เดือนเด่น นิคมบริรักษ์: คอร์รัปชันในสังคมสีเทา - waymagazine.org | นิตยสาร WAY

เดือนเด่น นิคมบริรักษ์: คอร์รัปชันในสังคมสีเทา

ขณะที่คนบางกลุ่มยอมรับในการคอร์รัปชัน ถ้าคอร์รัปชันนั้นทำแล้วได้ประโยชน์ต่อผู้อื่นบ้าง – ความจริงข้อนี้ เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ ผู้อำนวยการวิจัย ด้านการบริหารจัดการระบบเศรษฐกิจ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) สะท้อนให้เห็นว่า “คนไทยคิดว่าคงไม่มีรัฐบาลชุดไหนที่ไม่คอร์รัปชัน”

ด้านหนึ่งคือ ยอมรับในความจริงที่หยั่งรากมายาวนาน แต่อีกด้าน คือการเห็นว่าคอร์รัปชันเป็นปัญหา แต่ยากเกินกำลังแก้

ในฐานะผู้ที่ศึกษาและวิจัยเรื่องนี้มาไม่ต่ำกว่า 10 ปี และหัวหน้าโครงการวิจัยหลายชิ้นที่น่าติดตาม อาทิ ประเมินองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญว่าด้วยการต่อต้านคอร์รัปชัน (2558) โครงการเผยแพร่ความรู้ด้านการเสริมสร้างธรรมาภิบาลและการลดคอร์รัปชัน และโครงการประมวลองค์ความรู้ด้านการเสริมสร้างธรรมาภิบาลและการลดคอร์รัปชัน สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันในวงการธุรกิจเอกชนไทยกับแนวทางแก้ไขและป้องกัน (2554) เสนอต่อสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) การติดตามประเมินผลการทุจริตประพฤติมิชอบและกลไกการตรวจสอบถ่วงดุลในสังคมไทย (2548) นำเสนอต่อสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.)  และอื่นๆ อีกมากมาย เดือนเด่นชี้ว่า หลักคิดประการสำคัญในการมองปัญหาคอร์รัปชัน ไม่ใช่การยอมรับหรือยอมจำนน หากคือการสร้างวัฒนธรรมการต่อต้านการทุจริต รวมถึงสร้างบรรทัดฐานของสิ่งที่เรียกว่า ‘Rule of Law’ หรือ ‘หลักนิติธรรม’

หนึ่งในขนบปฏิบัติที่ยากจะเปลี่ยนแปลง ทั้งความไม่เคร่งครัดในสิ่งที่ควรเข้มงวด ไม่มีกฎระเบียบในองค์กร กอปรกับวัฒนธรรมแบบไทยๆ ไม่ว่าจะเป็นความกตัญญู ตอบแทนบุญคุณ ความสัมพันธ์แบบครอบครัวเดียวกันในสำนักงาน ไม่ฆ่าน้อง ไม่ฟ้องนาย ไม่ขายเพื่อน ฯลฯ เหล่านี้แม้จะมีด้านดีที่ทำให้สังคมไทยเป็นสังคมที่เอื้ออาทรทั้งในชีวิตส่วนตัวและในหน้าที่การงาน แต่ในขณะเดียวกันก็ทำให้เส้นแบ่งความผิดถูกดีชั่วเลือนรางไป เพราะไม่สามารถแยกเรื่องส่วนตัวออกจากหน้าที่การงานได้

ท่ามกลางสภาพสังคมที่ถูกฉาบเคลือบด้วยสีเทา เดือนเด่นมองว่า ยังพอมีทางออกที่ปลายอุโมงค์ วิธีกำจัดเชื้อคอร์รัปชันสามารถทำได้หลายช่องทาง อย่างน้อยก็มีการพิสูจน์และยอมรับในต่างประเทศมาแล้ว ไม่ว่าจะเป็นการใช้สมการแก้คอร์รัปชัน การชำระกฎหมาย และการยื่นมือเข้ามาช่วยสะสางของภาคเอกชน

สำคัญที่สุดคือ การมีส่วนร่วมของประชาชนที่ต้องเริ่มต้นจากการไม่ยอมรับคอร์รัปชันทุกรูปแบบ

ขสมการคอร์รัปชัน

รากเหง้าของปัญหาคอร์รัปชันในประเทศไทยคืออะไร

ปัญหาของคอร์รัปชันมาจากหลายๆ ปัจจัยร่วมกัน การจะบอกว่ามันเกิดขึ้นเพราะปัญหาใดปัญหาหนึ่งคงบอกไม่ได้ เช่น เหตุการณ์เครื่องบินตก คงไม่ใช่เพราะสภาพอากาศฟ้าฝนอย่างเดียว แต่อาจมาจากทักษะหรือประสบการณ์ของนักบิน และระบบเครื่องยนต์ในขณะนั้นอาจจะขัดข้องด้วย มันเป็นเพราะเหตุปัจจัยหลายๆ อย่างผสมรวมกัน ฉะนั้น การจะบอกว่ามีสาเหตุมาจากอะไร หรือจะมุ่งแก้ไปที่ปัญหาใดปัญหาหนึ่งอาจจะทำไม่ได้

ดัชนีชี้วัดภาพลักษณ์คอร์รัปชัน ประจำปี 2558
ที่มา: องค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ (Transparency International)

ทฤษฎีหนึ่งที่เรียกกันว่า ‘สมการการแก้คอร์รัปชัน’ หลักการและความหมายของทฤษฎีนี้คืออะไร

C ก็คือ Corruption ส่วน M (Monopoly) คือการผูกขาด และ D (Discretion) คือการใช้อำนาจรัฐ หรือการใช้ดุลยพินิจ สุดท้ายคือ A (Accountability) หรือความรับผิด

ตัว M-Monopoly การผูกขาด

ถ้าระบบเศรษฐกิจแบบไหนที่มีการผูกขาดเยอะก็เป็นแหล่งบ่มเพาะการทุจริตคอร์รัปชัน เพราะจะสังเกตได้ว่าแหล่งเงินก็จะกระจุกตัวอยู่ที่ธุรกิจผูกขาดทั้งสิ้น เป็นที่เย้ายวนใจให้มีการแย่งชิงเงินกองโต และการผูกขาดส่วนมากก็เกิดขึ้นที่รัฐบาล คือกีดกันไม่ให้มีคู่แข่ง ยกเว้นคุณคนเดียว และโดยอาศัยอำนาจที่ตนเองมีอยู่ในการผูกขาด

สมมุติวันนี้รัฐบาลประกาศว่า จะมีการให้สัมปทานโทรคมนาคมอีกเจ้าหนึ่ง ปุ๊บ…ก็จะมีคนเข้ามาเสนอให้เงินใต้โต๊ะเพื่อที่จะได้สัมปทานนั้น ยิ่งหากสัมปทานนั้นผูกขาด คือมีเพียงเจ้าเดียวในตลาด เงินที่คนจะเข้ามาเสนอให้ก็ยิ่งสูง เพราะมีโอกาสในการทำกำไรสูงจากการขูดรีดประชาชนอีกต่อหนึ่ง ดังนั้น วิธีการเปิดให้มีการประมูลอย่างโปร่งใสจึงเป็นวิธีการหนึ่งในแก้ปัญหาไม่ให้เกิดการคอร์รัปชัน คือเอาเงินใต้โต๊ะทั้งหมดมาอยู่บนโต๊ะ อย่างเช่นในกรณีของการประมูลคลื่นความถี่ในกิจการกระจายเสียงและโทรคมนาคม แต่ถ้าไม่มีการประมูล แล้วให้สำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) ตัดสินใจเองเลยว่าจะเลือกใคร ใบอนุญาตคลื่น 900  MHz หรือ 4G ซึ่งมีมูลค่า 7 หมื่นกว่าล้าน ตามผลการประมูลที่เป็นที่ฮือฮากันเมื่อเดือนพฤษภาคมปี 2558 ถามว่าเงิน 7 หมื่นล้านนั้นถ้าไม่เข้ารัฐแล้วจะไปไหน 

