แถลงการณ์ FTA Watch ‘มาตรา 183 กลับไม่ได้ ไปไม่ถึง’
4 กันยายน 2558
ตามที่สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) กำลังจะลงมติตัดสินว่าจะเห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญที่ร่างโดยคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ในวันอาทิตย์ที่ 6 กันยายน 2558 กลุ่มศึกษาข้อตกลงเขตการค้าเสรีภาคประชาชน (เอฟทีเอ ว็อทช์) มีข้อสังเกตและไม่เห็นด้วยต่อมาตรา 183 ว่าด้วยการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ ดังนี้
1. มาตรา 183 ในร่างรัฐธรรมนูญนี้คือการเปลี่ยนแปลงจากบทบัญญัติในมาตรา 190 ของรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ที่มีเจตนารมณ์เพื่อสร้างธรรมาภิบาลในกระบวนการเจรจา สร้างความโปร่งใส การมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคม และเป็นกลไกสร้างระบบการถ่วงดุลและตรวจสอบระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติเพื่อให้ผลจากการทำหนังสือสัญญาเกิดประโยชน์โดยรวมมากที่สุดต่อประเทศชาติ และเสริมประสิทธิภาพการเจรจาไปด้วย เช่น คณะเจรจายังสามารถใช้ ‘กรอบเจรจา’ ที่ผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาเพื่อเพิ่มอำนาจต่อรองในการเจรจาได้อีกด้วย บทบัญญัติเหล่านี้เป็นสิ่งที่อารยประเทศต่างๆ ได้กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ
2. สาระสำคัญของมาตรา 183 ในร่างรัฐธรรมนูญที่ต่างไปจากมาตรา 190 ของรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 คือ
2.1 การขยายนิยามตามวรรคสอง หมายถึงหนังสือสัญญาเกี่ยวกับ การเปิดเขตการค้าเสรีหรือเปิดเสรีการลงทุนภายใต้กรอบองค์การการค้าโลกหรือการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจ หรือที่เกี่ยวกับการใช้หรือแบ่งสรรผลประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติหรือทรัพย์สินทางปัญญา หรือการอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ
2.2 ก่อนการดำเนินการเพื่อทำหนังสือสัญญาตามวรรคสอง คณะรัฐมนตรีต้องให้ข้อมูลและจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและต้องชี้แจงต่อรัฐสภาเกี่ยวกับทำหนังสือสัญญานั้น แต่แทนที่จะเป็นการชี้แจงกรอบการเจรจาและขอรับความเห็นชอบต่อรัฐสภา ในร่างรัฐธรรมนูญกลับระบุให้เสนอและขอความเห็นชอบจากคณะกรรมาธิการการต่างประเทศของรัฐสภาเท่านั้น
2.3 มาตรา 183 ตามร่างรัฐธรรมนูญระบุว่า คณะกรรมาธิการดังกล่าวจะต้องประกอบด้วยผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งมิได้เป็นสมาชิกรัฐสภาด้วย แต่จะต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับเรื่องดังกล่าวเท่านั้น และยังกำหนดเงื่อนเวลาให้รัฐสภาพิจารณาให้ความเห็นชอบผูกพันตามสัญญาให้แล้วเสร็จภายในหกสิบวัน
2.4 ในกรณีที่การปฏิบัติตามหนังสือสัญญาดังกล่าวก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชน คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบนั้นอย่างรวดเร็ว เหมาะสม และเป็นธรรมนั้น มาตรา 183 ตามร่างรัฐธรรมนูญได้ตัดคำสำคัญที่เคยมีอยู่ในมาตรา 190 เมื่อปี 2550 ไป คือ ก่อให้เกิดผลกระทบต่อผู้ประกอบการขนาดกลางและขนาดย่อม ไม่ใช่แค่ผลกระทบต่อประชาชนดังที่ปรากฎในร่างรัฐธรรมนูญ
3. ข้อสังเกตบางประการต่อมาตรา 183 ว่าด้วยการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศของกลุ่มศึกษาเขตการค้าเสรีภาคประชาชน (เอฟทีเอ ว็อทช์)
