เมื่อวันที่ 10 มิถุนายนที่ผ่านมา ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรได้ลงมติเห็นชอบร่างพระราชกำหนด (พ.ร.ก.) ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจและสังคม จากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 เพิ่มเติม วงเงินไม่เกิน 500,000 ล้านบาท หรือที่เรียกสั้นๆ ว่า ‘พ.ร.ก.กู้เงิน 5 แสนล้าน’ โดยวัตถุประสงค์ของการออก พ.ร.ก.ฉบับนี้ มีรายละเอียด 3 แผนงานใหญ่ๆ ได้แก่ เป็นค่าใช้จ่ายด้านสาธารณสุข การวิจัยและพัฒนาวัคซีนภายในประเทศ วงเงิน 30,000 ล้านบาท ช่วยเหลือเยียวยาภาคประชาชนและผู้ประกอบการรายย่อย วงเงิน 300,000 ล้านบาท และสุดท้าย เป็นค่าใช้จ่ายสำหรับโครงการกระตุ้นการลงทุนและการบริโภค วงเงิน 170,000 ล้านบาท
นี่ไม่ใช่การออก พ.ร.ก.กู้เงินฉบับแรกภายใต้รัฐบาล พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา แต่ก่อนหน้านี้ในเวลาใกล้เคียงกันเมื่อปีที่แล้ว ที่ประชุมสภาฯ ก็ได้มีการลงมติเห็นชอบ พ.ร.ก.กู้เงิน 1 ล้านล้านบาทเช่นกัน ซึ่งนับว่าเป็นจำนวนมหาศาลที่ส่งผลให้ตัวเลขหนี้สาธารณะต่อ GDP ดีดขึ้นไปจากเดิมมากกว่า 10 เปอร์เซ็นต์ อยู่ที่ 54.91 เปอร์เซ็นต์ ภายใต้กรอบวินัยการเงินการคลังที่กระทรวงการคลังกำหนดให้รัฐสร้างหนี้ได้ 60 เปอร์เซ็นต์ต่อ GDP เท่านั้น และเมื่อมีการออก พ.ร.ก.กู้เงิน 5 แสนล้านบาทเพิ่มเติมอีก จึงทำให้เกิดข้อสงสัยว่า เงินกู้ 1 ล้านล้านบาท เมื่อปีที่ผ่านมาถูกใช้ไปจนหมดตั้งแต่เมื่อไหร่ หรือที่สุดแล้วอรรถประโยชน์ที่ประชาชนได้รับจากเงินกู้ที่ผ่านมาคุ้มค่ากับราคา ‘หนี้’ ที่ทุกคนต้องจ่ายหรือเปล่า
ทั้งนี้ ถ้าเราลองย้อนกลับไปดูข้อมูลที่กระทรวงการคลังรายงานต่อคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 18 พฤษภาคมที่ผ่านมา เพื่อประกอบการขออนุมัติเงินกู้ 5 แสนล้านบาท จะพบว่า จาก พ.ร.ก.กู้ 1 ล้านล้านบาท ขณะนี้วงเงินที่ใช้จ่ายได้เหลือเพียง 16,525 ล้านบาทเท่านั้น ในขณะที่ประเทศไทยยังต้องเผชิญกับวิกฤติเศรษฐกิจจากโควิดระลอกใหม่ครั้งแล้วครั้งเล่า ด้านหนึ่งเป็นเรื่องของการแพร่กระจายกลายพันธุ์ของโรคที่ยากต่อการประเมินสถานการณ์ก็จริง แต่ก็ต้องยอมรับว่า ขีดความสามารถในการรับมือของรัฐบาลชุดนี้ก็เต็มไปด้วยความทุลักทุเล และยังถูกตั้งคำถามถึงประสิทธิภาพของการทำงานอยู่เสมอ จากเงินกู้ 1 ล้านล้านบาท ที่ไม่เพียงพออีกต่อไป จึงนำมาสู่วงเงิน 5 แสนล้านบาทครั้งใหม่ (ที่จากเดิมจะมีการขออนุมัติ 7 แสนล้านบาท และมีการปรับลดในภายหลัง)