แต่ปัจจุบันก็เป็นที่น่าเศร้าใจว่า มีการปรับแก้กฎหมายว่าด้วยกิจการโทรคมนาคมเพื่อให้มีการใช้วิธีการอื่นๆ มาประกอบในการจัดสรรคลื่นความถี่ ซึ่งดิฉันมองว่าจะเป็นการเปิดโอกาสให้มีการวิ่งเต้นและการจ่ายใต้โต๊ะเหมือนในอดีต 

เมื่อธุรกิจอะไรก็ตามที่มีการผูกขาดเยอะ มันก็จะมีกำไรเยอะ ฉะนั้น วิธีการแก้ก็คือต้องสลายจุดผูกขาดทั้งหมด อย่างกรณีการบินไทยสมัยหนึ่งที่มีอำนาจการผูกขาด ทำให้ได้กำไรเยอะ จึงเป็นแหล่งของการแสวงหาผลประโชน์ แต่ตอนนี้ต้องบอกว่าการบินไทยแทบจะไม่เหลืออะไรให้ฉกฉวยแล้ว มีแต่โครงกระดูก เพราะถูกกดดันด้วยแรงแข่งขันจากสายการบินต่างๆ ทั่วโลก เมื่อการบินไทยต้องแข่ง และไม่มีกำไรส่วนเกินเหลือ หากมีการทุจริตคอร์รัปชันก็จะทำให้องค์กรอยู่ไม่ได้ ดังคำสุภาษิตที่ว่า ‘น้ำลด ตอผุด’ 

แต่สำหรับบางธุรกิจเราอาจจะไม่มีวันเห็นตอ ยกตัวอย่างเช่น ถ้า ปตท. ที่ยังผูกขาดการซื้อ ขาย และขนส่งก๊าซธรรมชาติในประเทศ หากมีการทุจริตโดยการยักยอกถ่ายโอนทรัพย์สินเงินทองของบริษัทออกไป บริษัทก็ยังอยู่ได้อย่างสบาย เพราะกำไรมันเยอะมาก จะไปหมกอยู่ตรงไหนก็ได้ สมมุติว่าแทนที่จะกำไรเป็น 2 แสนล้าน เหลือกำไรแค่แสนล้าน ก็ยังอยู่ได้ การผูกขาดจึงเป็นต้นตอหนึ่งของการทุจริตคอร์รัปชัน

พระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2542 สามารถแก้ปัญหาเรื่องการผูกขาดได้ไหม

พ.ร.บ.ฉบับนี้ออกมาหลังวิกฤติเศรษฐกิจ ซึ่งอยู่ในช่วงที่มีกระแสการปฏิรูปที่เรามีชุดกฎหมาย 11 ฉบับ กฎหมายตัวนี้ก็ออกมาด้วย ปีนั้นออกกันมาหลายฉบับดิฉันคิดว่า พ.ร.บ. นี้มาจากเจตนารมณ์ที่ดี แต่หากมองที่สาระในการป้องกันพฤติกรรมการผูกขาด ดิฉันก็คิดว่าสามารถใช้แก้ปัญหาที่เกิดขึ้นได้ตามมาตรฐานสากล แต่ตัวคณะกรรมการต่างหากที่ไม่เป็นมาตรฐานสากล

คุณสมบัติองค์กรตรวจสอบการผูกขาดทางการค้า

พระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2542 มีบทบัญญัติในการป้องกันพฤติกรรมที่เป็นการจำกัดหรือกีดกันการแข่งขันตามมาตรฐานสากล และเป็นกฎหมายที่มักมีปัญหาในการบังคับใช้ในประเทศที่ภาคธุรกิจเอกชนและภาคการเมืองมีความสัมพันธ์ใกล้ชิด เนื่องจากกฎหมายฉบับนี้มุ่งควบคุมพฤติกรรมการผูกขาดของธุรกิจขนาดใหญ่ที่มีอำนาจตลาดสูงซึ่งมักเป็นธุรกิจที่มีเส้นสายทางการเมือง เพื่อให้ปลอดจากการครอบงำของนักการเมือง สำนักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าจึงต้องเป็นองค์กรอิสระขึ้นตรงต่อรัฐสภา และมีคุณสมบัติดังนี้ 

  1. มีความเป็นอิสระ ปลอดจากแรงกดดันทางการเมืองในการสืบสวนสอบสวน หรือกำหนดบทลงโทษเมื่อเห็นว่าเหมาะสม
  2. มีหลักการ กฎเกณฑ์ และขั้นตอนการดำเนินงานที่ชัดเจน โปร่งใส และเปิดเผยแก่สาธารณชน ควรมีการตีพิมพ์และเผยแพร่หลักการและผลของการใช้ดุลยพินิจในการตัดสินแต่ละคดีอีกด้วย
  3. มีระบบการตรวจสอบและคานอำนาจ ซึ่งในหลายประเทศมีการแยกอำนาจหน้าที่ในการสืบสวนออกจากอำนาจหน้าที่การพิจารณาคดี และมีขั้นตอนการอุทธรณ์ไปยังศาลยุติธรรมในกรณีที่ต้องมีการตีความกฏหมาย 
  4. มีอำนาจทางกฎหมายที่จะแทรกแซงหน่วยงานกำกับดูแลเฉพาะรายอุตสาหกรรม เช่น กรมไปรษณีย์โทรเลข (ควบคุมความถี่) กรมการขนส่งทางบก สำนักงานคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ หรือสำนักงานคณะกรรมการตลาดหลักทรัพย์ เมื่อเห็นว่าการกำกับดูแลของหน่วยงานเหล่านี้ไม่โปร่งใส หรือมีลักษณะที่เป็นการจำกัดการแข่งขันในตลาด 

จากคุณลักษณะทั้งหมดข้างต้น สำนักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าของไทยมีคุณลักษณะตามข้อ 3 เท่านั้น ยังขาดความเป็นอิสระจากการเมือง ขาดหลักเกณฑ์และขั้นตอนในการบังคับใช้กฏหมายที่โปร่งใส และยังไม่มีบทบาทในการกำหนดแนวนโยบายของประเทศแต่อย่างใด ในบรรดาคุณลักษณะทั้ง 5 ประการดังกล่าว ความเป็นอิสระขององค์กรนับว่าเป็นปัจจัยสำคัญที่สุด 