3.1 การขยายนิยามวรรคสอง แม้ดูเหมือนจะมีความชัดเจนมากขึ้น แต่กลับกลายเป็นจุดที่น่าห่วงที่สุด เพราะการขยายความวรรคสองที่ไปผูกหนังสือสัญญาทางเศรษฐกิจไว้กับกรอบองค์การการค้าโลก ทำให้หนังสือสัญญาระหว่างประเทศสำคัญๆ หลายประเภทหลุดรอดจากการพิจารณาของรัฐสภาไป เช่น สัญญาเงินกู้จากองค์การการเงินระหว่างประเทศ อาทิ IMF, ADB, JIGA รวมทั้งสัญญาเงินกู้กับจีน ที่มักกำหนดเงื่อนไขให้ประเทศต้องปฏิบัติตาม และบางหนังสือสัญญาที่ปัจจุบันไม่ได้อยู่ในความตกลงพหุภาคีขององค์การการค้าโลกที่มาตรานี้ใช้อ้างอิงอีกแล้ว แต่มีอยู่ในความตกลงทวิภาคี และภูมิภาค ซึ่งอาจส่งผลไม่ต่างหรือร้ายแรงกว่าเอฟทีเอ
นี่เป็นความพยายามของหน่วยราชการที่ผลักดันผ่านรัฐบาลพรรคไทยรักไทย และพรรคประชาธิปัตย์มาโดยตลอดที่พยายามกันหนังสือสัญญาเงินกู้ออกและความตกลงด้านการลงทุนต่างๆ จากการรับรู้ของสาธารณชน ทั้งนี้ ยังพบว่า นิยามวรรคสองในร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่ส่งมอบให้ สปช. นั้น ชัดเจนว่า ล้าหลังกว่าร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่คณะกรรมธิการยกร่างฯเผยแพร่เมื่อเดือนเมษายนที่ผ่านมา โดยเฉพาะประเด็นการเอาขอบเขตขององค์การการค้าโลก (WTO) ไปครอบเอาไว้ทั้งที่แทบจะไม่มีความตกลงใดๆ เกิดขึ้นจากองค์กรนี้ในช่วงเกือบสองทศวรรษที่ผ่านมา
3.2 การลดระดับการผ่านความเห็นชอบกรอบเจรจาจากรัฐสภาทั้งคณะ เหลือเพียงแค่คณะกรรมาธิการการต่างประเทศของรัฐสภา ที่แม้จะระบุให้มีผู้ทรงคุณวุฒิที่มิได้เป็นสมาชิกรัฐสภารวมอยู่ด้วยนั้น ถือเป็นการถอยหลังในเชิงสาระสำคัญที่สุด เพราะหนังสือสัญญาระหว่างประเทศนั้น เมื่อทำแล้วจะมีผลผูกพันยาวนานมากกว่าชั่วอายุคน กรอบเจรจาจึงมีความสำคัญอย่างยิ่งในการสร้างความรอบคอบในการเจรจาเพื่อให้ประเทศได้ประโยชน์สูงสุดและเพิ่มอำนาจต่อรองในการเจรจาได้อีกด้วย ดังนั้นจึงไม่ควรแค่ผ่านคณะกรรมาธิการต่างประเทศของรัฐสภาเท่านั้น แต่ยังจำเป็นที่จะต้องผ่านรัฐสภาด้วย
3.3 การกำหนดให้คณะกรรมาธิการดังกล่าวจะต้องประกอบด้วยผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งมิได้เป็นสมาชิกรัฐสภาด้วย ยังไม่สามารถรับประกันการมีส่วนร่วมของภาคส่วนที่หลากหลายได้ ซึ่งในที่สุดอาจจะมีแค่ภาคเอกชน 3 สมาคมดังที่เคยเป็นมาก็ได้
3.4 ประเด็นเงื่อนเวลาที่ระบุให้พิจารณากรอบการเจรจาให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับเรื่องดังกล่าวเท่านั้นเป็นการกำหนดที่เร่งรัดอย่างมาก สุดท้ายคณะกรรมาธิการการต่างประเทศของรัฐสภานี้ก็จะไม่ได้ต่างอะไรกับตรายาง เช่นเดียวกับที่กำหนดเงื่อนเวลาให้รัฐสภาพิจารณาให้ความเห็นชอบผูกพันตามสัญญาให้แล้วเสร็จภายในหกสิบวัน ทั้งที่ในหลายประเทศให้เวลาพิจารณาในขั้นตอนนี้ถึง 6 เดือน
3.5 การเยียวยาแก้ไขผลกระทบเป็นเรื่องที่มีความสำคัญอย่างยิ่ง เพราะเป็นที่ทราบกันว่าการเจรจาหนังสือสัญญาระหว่างประเทศโดยมากจะมีผู้ได้รับประโยชน์กระจุกตัว ขณะที่ผู้ที่ได้รับผลกระทบมีความกระจายตัวอย่างมาก และบ่อยครั้งผู้ที่ได้รับผลกระทบรุนแรงคือ ผู้ประกอบการขนาดกลางและขนาดย่อม ซึ่งพึงได้รับความใส่ใจจากผู้กำหนดนโยบายเป็นพิเศษ แต่มาตรา 183 ตามร่างรัฐธรรมนูญได้ตัดคำสำคัญที่เคยมีอยู่ในมาตรา 190 เมื่อปี 2550 ออกไป ซึ่งในที่สุดอาจทำให้การเยียวยาแก้ไขผลกระทบต่อผู้ประกอบการขนาดกลางและขนาดย่อม ถูกละเลยในที่สุด
3.6 และน่าเสียดายที่ร่างรัฐธรรมนูญที่ระบุว่าจะสร้างพลเมืองให้เป็นใหญ่ไม่สามารถทำให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก่อนที่จะแสดงเจตนาให้มีผลผูกพันในหนังสือสัญญาตามวรรคสอง ทั้งที่เป็นกระบวนการที่มีความสำคัญมากและเป็นกลไกสำคัญ