ความน่าสนใจของประเด็นนี้ คือ หากมีการใช้วงเงินกู้ 5 แสนล้านบาทเต็มอัตรา หนี้สาธารณะของไทยจะพุ่งเกินเพดานกรอบวินัยการเงินการคลังทันที สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) จึงได้คาดการณ์เอาไว้ว่า ลำดับต่อไปอาจจะต้องมีการปรับเพดานให้สูงขึ้น เพื่อให้สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริง ประจวบเหมาะกับปี 2564 จะครบรอบกำหนดทบทวนแผนวินัยการเงินการคลังพอดี บวกกับสถานการณ์เศรษฐกิจที่ยังไม่สู้ดีในตอนนี้ แนวโน้มที่คณะกรรมการฯ จะมีการปรับเพดานตัวเลขรองรับหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นจึงเป็นอีกเรื่องที่เราต้องจับตามองต่อไปเช่นกัน
คำถามต่อมาก็คือ ในวันที่หนี้สาธารณะประเทศไทยกำลังไต่ระดับแตะเพดานเช่นนี้ หนี้ทั้งหมดจะส่งผลกระทบกับเราอย่างไรบ้าง หากประเทศเป็นหนี้เพิ่มขึ้น ค่าครองชีพจะสูงตามไปด้วยหรือไม่ อำนาจต่อรองระหว่างไทยกับต่างชาติ หรือประเทศคู่ค้าจะลดลงด้วยหรือเปล่า และนอกจากหนี้สาธารณะแล้ว สัดส่วนของหนี้อื่นๆ อย่างหนี้ครัวเรือนเองก็น่ากังวลไม่แพ้กัน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ภายหลังการระบาดระลอกใหม่เมื่อต้นปีที่ผ่านมา เปอร์เซ็นต์หนี้ครัวเรือนพุ่งขึ้นจากเดิมเกือบ 10 เปอร์เซ็นต์
ไม่เพียงเท่านั้น ยังมีการคาดการณ์จากศูนย์วิจัยกสิกรไทย และนักวิเคราะห์หลายคนที่พูดตรงกันว่า ในไตรมาสที่ 4/64 หนี้ครัวเรือนไทยอาจทำ ‘new high’ ทะลุ 90 เปอร์เซ็นต์ สูงที่สุดเป็นประวัติการณ์ในรอบ 18 ปี ซึ่งหนี้ครัวเรือนที่เป็นภาระความรับผิดชอบโดยตรงของประชาชน อาจจะเป็นระเบิดเวลามากกว่าหนี้สาธารณะที่รัฐเป็นผู้แบกรับเองด้วย
หนี้สาธารณะรับได้อีกแค่ไหน เท่าไหร่จึงเป็นตัวเลขที่น่ากลัว
ในรอบเดือนที่ผ่านมา เราได้ยินคำว่าหนี้สาธารณะ และการกู้ยืมของภาครัฐอยู่บ่อยๆ สิ่งที่ทำให้หลายคนเป็นกังวลจากการออก พ.ร.ก.กู้เงิน 5 แสนล้าน ก็คือ หนี้จำนวนมหาศาลเหล่านี้จะส่งผลกระทบอะไรกับเราบ้าง ประชาชนต้องเป็นผู้รับผิดชอบหนี้เหล่านี้ด้วยหรือเปล่า