สภาพปัญหาของกฎหมายแข่งขันทางการค้าไทย 

ปี 2542 ประเทศไทยได้ประกาศใช้กฎหมายว่าด้วยการแข่งขันทางการค้า โดยที่ พ.ร.บ.ดังกล่าวมีข้อกำหนดเกี่ยวกับพฤติกรรมที่เป็นการจำกัดการแข่งขันที่เป็นมาตรฐานสากล และยังมีผลบังคับใช้กับการประกอบการและกิจกรรมทางธุรกิจทุกประเภท ยกเว้นรัฐวิสาหกิจ สหกรณ์และสหกรณ์การเกษตร และหน่วยงานภาครัฐส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น รวมถึงธุรกิจอื่นๆ ตามที่กำหนดในกระทรวง 

เมื่อเปรียบเทียบกฎหมายการแข่งขันทางการค้าของไทยกับต่างประเทศ พบว่า มีข้อที่แตกต่างกันอย่างชัดเจนคือ ในกฎหมายของประเทศอินโดนีเซีย เวียดนาม และสิงคโปร์ ไม่มีการยกเว้นให้กับรัฐวิสาหกิจ แต่มีการกำหนดข้อยกเว้นให้แก่ ‘พฤติกรรม’ ทางการค้าที่ผู้ถูกกล่าวหาสามารถพิสูจน์ได้ว่าเป็นการดำเนินการตามกฎหมายหรือตามคำสั่งของหน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ในการกำกับดูแล ซึ่งข้อยกเว้นดังกล่าวนั้น ทั้งรัฐวิสาหกิจและธุรกิจเอกชนสามารถใช้ประโยชน์ได้เหมือนกัน 

ที่มา: รายงานทีดีอาร์ไอ เรื่อง ‘พระราชบัญญัติว่าด้วยการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2542: ข้อจำกัดและการปฏิรูป’ ฉบับที่ 92 เดือนมีนาคม 2554 (ฉบับพิเศษ)

หมายความว่าปัญหาอยู่ที่ผู้ใช้กลไก ไม่ใช่ตัวเนื้อหา?

เนื้อหามีพร้อม พูดง่ายๆ เรามีเครื่องมือตีหัวพร้อม แต่คนที่จะตีไม่ทำหน้าที่ เหตุที่ไม่ตีเพราะโครงสร้างผิด ซึ่งในประเทศอื่นจะตั้งเป็นหน่วยงานอิสระเหมือนกับ กสทช. หน่วยงานเหล่านี้มีหน้าที่กำกับธุรกิจและรู้ว่าองค์กรที่กำกับธุรกิจขนาดใหญ่ต้องปลอดจากการเมือง แต่ของเราไม่

ดิฉันเคยทำการศึกษาเรื่องนี้ก่อนออกกฎหมายฉบับนี้ ทำแผนแม่บทให้กระทรวงพาณิชย์ และพูดตั้งแต่แรกแล้วว่าให้ตั้งเป็นองค์กรอิสระ แต่เขาไม่เอา

ประเทศไทยมันตลกอย่างนี้ คือถ้าไม่ใช่หน่วยงานของกระทรวง จะไม่มีใครเสนอกฎหมายเลย ประมาณว่าถ้าไม่ใช่ลูกฉัน ฉันก็ไม่เสนอ หน่วยงานเหล่านี้เลยต้องออกมาเป็นลูกของใคร (เจ้ากระทรวง) สักคน ข้าราชการก็บอกว่าให้ออกกฎหมายโดยอยู่ใต้กระทรวงพาณิชย์ไปก่อน แล้วค่อยไปดูเรื่องความเป็นอิสระกันทีหลัง จนป่านนี้ 17 ปีผ่านไป สำนักฯแข่งขันทางการค้าก็ยังเป็นลูกที่ไม่โต แล้วก็ยังไม่หลุดออกไปจากกระทรวงพาณิชย์ด้วย นี่เป็นที่มาที่ไปของปัญหา

การเมืองเป็นตัวสำคัญทำให้การทำงานของสำนักฯแข่งขันทางการค้าไม่มีประสิทธิภาพหรือเปล่า

ดิฉันคิดว่าใช่ เพราะที่ผ่านมากรณีผูกขาดมักจะเกี่ยวกับธุรกิจขนาดใหญ่ และตัวแทนจากคณะกรรมการก็มีผู้แทนจากสภาหอการค้า 3 คน สภาอุตสาหกรรม 3 คน โดยเฉพาะสภาอุตสาหกรรมมักเป็นตัวแทนธุรกิจขนาดใหญ่ หรือถึงแม้จะเป็นธุรกิจขนาดกลางก็ตาม ในฐานะที่เป็นสมาชิกสภาอุตสาหกรรม สภาหอการค้า คุณจะไปเอาเรื่องเพื่อนสมาชิกของคุณเหรอ ดังนั้น โครงสร้างมันจึงผิดตั้งแต่ร่างออกมาแล้ว

ด้วยโครงสร้างของคณะกรรมการแบบนี้ จะให้กลุ่มธุรกิจเล่นงานกันเอง มันยากมาก 

ที่ถูกแล้วโครงสร้างควรจะเป็นอย่างไร

ในต่างประเทศ จะไม่เอากลุ่มธุรกิจเข้าไปนั่งเป็นคณะกรรมการ มีคนอยู่ 2 วิชาชีพเท่านั้นที่เข้าไปนั่งได้คือ นักกฎหมายกับนักเศรษฐศาสตร์ และต้องเป็นคนที่ไม่ได้ประกอบธุรกิจ ส่วนมากเป็นนักกฎหมายจากสำนักกฎหมายที่ไม่เกี่ยวกับธุรกิจ ส่วนนักเศรษฐศาสตร์ก็มาจากมหาวิทยาลัยที่ศึกษาเรื่องการผูกขาดทางการค้า

เหตุผลที่ไม่มีนักธุรกิจเพราะมันขัดกันเรื่องผลประโยชน์ ถ้าเป็นธุรกิจขนาดเล็กจริงๆ ดิฉันยังยอมรับได้ แต่นี่ไม่ใช่ จริงๆ กฎหมายไม่ได้บอกให้ธุรกิจขนาดใหญ่ไปนั่ง กฎหมายเขียนไว้ว่า คณะกรรมการให้มีข้าราชการ ปลัด รองปลัด ของกระทรวงการคลัง ให้มีผู้ทรงคุณวุฒิจากภาคเอกชนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งเป็นกรรมการ เขียนไว้แค่นี้ แต่ข้าราชการไปออกระเบียบรองรับกันต่อว่า กึ่งหนึ่งคือประมาณ 6คน ให้สภาอุตสาหกรรมเสนอมา 3 คน สภาหอการค้าเสนอมาอีก 3 คน เหมือนข้าราชการไม่อยากจะคิดให้เสียสมองว่าจะเอาใครมานั่ง ให้เอกชนไปเสนอกันเอง บริษัทใหญ่ๆ ก็เลยไม่พลาดที่จะเข้ามานั่งอยู่แล้ว

โดยเฉพาะในประเทศไทย โครงสร้างธุรกิจยิ่งเกี่ยวโยงดองกันหมด ญาติโกโหติกาเยอะแยะไปหมด เป็นธุรกิจครอบครัวฉัน ครอบครัวเธอ แต่ฝรั่งไม่ใช่ เขาจึงว่าไปตามเนื้อผ้าได้ ส่วนนักธุรกิจไทยแตะต้องกันไม่ได้ ถึงแม้เขาอาจจะไม่ใช่คนที่ไม่ดีนะ ดิฉันเชื่อว่ากรรมการจากภาคธุรกิจหลายคนเป็นคนดี แต่อย่างว่า ธรรมเนียมแบบไทยๆ คุณจะกล้าไปเอาเรื่องธุรกิจที่เขาเป็นเพื่อนของคุณเหรอ มันยาก เขาเองก็อึดอัดใจ บางคนก็ไม่อยากเข้ามาปฏิบัติหน้าที่นี้ เพราะรู้ว่าทำได้ยาก

