง governance ที่ส่งผลกระทบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อมเท่าที่ควร เมื่อเราไม่พูด ปัญหาก็เลยเกิด แต่เมื่อปัญหาเกิดแล้วก็เป็นเรื่องที่อาจจะต้องคุยกันในระดับอาเซียนได้ว่า อาเซียนจะมีบทบาทอย่างไร จะทำอย่างไรให้มีการกำกับดูแลในเรื่องประเด็นสังคมและสิ่งแวดล้อมที่เข้มแข็งพอๆ กับการเปิดเสรีการค้า”
การปล่อยให้การลงทุนเป็นไปโดยไร้ความรับผิดชอบ ย่อมเป็นสิ่งที่ไม่ยุติธรรมต่อผู้ได้รับผลกระทบ เพราะการลงทุนข้ามแดนคือสิ่งที่ต้องรับผิดชอบร่วมกันในระดับประเทศ อย่างที่ ศาสตราจารย์สุริชัย หวันแก้ว ได้กล่าวทิ้งท้ายไว้ว่า
“ลาวต้องการจะหลุดพ้นจากการถูกเรียกว่าเป็นประเทศยากจนที่สุด ความยากเย็นของประเทศที่ไม่มีทางออกทางทะเล และการบริหารจัดสรรทรัพยากรก็ไม่ใช่เรื่องง่าย แต่ขณะเดียวกันก็มีทางเลือกในการพัฒนาหลายอย่างที่ลาวน่าจะคิดร่วมกับประเทศเพื่อนบ้านได้มากกว่านี้ เพื่อกำกับดูแลอนาคตร่วมกัน
“การลงทุนข้ามแดนต้องมีความรับผิดชอบ และความรับผิดชอบหลายอย่างเป็นสิ่งที่ภาครัฐจำเป็นต้องจัดระบบให้ดีกว่าที่เป็นอยู่ อย่าจำกัดข้อมูลข่าวสารต่างๆ และไม่ควรรอให้เกิดผลกระทบก่อนแล้วค่อยเตรียมการรับมือภายหลัง”
สนับสนุนโดย
Author
Photographer