หนี้สาธารณะ หมายถึง การกู้ยืมของรัฐบาลเมื่อมีรายได้ไม่เพียงพอกับรายจ่าย จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องมีการกู้ยืม โดยเฉพาะในประเทศกำลังพัฒนาที่ต้องมีการลงทุนขนาดใหญ่ในส่วนของโครงสร้างพื้นฐาน และกระจายไปยังภาคส่วนอื่นๆ ที่ต้องเร่งเตรียมความพร้อมให้เป็นรัฐที่เข้มแข็ง มีเศรษฐกิจที่แข็งแกร่ง สามารถแข่งขันกับนานาอารยประเทศได้ ฉะนั้น หากประเทศไหนมีเปอร์เซ็นต์หนี้สาธารณะสูงก็หมายความว่า ประเทศนั้นมีการใช้จ่ายและการลงทุนสูงจากภาครัฐเพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตประชาชน ยกตัวอย่างเช่น ประเทศญี่ปุ่น มีสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ถึง 237 เปอร์เซ็นต์ สเปนมีสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP กว่า 96 เปอร์เซ็นต์ แต่ทำไมคุณภาพชีวิตของทั้งสองประเทศถึงยังดีอยู่ รวมถึงความเชื่อมั่นจากนักลงทุนเองก็อยู่ในระดับที่ดีด้วย
คำตอบคือ ตัวแปรในเรื่องแหล่งกู้ยืมเงินเป็นสิ่งสำคัญ แม้ว่าญี่ปุ่นจะมีหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นทุกปี แต่แหล่งกู้ยืมเงินของญี่ปุ่นมาจากนักลงทุนในญี่ปุ่นเป็นส่วนใหญ่ และธนาคารกลางของญี่ปุ่นเองก็ได้ลดอัตราดอกเบี้ยให้อยู่ในระดับต่ำมากๆ เพียง -0.1 เปอร์เซ็นต์เท่านั้น ทำให้ญี่ปุ่นไม่มีความเสี่ยงที่เงินจะไหลออกนอกประเทศ รวมถึงยังควบคุมอัตราดอกเบี้ยให้อยู่ในระดับต่ำได้ด้วย
ส่วนประเทศไทย ตั้งแต่เมื่อครั้ง พ.ร.ก.กู้เงิน 1 ล้านล้านบาท ผู้อำนวยการสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะเคยให้ข้อมูลไว้ว่า แหล่งกู้ยืมเงินมาจากการกระจายการกู้ผ่านเครื่องมือทุกชนิด ตั้งแต่การขายพันธบัตร การออกพันธบัตรออมทรัพย์ขายให้ประชาชน การกู้ยืมจากองค์การระหว่างประเทศ หรือสถาบันการเงินระหว่างประเทศ รวมถึงมาตรการระยะสั้นอย่างการออกตั๋วเงินคลัง เป็นต้น
ไฮไลท์สำคัญก็คือ หากสัดส่วนการกู้ยืมจากต่างประเทศสูง ผลกระทบที่เกิดขึ้นกับประเทศและภาคประชาชนจะแตกต่างจากกรณีของญี่ปุ่นโดยสิ้นเชิง เนื่องจากผู้กำหนดนโยบายทางการเงินไม่ใช่รัฐบาล แต่ขึ้นอยู่กับสถาบันทางการเงินระหว่างประเทศ จึงมีความเสี่ยงเรื่องช่วงเวลาที่ทำให้จำนวนหนี้เปลี่ยนแปลงได้ตลอดเวลา เพราะไทยไม่สามารถควบคุมอัตราดอกเบี้ยได้เหมือนกับการกู้ยืมเงินภายในประเทศ สมมุติว่า ครบกำหนดชำระหนี้ในช่วงเวลาที่ค่าเงินบาทอ่อนตัว แปลว่ารัฐบาลไทยอาจต้องชำระหนี้คืนมากกว่าจำนวนหนี้ ณ วันที่กู้ เป็นต้น
อีกด้านหนึ่ง แม้ว่าการก่อหนี้สาธารณะจะเกิดขึ้นเพื่อสนับสนุนการลงทุนจากภาครัฐ แต่ในระยะยาว หากการลงทุนเมกะโปรเจ็คต์มาจากรัฐเพียงอย่างเดียว การลงทุนในภาคเอกชนก็จะถูกลดทอนความสำคัญลงไป กลายเป็นเศรษฐกิจที่ต้องพึ่งพิงการลงทุนจากภาครัฐเพียงอย่างเดียว ทั้งที่เครื่องจักรเศรษฐกิจของไทยมีการลงทุนจากภาคเอกชนรวมอยู่ด้วย และแน่นอนว่า สัดส่วนนี้ก็มีความสำคัญอย่างยิ่งในการสร้างเม็ดเงินให้กับประเทศ