ในต่างประเทศ มีประเทศไหนบ้างที่เจอปัญหาแบบเดียวกับเรา

ในภูมิภาคเดียวกัน วัฒนธรรมการทำธุรกิจก็คล้ายๆ กัน แต่ต้องบอกว่าเราเป็นประเทศที่ล้มเหลวมากที่สุดในกฎหมายการแข่งขันทางการค้า ไม่มีใครแย่กว่าเราแล้ว เพราะเราไม่เคยใช้สักครั้งเดียว (หัวเราะ) เรามีกฎหมายมา 13 ปี แต่ไม่เคยเอาใครเข้าคุกหรือปรับได้

อินโดนีเซียออกกฎหมายมาพร้อมกับเรา แต่เขามีผลงานมากกว่าเราเยอะ คนเขาเยอะกว่า รัฐให้งบประมาณเยอะ อาจจะเป็นเพราะตอนนั้นธนาคารโลกไปช่วยร่าง แต่เรากลับไปยำออกกฎหมายกันเอง 

ส่วนที่มาเลเซียไม่มีกฎหมายนี้ แต่กำลังจะออก เวียดนามก็มีการบังคับใช้บ้าง แต่ดิฉันไม่ได้ติดตามผลใกล้ชิด สิงคโปร์เพิ่งมีไม่กี่ปี หลังเราเยอะ ก็มีการใช้บ้าง แต่ไม่เยอะ เพราะธุรกิจครึ่งหนึ่งของประเทศเป็นของรัฐ รัฐเป็นผู้ถือหุ้น รัฐบาลจะตีบริษัทรัฐบาลเองก็ใช่ที่

โดยรวมดิฉันคิดว่า กฎหมายฉบับนี้ใช้ยากกับสังคมที่การเมืองกับธุรกิจยังเกี่ยวโยงกันอยู่เยอะ

แล้วถ้าเป็นประเทศนอกภูมิภาคนี้ เขาใช้กฎหมายฉบับนี้กันอย่างไร

ที่ทำกันแข็งขันคือเกาหลีใต้ เป็นประเทศมีกฎระเบียบเคร่งครัด ให้ความสำคัญกับสำนักฯแข่งขันทางการค้ามาก ผู้อำนวยการสำนักนี้จะมีตำแหน่งเทียบเท่ากับรัฐมนตรี ไปนั่งอยู่ในคณะรัฐมนตรีด้วย เวลามีนโยบายอะไร ผู้อำนวยการสำนักฯจะเป็นคนบอกว่ามีการผูกขาดทางเศรษฐกิจหรือไม่ มีผลอย่างไรต่อระบบการแข่งขันที่เป็นธรรม ซึ่งตรงนี้สำคัญมาก ส่วนหนึ่งคงเป็นเพราะประวัติศาสตร์ของเขามีแชโบล (Chaebol) หรือกลุ่มกิจการยักษ์ใหญ่ที่ควบคุมดำเนินการกันเป็นครอบครัวของเกาหลีใต้

แชโบลมีทั้งข้อดีข้อเสีย ข้อดีคือผลักดันให้ประเทศเป็นประเทศที่พัฒนาแล้ว ขณะเดียวกัน แชโบลก็เป็นธุรกิจใหญ่มากซึ่งรัฐช่วยมาตลอด ทำให้มีอำนาจเยอะ 

เหตุที่เกาหลีใต้แข็งแกร่งขึ้นมาได้ เพราะมีเป้าชัดเจนว่าต้องการจัดการกับแชโบล คือยังยินดีให้มีอยู่ แต่ต้องปฏิบัติตัวให้ดีกว่านี้ เพราะมีธุรกิจที่เดือดร้อนจากแชโบลเยอะ คนเกาหลีใต้เองก็ไม่พอใจแชโบล เพราะแชโบลเป็นส่วนหนึ่งของวิกฤติเศรษฐกิจ รัฐบาลอยากได้คะแนนเสียงก็ต้องขายนโยบายที่จะจัดการกับแชโบล ประชาชนให้ความสำคัญกับนโยบายคุมแชโบล รัฐบาลเลยเอาจริงเอาจัง

แต่กฎหมายของเรามันออกมาโดยที่ยังไม่รู้ว่าจะเอาไปใช้อะไร ไม่เคยมีการกล่าวถึงหรือให้ความสำคัญต่อกฎหมายฉบับนี้ ไม่เคยมีพรรคการเมืองไหนแถลงนโยบายการป้องกันการผูกขาด ที่ผ่านมาก็เล่นๆ กันอยู่ข้างล่าง เดือดร้อนค่อยมาโวยกันที ข้างบนก็ไม่เห็นสนใจ

ปัญหาคือระดับนโยบายก็ไม่มีแรงจูงใจที่จะจัดการปัญหาการผูกขาดด้วยใช่ไหม

ใช่ ยิ่งระบบธุรกิจการเมืองเป็นอย่างนี้ เมื่อธุรกิจการเมืองขนาดใหญ่บริจาคให้พรรคการเมือง ก็ยิ่งไปกันใหญ่ ปัญหาจึงแก้ยากมาก

ถ้าจะแก้โครงสร้างคณะกรรมการสำนักฯแข่งขันทางการค้า ขั้นตอนทางเทคนิคต้องทำอย่างไร

จริงๆ กระทรวงพาณิชย์แก้ได้ ถ้าใจกว้างพอ ถ้ารัฐมนตรีกระทรวงพาณิชย์เห็นด้วยก็แก้ได้ จริงๆ อยู่ที่รัฐบาล ถ้านายกรัฐมนนตรีสั่งให้กระทรวงฯแก้ กระทรวงฯก็ต้องแก้ จริงๆ รัฐบาลรู้หมดว่าปัญหาอยู่ที่ไหน วิจัยจนทะลุปรุโปร่งแล้ว รอแต่ว่าใครจะหยิบขึ้นมาทำ

ดูเหมือนจะต้องรอให้มีเรื่องใหญ่เกิดขึ้นก่อนจึงจะมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงหรือเปล่า

ถ้ามีเรื่องใหญ่และเดือดร้อนจริงๆ มันก็คงใช้ได้ ถ้าเป็นการเมืองที่กระทบถึงความนิยมเมื่อไหร่ เขาก็ต้องเอากฎหมายนี้มาใช้ แต่ปัญหาคือธุรกิจรายเล็กรายน้อยคงตายไปก่อน เพราะเรื่องของคุณไม่ได้กระทบในระดับชาติ

โครงสร้างทางเศรษฐกิจของเราทุกวันนี้ อำนาจส่วนใหญ่ยังกระจุกอยู่ที่คนไม่กี่กลุ่มใช่ไหม