นับตั้งแต่ปี 2550 มีความพยายามแก้ไขมาตรา 190 หลายครั้ง เพื่อทำลายธรรมาภิบาลในกระบวนการเจรจาจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ แต่ไม่เคยประสบความสำเร็จ
อย่างไรก็ตาม สาระตามมาตรา 183 ในร่างรัฐธรรมนูญซึ่งจะเป็นหลักในการร่างกฎหมายประกอบนี้ กลุ่มศึกษาข้อตกลงเขตการค้าเสรีภาคประชาชน (เอฟทีเอ ว็อทช์) วิเคราะห์แล้วว่า ไม่อาจสร้างกระบวนการตรวจสอบถ่วงดุล การมีส่วนร่วม ระหว่างฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ และภาคประชาสังคม ซึ่งเป็นหลักการสำคัญข้อหนึ่งในระบอบการเมืองประชาธิปไตย แต่อาจเป็นการจำกัดพื้นที่การมีส่วนร่วมทางการเมืองของภาคส่วนต่างๆ ซึ่งเป็นสาเหตุสำคัญประการหนึ่งที่ผลักดันให้ประชาชนผู้เดือดร้อนต้องใช้ท้องถนนหรือพื้นที่สาธารณะต่างๆ เป็นพื้นที่แสดงออกทางการเมือง
หากสาระเช่นนี้ผ่านไปก็เท่ากับว่า สิ่งที่นัก (การเมืองด้อยคุณภาพ) กลุ่มทุนครอบชาติ และฝ่ายข้าราชการประจำล้าหลัง ที่เคยพยายามทำลายธรรมาภิบาลในการจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศแต่ไม่เคยทำสำเร็จ รัฐประหารได้มาช่วยทำให้สำเร็จแล้ว
กลุ่มศึกษาข้อตกลงเขตการค้าเสรีภาคประชาชน (FTA Watch)
……………………
มาตรา 183 ร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. …
มาตรา 183 พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการทำหนังสือสัญญาสันติภาพ สัญญาสงบศึก และสัญญาอื่นกับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ
หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทยหรือเขตพื้นที่นอกอาณาเขตซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตยหรือมีเขตอำนาจตามหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศ หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามหนังสือสัญญา หรือที่กระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง หรือมีผลผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสำคัญ ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา
หนังสือสัญญาที่กระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวางหรือมีผลผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสำคัญตามวรรคสอง หมายถึงหนังสือสัญญาเกี่ยวกับ การเปิดเขตการค้าเสรีหรือเปิดเสรีการลงทุนภายใต้กรอบองค์การการค้าโลกหรือการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจ หรือที่เกี่ยวกับการใช้หรือแบ่งสรรผลประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติหรือทรัพย์สินทางปัญญา หรือการอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ
ก่อนการดำเนินการเพื่อทำหนังสือสัญญากับนานาประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศตามวรรคสอง คณะรัฐมนตรีต้องให้ข้อมูลและจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและต้องชี้แจงต่อรัฐสภาเกี่ยวกับทำหนังสือสัญญานั้น โดยให้คณะรัฐมนตรีเสนอกรอบการเจรจาที่เป็นเนื้อหาสาระสำคัญอันจะนำไปสู่การจัดทำหนังสือสัญญานั้นต่อคณะกรรมาธิการการต่างประเทศของรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบด้วย ในการนี้คณะกรรมาธิการดังกล่าวจะต้องประกอบด้วยผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งมิได้เป็นสมาชิกรัฐสภาด้วยและจะต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับเรื่องดังกล่าว