อย่างไรก็ตาม เพดานหนี้สาธารณะในทางทฤษฎีเศรษฐศาสตร์มีการหักล้างกันมาพอสมควร จากเดิมที่เชื่อว่า เพดานหนี้สาธารณะควรอยู่ที่ 60 เปอร์เซ็นต์ต่อ GDP แต่ปัจจุบันไม่ได้เป็นเช่นนั้นแล้ว เพดานหนี้ไม่อาจกำหนดตายตัวได้ ตราบใดที่ปัจจัยภายในและภายนอกของแต่ละประเทศแตกต่างกัน กรอบสำคัญที่นิยมใช้ตอนนี้ จึงเป็นกรอบการวิเคราะห์ความยั่งยืนทางการคลังแบบพลวัต (dynamic debt sustainability framework) คือพิจารณาจากสถานการณ์เฉพาะของประเทศเป็นกรณีไป ทั้งอัตราดอกเบี้ย อัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจ รายได้ของรัฐ การลงทุนจากภาครัฐ รวมถึงโครงสร้างประชากรด้วย
โดยสรุปแล้ว หากถามว่าหนี้สาธารณะของไทยควรอยู่ในระดับไหน คำตอบคือต้องประเมินจากภาพรวมของประเทศ โดยดูจากจำนวนหนี้เดิม ความสามารถในการแข่งขัน การลงทุนจากภาครัฐและภาคเอกชน รวมถึงสถานการณ์เฉพาะหน้า ณ ขณะนั้น นักวิเคราะห์เศรษฐกิจไทยหลายคนเคยออกมาให้ความเห็นว่า การที่รัฐเป็นผู้แบกหนี้ไว้เอง ก็ยังดีเสียกว่าให้หนี้ที่เกิดขึ้นมาตกอยู่กับภาคประชาชนในรูปแบบของหนี้ครัวเรือนแทน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในสถานการณ์เช่นนี้ที่หากรัฐยังมีความสามารถในการแบกรับ ก็มีความจำเป็นที่จะต้องอัดฉีดเงินเข้าระบบให้ได้มากที่สุด เพื่อลดสัดส่วนหนี้ครัวเรือน รวมถึงหนี้เสียที่อาจจะเกิดขึ้นในกรณีที่ภาคประชาชนเริ่มแบกรับไม่ไหว
หนี้ครัวเรือน คือระเบิดเวลาของจริง
สถานการณ์หนี้ครัวเรือนไทยน่ากังวลมากขึ้นเรื่อยๆ ตั้งแต่โควิด-19 ระลอกแรก คือช่วงมีนาคมปี 2563 เป็นต้นมา จนถึงตอนนี้ที่เปอร์เซ็นต์สัดส่วนหนี้ครัวเรือนได้เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง สาเหตุหลักๆ มาจากภาวะ ‘hang over’ ของธุรกิจ SMEs ที่ไม่สามารถเข้าถึงแหล่งเงินกู้จากสถาบันทางการเงินได้ รวมถึงมาตรการเยียวยาจากรัฐบาลที่ล่าช้าออกไปมาก ในขณะที่ธรรมชาติของธุรกิจ SMEs ไม่ได้มีสภาพคล่องทางการเงินสูง แม้จะตุนเงินสดไว้มากเท่าไร แต่โควิด-19 คือสถานการณ์ที่ไม่มีใครคาดคิด ผู้ประกอบการที่ไม่ได้มีสายป่านกระแสเงินสดยาวมาก จึงต้องหันไปพึ่งพิงเงินกู้จากบัตรเครดิตและสินเชื่อส่วนบุคคลแทน แม้รู้ว่าดอกเบี้ยสูงกว่ากันมาก แต่ทางเลือกและทางรอดตอนนี้ก็ไม่ได้มีชอยส์มากนัก