ใช่ ดิฉันเคยทำวิจัยพบว่า ธุรกิจไทยกระจุกตัวมากขึ้นทุกวัน ธุรกิจขนาดใหญ่กุมทรัพย์สิน กุมรายได้หมด และปัญหาการผูกขาดอย่างสมบูรณ์ก็เกิดขึ้นในหลายธุรกิจ ไม่ใช่เฉพาะการจัดจำหน่ายเท่านั้น

นอกจากปัจจัยเรื่องการผูกขาด (Monopoly) แล้ว อีกตัวแปรหนึ่งในสมการนี้คือ D หรือ Discretion มีความสำคัญอย่างไร

ตัวแปรที่เรียกว่า Discretion หรือการใช้ดุลยพินิจ ดังที่ทราบกันว่ากฎหมายไทยมักให้อำนาจดุลยพินิจแก่ผู้ที่บังคับใช้อย่างกว้างขวาง ไม่มีการกำหนดกรอบหรือหลักเกณฑ์ในการตัดสินใจ ขึ้นอยู่กับว่าหน่วยงานดังกล่าวจะออกระเบียบหรือประกาศที่ชัดเจนมารองรับหรือไม่

ดังนั้น หากจะมีการชำระกฎหมายใหม่ก็ควรจะพิจารณาถึงจุดนี้ด้วย หากประกาศหรือระเบียบใดได้ให้อำนาจดุลยพินิจแบบไร้ขอบเขตและไร้เหตุผล เช่น การกำหนดให้การนำเข้าสินค้าต้องห้ามบางอย่างต้องขออนุญาตจากรัฐมนตรีหรืออธิบดีโดยไม่มีหลักเกณฑ์ใดๆ ว่าควรให้หรือไม่ให้ บนพื้นฐานของเหตุผลใด อาจมีการเสนอให้มีการปรับปรุงกระบวนการขออนุญาตเพื่อให้มีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน และมีการตรวจสอบถ่วงดุลการให้อนุญาตดังกล่าว เช่น มีข้อกำหนดว่าจะต้องเปิดเผยข้อมูลการอนุญาตการนำเข้าต่อสาธารณะ เป็นต้น

การปล่อยให้ผู้มีอำนาจใช้ดุลยพินิจได้ตามอำเภอใจ ถือเป็นรากเหง้าของวัฒนธรรมแบบไทยๆ ที่มีผลทำให้คนยอมรับการทุจริตด้วยหรือไม่

มีผู้ใหญ่ที่ดิฉันนับถือท่านหนึ่งเล่าให้ดิฉันฟังว่า มีผู้บริหารองค์กรแจ้งว่าอยากจะรับลูกของคนที่รู้จักเข้ามาทำงาน ท่านก็ไม่กล้าปฏิเสธเพราะจะดูเหมือนว่าไร้น้ำใจ และองค์กรดังกล่าวก็ยังไม่มีเกณฑ์ในการรับสมัครงานว่าจะต้องมีคุณสมบัติหรือ job description อย่างไร มีประสบการณ์อย่างไร พอไม่มีหลักเกณฑ์ การจ้างเข้ามาก็เป็นไปตามอำเภอใจของผู้บังคับบัญชา ท่านก็เลยบอกว่า อยากจะรับเข้ามาก็ได้ แต่ต้องให้ทุกคนรับรู้ว่าพนักงานใหม่นี้ใครรับเข้ามา และใครจะเป็นผู้รับผิดชอบหากไม่สามารถทำหน้าที่ได้ตามความคาดหมาย 

ส่วนหนึ่งเป็นเพราะว่า ในการทำงานเรามักไม่ใส่ใจในการสร้างระเบียบ หลักเกณฑ์ หรือมาตรฐานที่ชัดเจน ลองไปดูกรม กองของกระทรวงต่างๆ ได้เลยว่ามีกี่แห่งที่มี ‘คู่มือ’ ในการทำงาน เพราะองค์ความรู้ ทั้งหมดมักจะฝังอยู่ที่ตัวบุคคล พอคนคนนั้นย้ายไปก็ต้องเริ่มต้นกันใหม่หมด ทำให้การทำงานไม่มีประสิทธิภาพและขาดความต่อเนื่อง ฉันใดฉันนั้น หากเราไม่มีหลักเกณฑ์และกระบวนการในการรับและคัดกรองผู้ที่เข้ามาสมัครงานที่ชัดเจนโปร่งใส การ ‘ฝากเด็ก’ ก็ย่อมทำได้ง่าย 

ประสบการณ์ส่วนตัวของดิฉันก็มี ตอนที่ทำวิจัยเรื่องการผูกขาด และมีบริษัทที่เกี่ยวข้องเอาขนมไหว้พระจันทร์มาให้ แม้ราคาไม่มากนัก ดิฉันก็ขอให้เลขาฯส่งคืนไป แต่ก็รู้สึกกระอักกระอ่วนใจเพราะเป็นของที่ราคาไม่สูงนัก ก็เลยอ้างไปว่าไม่สามารถรับได้ เพราะที่ทำงานมีกฎกติกาห้ามรับของใดๆ จากบริษัทเอกชนที่เกี่ยวข้องในการทำวิจัย ตัวอย่างเหล่านี้แสดงให้เห็นว่า การวางกฎระเบียบที่ชัดเจนเป็นวิธีการในการป้องกันปัญหามิให้ต้องทำในสิ่งที่ไม่ถูกต้องได้

การมีพรรคมีพวก ส่วนหนึ่งก็มาจากวัฒนธรรม ในวัฒนธรรมไทยมักไม่ค่อยทำอะไรเป็นระบบ เราไม่ค่อยชอบเขียน manual (คู่มือการปฏิบัติ) ผิดกับฝรั่งที่มี manual ทุกอย่าง ตั้งแต่การจ้างคนไปจนถึงการเปิดปิดแอร์ ส่วนราชการไทย ถามว่าพนักงานที่เข้ามาใหม่จะเริ่มทำงานอย่างไรดี ก็ชี้ให้ไปคุยกับพี่คนนั้นแทน จบ 

เราจำเป็นต้องทำคู่มือบางอย่างเพื่อเป็นแนวทางปฏิบัติ ถ้าเราไม่อยากรับผิดชอบต่อความผิดพลาดก็ควรมีคณะกรรมการหรือหลักเกณฑ์ เพื่อให้ทุกคนสามารถปกป้องตัวเองได้ การทำคู่มือที่ว่านั้นก็คือ การรับผิดรับชอบ (Accountable) แต่ประเทศไทยไม่มี ทุกอย่างขึ้นอยู่ที่ตัวบุคคล และมีเกณฑ์กว้างมาก 

วัฒนธรรมความเป็นไทยมีด้านดีอะไรบ้างที่สามารถนำมาคลี่คลายปัญหาคอร์รัปชันได้ 

วัฒนธรรมไทยมีทั้งข้อดีและไม่ดี ไม่ว่าจะเป็นเรื่องญาติพี่น้อง ความกตัญญูรู้คุณ ตอบแทนบุญคุณ ซึ่งก็เป็นสิ่งที่ดี แต่ควรมีเส้นแบ่ง เราควรกตัญญูต่อผู้ที่มีบุญคุณ แต่ถ้าเขามาขอให้ช่วยทำเรื่องอะไรที่ผิด คุณจะทำอย่างไร หรือขอให้ช่วยเอาลูกเขาบรรจุตำแหน่งงานให้ บางทีคนที่เขาซื่อตรงก็ยังต้องยอมทำนะ เพราะอยู่ในสังคมไทย ไม่อย่างนั้นจะถูกมองว่าเพียงแค่นี้ยังช่วยเหลือกันไม่ได้ กลายเป็นคนอกตัญญู อยู่ลำบาก