เมื่อลงนามในหนังสือสัญญาหรือจะเข้าทำหนังสือสัญญาตามวรรคสองแล้ว ก่อนที่จะแสดงเจตนาให้มีผลผูกพันในหนังสือสัญญาตามวรรคสอง คณะรัฐมนตรีต้องให้ประชาชนสามารถเข้าถึงรายละเอียดของหนังสือสัญญานั้น และต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา ในการนี้ รัฐสภาจะต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับเรื่องดังกล่าว ในกรณีที่การปฏิบัติตามหนังสือสัญญาดังกล่าวก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชน คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบนั้นอย่างรวดเร็ว เหมาะสม และเป็นธรรม
ให้มีกฎหมายว่าด้วยการทำหนังสือสัญญาซึ่งครอบคลุมถึงการกำหนดประเภท กรอบการเจรจา ขั้นตอนและวิธีการจัดทำหนังสือสัญญาตามวรรคสอง รวมทั้งการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญาดังกล่าว โดยคำนึงถึงความเป็นธรรมระหว่างผู้ที่ได้ประโยชน์กับผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญานั้นและประชาชนทั่วไป
ในกรณีที่มีปัญหาตามวรรคสอง ให้เป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญที่จะวินิจฉัยชี้ขาด โดยให้นำบทบัญญัติมาตรา 158 มาใช้บังคับกับการเสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญโดยอนุโลม ทั้งนี้ คณะรัฐมนตรีจะขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยก็ได้
………………..
มาตรา 190 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550
มาตรา 190 พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการทำหนังสือสัญญาสันติภาพ สัญญาสงบศึก และสัญญาอื่น กับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ
หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย หรือเขตพื้นที่นอกอาณาเขตซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตยหรือมีเขตอำนาจตามหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศ หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามหนังสือสัญญา หรือมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง หรือมีผลผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสำคัญ ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา ในการนี้ รัฐสภาจะต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับเรื่องดังกล่าว
ก่อนการดำเนินการเพื่อทำหนังสือสัญญากับนานาประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศตามวรรคสอง คณะรัฐมนตรีต้องให้ข้อมูลและจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน และต้องชี้แจงต่อรัฐสภาเกี่ยวกับหนังสือสัญญานั้น ในการนี้ ให้คณะรัฐมนตรีเสนอกรอบการเจรจาต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบด้วย
เมื่อลงนามในหนังสือสัญญาตามวรรคสองแล้ว ก่อนที่จะแสดงเจตนาให้มีผลผูกพัน คณะรัฐมนตรีต้องให้ประชาชนสามารถเข้าถึงรายละเอียดของหนังสือสัญญานั้น และในกรณีที่การปฏิบัติตามหนังสือสัญญาดังกล่าวก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชนหรือผู้ประกอบการขนาดกลางและขนาดย่อม คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบนั้นอย่างรวดเร็วเหมาะสม และเป็นธรรม
ให้มีกฎหมายว่าด้วยการกำหนดขั้นตอนและวิธีการจัดทำหนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง หรือมีผลผูกพันด้านการค้า หรือการลงทุนอย่างมีนัยสำคัญ รวมทั้งการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญาดังกล่าวโดยคำนึงถึงความเป็นธรรมระหว่างผู้ที่ได้ประโยชน์กับผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญานั้นและประชาชนทั่วไป
ในกรณีที่มีปัญหาตามวรรคสอง ให้เป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญที่จะวินิจฉัยชี้ขาด โดยให้นำบทบัญญัติตามมาตรา 154(1) มาใช้บังคับกับการเสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญโดยอนุโลม
Author