จากผลสำรวจในเดือนมีนาคม ปี 2564 พบว่า เปอร์เซ็นต์หนี้ที่สูงขึ้นมาจากครัวเรือน 2 กลุ่มหลักๆ คือ กลุ่มผู้ประกอบการธุรกิจรายย่อย ที่ต้องหันไปขอสินเชื่อในนามบุคคลแทนซอฟต์โลนที่ล่าช้าไม่ทันการณ์ และกลุ่มผู้ที่มีปัญหาด้านรายได้ จากการโดนลดชั่วโมงการทำงาน (leave without pay) สิ่งที่จะเกิดขึ้นต่อไปหลังจากนี้ คือภาระหนี้ต่อรายได้ (debt service ratio หรือ DSR) ที่สูงขึ้น หมายความว่า เมื่อรายได้ลดลง ไม่เพียงพอกับรายจ่ายที่มีเท่าเดิม คนไทยจึงมีความจำเป็นต้องกู้ยืมเพิ่ม ทำให้สัดส่วนหนี้และรายจ่ายมากกว่ารายได้พึงมี DSR ในปีนี้ขยับขึ้นจากปีก่อนเกือบ 40 เปอร์เซ็นต์ นับว่าเป็นสัดส่วนที่สูงมาก และหากยังปล่อยให้หนี้ครัวเรือนสูงขึ้นเรื่อยๆ ผลกระทบต่อมาจะเริ่มชัดมากขึ้น ทั้งกำลังซื้อที่น้อยลง การบริโภคภายในประเทศหดตัว คนจับจ่ายน้อยเพราะเงินในกระเป๋าลด ซึ่งจะส่งผลกับเศรษฐกิจภาพใหญ่ของประเทศ
ถ้าเรานำตัวเลขหนี้ครัวเรือนไทย ณ ตอนนี้ คือ 89.3 เปอร์เซ็นต์ เปรียบเทียบกับประเทศอื่นๆ จะพบว่า หนี้ครัวเรือนไทยอยู่ในระดับที่สูงมาก มากกว่าประเทศพัฒนาแล้วอย่างอเมริกาและสิงคโปร์ ขณะที่หนี้จากสินทรัพย์ที่ดีอย่างบ้านมีเพียง 34 เปอร์เซ็นต์เท่านั้น ซึ่งถือว่าน้อยมากๆ เมื่อเทียบกับอังกฤษที่แม้จะมีตัวเลขหนี้ครัวเรือนสูง แต่ภาพรวมเป็นหนี้สินทรัพย์ที่ดีถึง 84 เปอร์เซ็นต์ จากหนี้ครัวเรือนทั้งหมด 96.6 เปอร์เซ็นต์ นั่นหมายความว่า สัดส่วนหนี้ครัวเรือนไทยส่วนใหญ่ถูกใช้ไปกับการก่อหนี้จากสินเชื่อบัตรเครดิต สินเชื่อเพื่อการอุปโภคบริโภค
ในช่วงที่ผ่านมา จะเห็นได้ว่าภาครัฐเองก็มีความพยายามในการกระตุ้นเศรษฐกิจและการจับจ่ายมากขึ้น จากการออกมาตรการอย่าง ‘เราชนะ’ ‘ม.33 เรารักกัน’ และ ‘คนละครึ่ง’ ทั้ง 3 ส่วนนี้ไม่ได้เป็นเพียงการช่วยเพิ่มเงินในกระเป๋าระยะสั้น รัฐยังมีความต้องการกระตุ้นให้เกิดการใช้จ่ายไปพลาง แต่ทั้งหมดเป็นเพียงสิ่งที่เกิดขึ้นแล้วหมดไป เพราะต้นตอของหนี้ครัวเรือนยังไม่ได้รับการแก้ไข การช่วยกะเทาะปัญหาอย่างตรงจุดเพื่อลดภาระหนี้ คือการเพิ่มรายได้ ส่งเสริมการจ้างงานให้มากขึ้น แต่ในสภาวะแบบนี้ ถ้าการเพิ่มรายได้ไม่สามารถทำได้ รัฐเองก็ต้องเร่งฟื้นเศรษฐกิจด้วยการปรับโครงสร้างหนี้ให้เหมาะสมกับสภาพคล่องของ SMEs และประชาชนแทน