ข้อดีอย่างหนึ่งของวัฒนธรรมไทยคือความกตัญญู ซึ่งเป็นเรื่องความสัมพันธ์ส่วนบุคคล ในสภาพแวดล้อมและสังคมไทย เราอยู่กันแบบครอบครัว ซึ่งมีข้อดีคือความไว้เนื้อเชื่อใจ มีหนังสือเรื่อง Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity (ความไว้วางใจ: คุณธรรมและการสร้างความมั่งคั่ง) ของฟรานซิส ฟุกุยะมะ พูดถึงคำว่า trust เอาไว้ว่า สังคมจะพัฒนาได้ต้องมีความไว้เนื้อเชื่อใจกัน ส่วนสังคมที่ไม่มี trust ทุกอย่างต้องเขียนเป็นกฎหมายหมด ซึ่งต้องใช้ต้นทุนสูงพอสมควร 

ดังนั้น สังคมที่ดีคือสังคมที่มี trust ในตัวเอง คุณค่าของการประกอบธุรกิจคือความไว้วางใจต่อกัน แต่ทุกอย่างย่อมมีสุดโต่ง เราอยู่ด้วยความเชื่อใจกันร้อยเปอร์เซ็นต์มันก็ไม่ได้ ทุกอย่างต้องมีตราชั่ง มีการถ่วงสมดุล แต่ประเทศไทยเราตราชั่งอาจจะเอียงไปทางไว้ใจกันมากกว่า ยกตัวอย่างเช่นในอดีต รัฐมนตรีท่านหนึ่งให้เหตุผลในการคัดเลือกปลัดว่า “เพราะไว้ใจเขา ทำงานด้วยกันได้” แต่ไม่ได้ให้เหตุผลเรื่องของการมีคุณสมบัติที่เหมาะสมกว่าคู่แข่งอื่นๆ สำหรับตำแหน่งปลัด 

ความเชื่อถือเป็นเรื่องสำคัญและดี แต่คนที่น่าเชื่อถือก็ไมได้หมายความว่าจะแสดงผลงานได้เต็มที่ แม้ว่าคุณเชื่อเขา แต่เขาอาจไม่มีศักยภาพและประสิทธิภาพพอ ดังนั้น trust ต้องควบคู่กับความโปร่งใส ตรวจสอบได้ คุณจะเชื่อใจเขาก็ได้ แต่ต้องรับผิดชอบเองนะ เช่น จ่ายเงินเดือนเอง ฝึกอบรม ทำโทษ ตักเตือนเอง 

อย่างเรื่องการรับของตอบแทนหรือสินน้ำใจ ถ้าเราไม่รับก็ดูใจจืดใจดำ แต่ก็ต้องมีหลักเกณฑ์บางอย่าง ไม่ใช่ไม่ตอบรับไมตรีหรือทำลายน้ำใจเขา บริษัทและองค์กรที่ดีควรมีเกณฑ์ในการรับ ไม่อย่างนั้นเราก็ต้องใช้ดุลยพินิจของเราเอง แต่ถ้าดุลยพินิจเรามันสวนกับวัฒนธรรม มันก็ลำบาก 

ด้วยเหตุนี้องค์กรอิสระต่างๆ ที่ตั้งขึ้นมา มีอำนาจเยอะ จึงจำเป็นต้องมี KPI (Key Performance Indicator หรือ ดัชนีชี้วัดผลงานหรือความสำเร็จของงาน) เพื่อประเมินว่าผลงานที่ผ่านมาใช้งบประมาณคุ้มหรือไม่ ทำคดีได้ปีละเท่าไหร่ คดีหมดอายุความไปมากน้อยแค่ไหน แล้วต้องรับผิดชอบอย่างไร ซึ่งเราก็ไม่เคยมีการประเมิน 

กสทช. เป็นองค์กรแรกที่มีกฎหมายกำหนดไว้ว่าต้องมีการประเมิน แต่ก็ล้มเหลวไป เพราะเราไปอ้างอิงจากต่างประเทศ แล้วองค์กรที่มีหน้าที่ประเมินคือวุฒิสภา ถามว่าวุฒิสภาไทยจะสนใจอะไร ที่แล้วมาการประเมินหลายอย่างไปกองอยู่ที่วุฒิสภานานหลายปีโดยไม่ทำอะไร ขณะที่หน้าที่การประเมินของวุฒิสภาไทยก็ไปลอกแบบสหรัฐอเมริกามาที่เขาการประเมินอย่างละเอียดยิบ แต่พอเป็นวุฒิสภาเมืองไทยก็ล้มเหลว เพราะไม่มีใครสนใจ 

อีกหนึ่งตัวแปรของสมการคอรร์รัปชันคือ A หรือ Accountability จะช่วยแก้สมการนี้ได้อย่างไร

คำว่า Accountability ยังไม่มีความหมายในภาษาไทยที่ตรงตัวนัก แต่ใกล้เคียงที่สุดน่าจะแปลได้ว่า ‘ความรับผิดรับชอบ’ ต่อการปฏิบัติหน้าที่หรือการตัดสินใจ ยิ่งมีการรับผิดรับชอบเยอะ ยิ่งคอร์รัปชันน้อย คือการทำอะไรแล้วคนนั้นต้องรับผิดรับชอบ 

สิ่งหนึ่งที่ดิฉันเห็นว่าสำคัญและมักจะพูดอยู่เสมอเวลาได้รับเชิญให้ไปแลกเปลี่ยนในวงคุยต่างๆ คือเรื่อง ‘การเปิดเผยข้อมูล’ จะเป็นคีย์เวิร์ดสำคัญของการจัดการกับปัญหาคอร์รัปชัน เพราะการตรวจสอบจะเกิดขึ้นไม่ได้เลย ถ้าบุคคลที่มีส่วนได้เสีย (stakeholder) ไม่สามารถเข้าถึงข้อมูลเพื่อนำไปสู่การตรวจสอบ แต่อาจต้องย้ำด้วยว่าการเปิดเผยข้อมูลเป็นเพียงตัวแปรสำคัญตัวหนึ่งในการลดปัญหา ไม่ใช่ว่าจะทำให้คอร์รัปชันหายไปได้หมด มันจะต้องมีปัจจัยอื่นร่วมด้วย 

กรณีที่มีข้อกล่าวหาการทุจริตจำนำข้าวในยุครัฐบาลยิ่งลักษณ์ มันเป็นไปได้อย่างไรที่คนทั่วไปหรือหน่วยงานที่ทำงานเรื่องนี้โดยตรงอย่างกรมศุลากรจะไม่รู้ข้อมูลว่า ปีหนึ่งๆ เราส่งออกข้าวในปริมาณเท่าไร ทั้งที่มันเป็นข้อมูลพื้นฐานมากๆ แล้วก็แปลกดีที่หน่วยงานต่างประเทศอย่างกระทรวงเกษตรของสหรัฐอเมริกา จะรู้ตัวเลขที่แท้จริงในการส่งออกข้าวไทย มากกว่าหน่วยงานของไทยเองที่ทำเรื่องนี้โดยตรง (หัวเราะ) 