ที่สุดแล้ว สิ่งที่ไม่ควรเกิดขึ้นก็คือ การทยอยปิดกิจการของรายย่อย เนื่องจากแบกรับหนี้สินไม่ไหว ผลสะเทือนต่อมาก็คือ อัตราคนว่างงานที่เพิ่มขึ้น และหนี้เสีย (NPLs) จากสินเชื่อของสถาบันทางการเงินที่จะวนกลับไปให้แบงก์แบกรับเอง ในกรณีเลวร้ายที่สุด หากประชาชนและรายย่อยแบกรับหนี้ไม่ไหว หนี้เสียที่เพิ่มขึ้นและกลับมาเป็นภาระของแบงก์แทน ก็อาจทำให้สถาบันทางการเงินสั่นคลอน คล้ายกับกรณีวิกฤติเศรษฐกิจ ‘ต้มยำกุ้ง’ ปี 2540 ที่สถาบันทางการเงินมีหนี้เสียมากถึง 43 เปอร์เซ็นต์
นอกจากนี้ ความลักลั่นของภาระหนี้ครัวเรือนยังสามารถแบ่งได้เป็น 2 ส่วน คือ ภาคครัวเรือนที่มีรายได้น้อยมักจะหันไปกู้ยืมหนี้นอกระบบแทน เพราะไม่มีเครดิตเพียงพอในการขอสินเชื่อจากสถาบันทางการเงินได้ แต่ในขณะเดียวกัน สิ่งที่ต้องแลกมาก็คืออัตราดอกเบี้ยที่สูงมาก รายได้ของครัวเรือนอาจไม่เพียงพอต่อการจ่ายทั้งเงินต้นและดอกเบี้ยไปในขณะเดียวกันอย่างแน่นอน แต่หากจะให้แบงก์ปรับลดอัตราดอกเบี้ยเพื่อเพิ่มการเข้าถึงแหล่งเงินกู้ ก็ดูจะเป็นนโยบายที่สวนทางกับการปรับลดสัดส่วนหนี้ครัวเรือน เพราะปัญหาของลูกหนี้รายย่อย ไม่ใช่ว่าพวกเขาต้องการมีหนี้ก้อนใหม่ แต่เป็นการมีรายได้เพิ่มขึ้นเพื่อให้เพียงพอกับค่าใช้จ่ายมากกว่า
นี่คือโจทย์ใหญ่ของรัฐที่ต้องเร่งฟื้นเศรษฐกิจจากฐานราก เพราะถ้าการใช้จ่ายในประเทศไม่เกิด ขณะที่การพึ่งพิงรายได้จากต่างชาติก็ยังทำไม่ได้ในเร็วๆ นี้ รัฐจะหาทางสร้างรายได้เข้าประเทศอย่างไร การกู้ยืมเงินอาจทำได้ก็จริง แต่สิ่งที่ต้องคิดให้มากกว่านั้นก็คือ ประสิทธิภาพและความคุ้มค่าของการก่อหนี้ กู้มาแล้วบริหารให้เศรษฐกิจดีขึ้นหรือไม่ ตัวเลข GDP เป็นบวกหรือเปล่า สถานการณ์ของโควิด-19 ได้รับการเยียวยาแก้ไขไหม ซึ่งที่ผ่านมารัฐบาลพลเอกประยุทธ์ไม่เคยแสดงสิ่งนั้นให้เราได้เห็นเลยแม้สักครั้งเดียว
อ้างอิง
- https://www.pdmo.go.th/th/public-debt/debt-outstanding
- https://www.pdmo.go.th/th/faq-debt
- https://www.prachachat.net/finance/news-626325
- https://www.moneybuffalo.in.th/business-economy/thai-debt
- https://www.prachachat.net/finance/news-641006
- https://www.prachachat.net/finance/news-675559
- https://www.prachachat.net/finance/news-649862
- https://www.matichon.co.th/economy/news_2733197
- https://www.bangkokbiznews.com/news/detail/932140
- https://www.bangkokbiznews.com/news/detail/864188
- https://www.thairath.co.th/business/economics/2113047
- https://workpointtoday.com/money-9/
- https://www.the101.world/the-debate-over-public-debt/
Author