ตอนที่ดิฉันทำโครงการเรื่องการตั้งสถาบันข้าวกับอาจารย์นิพนธ์ พัวพงศกร (นักวิชาการเกียรติคุณ ทีดีอาร์ไอ และหัวหน้าโครงการวิจัย การคอร์รัปชันกรณีศึกษา: โครงการรับจำนำข้าวทุกเม็ด) ได้ไปสัมภาษณ์กระทรวงเกษตรของสหรัฐฯ ที่มีสำนักงานอยู่ที่กรุงเทพฯ ซึ่งตอนนั้นเราไม่ได้ตั้งใจไปทำเรื่องคอร์รัปชัน เพียงแต่เข้าไปขอข้อมูลเพื่อดูว่าหน่วยงานของเขามีแนวคิดหรือวิธีส่งเสริมเกษตรกรบ้านเขาอย่างไร

จากการสัมภาษณ์ครั้งนั้นทำให้ทราบว่า ในการจัดทำรายงานสถานการณ์ตลาดสินค้าเกษตรของโลกนั้น ทางกระทรวงฯ มีการเก็บข้อมูลการส่งออกสินค้าเกษตรของทุกประเทศเพื่อที่จะดูดีมานด์-ซัพพลายของสินค้าเกษตรทั่วโลกโดยใช้ตัวเลขของกรมศุลกากรของแต่ละประเทศ อย่างไรก็ดี หากเขาเห็นว่าตัวเลขที่รายงานอาจเป็นตัวเลขที่ไม่น่าเชื่อถือ เขาก็จะเป็นผู้เก็บข้อมูลเอง ในกรณีของประเทศไทย ณ เวลานั้นเขาไม่มั่นใจในตัวเลขการส่งออกข้าวขหน่วยงานราชการไทย จึงเก็บตัวเลขเองจากการตรวจสอบเส้นทางการเดินเรือที่ขนส่งข้าวทุกวัน ทุกสาย จนรู้หมดเลยว่าข้าวที่ส่งออกจากประเทศไทยนั้นมีปริมาณเท่าไหร่ ไปที่ไหน เมื่อไหร่ ดิฉันแอบคิดในใจว่า เขาคงรู้ว่าเรามีการปั้นตัวเลขการส่งออกแน่ๆ แต่คงไม่อยากเข้ามาเกี่ยวข้องกับการเมืองในประเทศไทย 

นี่เป็นตัวอย่างว่า ถ้าเราถูกปิดหูปิดตา เราก็ไม่สามารถเข้าไปตรวจสอบได้ เราจะไม่มีทางรู้เลยว่าตัวเลขที่รัฐบาลรายงานมานั้นจริงหรือไม่จริง มีการส่งออกข้าวในปริมาณเท่าไร หรือมีข้าวอยู่ในโกดังมากแค่ไหน 

เราจะไม่ต้องรอเวลาให้ความเสียหายมันลากยาวไปไหนต่อไหน ถ้าหากทุกอย่างมีระบบ มี Third Party เข้ามาตรวจสอบ และเป็นกลุ่มคนที่ประกันได้ว่าจะไม่ถูกซื้อ ไม่ได้เป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ซึ่งจะยืนยันข้อมูลได้ว่า ข้าวที่คุณซื้อมาหรือขายไปมีจำนวนเท่าไร เก็บไว้ในสต็อกเท่าไร คุณภาพเป็นอย่างไร ทั้งหมดนี้ก็จะทำให้ปัญหาหรือความเสียหายเป็นแสนล้านเกิดขึ้นไม่ได้ เพราะมันจะถูกตรวจสอบและรายงานโดยทันที

ดิฉันจึงเห็นว่า การเปิดเผยข้อมูลคือหัวใจของการจัดการปัญหา แต่ประเทศเราไม่ให้ความสำคัญกับเรื่องนี้ อาจเป็นเพราะราชการเองก็ยังอยากจะทำอะไรตามใจชอบ ไม่อยากให้มีสายตา 65 ล้านคู่ มาช่วยตรวจสอบ ระบบตรงนี้จึงไม่ถูกเซ็ตขึ้น เมื่อไม่มีการส่งเสริมเรื่องการเปิดเผยข้อมูลก็เลยลากไปสู่ปัญหาอื่นๆ ต่อไป 

การเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของรัฐ

การต่อต้านการคอร์รัปชันที่มีประสิทธิภาพตามหลักสากลต้องเกิดจากความร่วมมือระหว่างรัฐและภาคประชาสังคม โดยรัฐต้องเปิดเผยข้อมูลข่าวสารให้ภาคประชาสังคมได้เข้าถึง เพื่อตรวจสอบการบริหารของรัฐอีกทางหนึ่ง

ประเทศไทยมีพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ที่กำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องเปิดเผยข้อมูลข่าวสารให้ประชาชนได้รับทราบ โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างและการให้สัมปทานของรัฐ ซึ่งจะสะท้อนให้เห็นถึงการใช้งบประมาณอย่างโปร่งใสและตรวจสอบได้ แต่ในทางปฏิบัติกลับไม่มีการบังคับใช้กฎหมายดังกล่าวอย่างจริงจัง 

ผลการสำรวจการเปิดเผยข้อมูลจัดซื้อจัดจ้างและสัญญาสัมปทานผ่านเว็บไซต์ของรัฐวิสาหกิจ พบว่า ช่วงเดือนเมษายน พ.ศ. 2556 มีรัฐวิสาหกิจ 13 แห่ง จากทั้งหมด 59 แห่ง ไม่เปิดเผยข้อมูลจัดซื้อจัดจ้างอย่างครบถ้วนตามที่กฎหมายกำหนด และรัฐวิสาหกิจ 7แห่งจากทั้งหมด 11 แห่ง ไม่เปิดเผยข้อมูลสัญญาสัมปทานทางเว็บไซต์ โดยในจำนวนนั้นมี 4 แห่งที่ต้องให้ประชาชนทำเรื่องร้องขอข้อมูลไปยังหน่วยงานเจ้าของเรื่อง 

นอกจากนี้ การสำรวจของสำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ (สขร.) ในปี พ.ศ. 2555 พบว่า มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถึงร้อยละ 74 ไม่เปิดเผยข้อมูลจัดซื้อจัดจ้างให้ประชาชนทราบผ่านเว็บไซต์ 

สาเหตุหลักของการบังคับใช้กฎหมายว่าด้วยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารอย่างไร้ประสิทธิภาพ มาจากความไม่สมบูรณ์ทางกฎหมาย และช่องโหว่เชิงสถาบัน กล่าวคือ 

ประการแรก พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ ยังคงเปิดช่องให้เจ้าหน้าที่รัฐใช้วิจารณญาณว่าจะเปิดเผยหรือไม่เปิดเผยข้อมูลที่ได้รับการร้องขอ เนื่องจาก ‘ข้อมูลข่าวสารที่ไม่ต้องเปิดเผย’ ซึ่งถูกนิยามในกฎหมายมีกรอบที่กว้างเกินไป และขาดกรอบหลักเกณฑ์ที่หน่วยงานรัฐจะใช้ในการพิจารณา อีกทั้งบทบัญญัติของกฎหมายยังสร้างแรงจูงใจให้เจ้าหน้าที่รัฐพิจารณาเลือกที่จะปกปิดข้อมูลมากกว่าการเปิดเผยจากการที่กฎหมายได้กำหนดบทลงโทษสำหรับการเปิดเผยข้อมูลที่ห้ามเปิดเผย หากแต่ไม่มีการกำหนดบทลงโทษสำหรับการไม่เปิดเผยข้อมูลที่ต้องเปิดเผยตามกฎหมาย 

ดังนั้น การที่เจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานภาครัฐละเว้นที่จะเปิดเผยข้อมูลตามกฎหมายจะมีบทลงโทษตามประมวลกฎหมายอาญาและ พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 ซึ่งเบากว่าบทลงโทษสำหรับเจ้าหน้าที่ที่เปิดเผยข้อมูลที่ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ สั่งห้ามเปิดเผย

ประการที่สอง การพิสูจน์ว่าข้อมูลใดควรเปิดเผย ตามกระบวนการของคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร (กวฉ.) ของ สขร. ในกรณีที่หน่วยงานของรัฐปฏิเสธเปิดเผยข้อมูลที่ประชาชนร้องขอนั้น ใช้เวลาค่อนข้างนาน อีกทั้งคำวินิจฉัยของ กวฉ. ก็มิได้ ‘เป็นที่สุด’ ในทางปฏิบัติ เนื่องจาก สขร. ไม่มีอำนาจลงโทษเจ้าหน้าที่รัฐหรือออกคำสั่งโดยตรงต่อหน่วยงานของรัฐ หากต้องอาศัยการสั่งการจากหน่วยงานต้นสังกัด หรืออำนาจนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี ซึ่งในทางปฏิบัติแล้ว หากผู้บังคับบัญชาไม่เห็นด้วยที่จะให้มีการเปิดเผย ก็จะไม่มีการดำเนินการเพื่อลงโทษทางวินัยแก่ข้าราชการดังกล่าว

ที่มา: งานวิจัยเรื่อง การเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของรัฐและการต่อต้านคอร์รัปชันในประเทศไทย โดย เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ และธิปไตร แสละวงศ์ (2557)

ถ้ามีกลไกในการเปิดเผยข้อมูลแล้ว จะส่งผลให้เกิดการรับผิดชอบตามมาอย่างไร

ตัวอย่างเช่น นายกรัฐมนตรีญี่ปุ่นในปัจจุบัน คือ ชินโซ อาเบะ เคยประกาศลาออกเมื่อปี พ.ศ. 2550 เพื่อแสดงความรับผิดชอบต่อปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันใน ครม. ของเขา แต่การที่เขาลาออกก็เพราะมีการเปิดโปงการทุจริตในรัฐบาล

ดังนั้น การที่จะให้ใครคนหนึ่งรับผิดรับชอบก็จะต้องมีกลไกในการเปิดเผยปัญหาที่เกิดขึ้น และกลไกที่มีประสิทธิภาพก็คือ การเปิดเผยข้อมูล เช่น ถ้ามีการเขียน TOR การจัดซื้อจัดจ้างที่มีการล็อคสเปก หากมีการอัพโหลด TOR ดังกล่าวในเว็บไซต์ก็จะมีผู้ที่มาวิจารณ์ เมื่อข้อมูลถูกเปิดเผย ผู้ที่มีอำนาจในการตัดสินใจก็ต้องรับผิดรับชอบ ไม่ต้องรอให้มีใครมาขุดภายหลัง แต่ปัญหาของประเทศไทยคือ เราไม่ค่อยเปิดเผยข้อมูลของราชการ ทำให้กว่าจะรู้ถึงปัญหาที่เกิดขึ้นก็ลอยนวลกันไปแล้ว เอาผิดใครก็ไม่ได้ จึงเป็นที่มาของคำว่า ‘เสียค่าโง่’นั่นเอง ซึ่งจะเกิดขึ้นบ่อยครั้งจากการที่หน่วยงานราชการทำสัญญาที่เอื้อประโยชน์ให้แก่เอกชน นำมาซึ่งความเสียหายแก่รัฐ

ฉะนั้น การรับผิดรับชอบส่วนหนึ่งจะเกิดขึ้นได้จากการเปิดเผยข้อมูล จึงเป็นสมการว่า ถ้าคุณอยากให้คอร์รัปชันน้อยก็ต้องพยายามให้หน่วยงานราชการเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ของตนเองให้มากที่สุด เพื่อที่ประชาชนจะสามารถติดตามตรวจสอบผลงานได้

ตัวอย่างของการออกแบบให้ผู้บริหารหน่วยงานของรัฐต้องรับผิดรับชอบ คือ ประเทศสิงคโปร์ หากไปเปิดเว็บไซต์ของบริษัทที่มีรายชื่อกรรมการของบริษัทสิงคโปร์แอร์ไลน์ จะเห็นเลยว่ากรรมการแต่ละคนไม่ได้มาจากภาครัฐ แต่เป็นผู้บริหารระดับสูงของบริษัทข้ามชาติที่มีประสบการณ์อย่างโชกโชน แต่ที่น่าสนใจคือ ใต้ชื่อกรรมการแต่ละท่านจะมีการระบุว่ากรรมการท่านนี้มีความเชี่ยวชาญด้านใด เช่น ด้านการเงินการธนาคาร ด้านการลงทุน ด้านบัญชี ด้านการบิน ด้านการตลาดและการโฆษณา ฯลฯ และในประวัติการทำงานก็จะระบุว่ากรรมการท่านนั้นมีประสบการณ์ในสาขาที่มีความเชี่ยวชาญมากน้อยเพียงใด เช่น กรรมการด้านการตลาดเคยเป็น CEO ของบริษัทโฆษณาระดับโลกมาก่อน โอเค อย่างนี้รับได้ แต่สำหรับบริษัทในประเทศไทย ผู้ทรงคุณวุฒิไม่รู้เป็นใครมาจากไหน ทำให้เขาไม่ต้องรับผิดรับชอบต่อองค์กร เพราะไม่มีใครรู้ว่าเขาเข้ามาดูแลช่วยเหลืองานด้านไหนคำว่าผู้ทรงคุณวุฒิที่อยู่ในคณะกรรมการสำคัญๆ ในเมืองไทยนั้นฟังดูดี แต่ในทางปฏิบัติบ่อยครั้งกลายเป็นนอมินีของนักการเมืองที่มีอำนาจแต่งตั้ง เพราะกฎหมายไม่ได้ระบุว่าผู้ทรงคุณวุฒิจะต้องมีคุณสมบัติอย่างไร จะเป็นใครก็ได้ที่ไม่ใช่ข้าราชการและนักการเมือง และกฎหมายก็ไม่ได้กำหนดกระบวนการในการสรรหาและคัดเลือกผู้ทรงคุณวุฒิ อย่างกรรมการในบอร์ดรัฐวิสาหกิจในบางยุคบางสมัยเห็นชัดเลยว่า กรรมการบางคนเป็นตัวแทนฝ่ายการเมืองค่ายใด เนื่องจากไม่เห็นมีประสบการณ์หรือความรู้ที่เป็นที่ประจักษ์ที่จะสามารถช่วยพัฒนารัฐวิสาหกิจนั้นๆ เลย


หมายเหตุ: WAY ขอร่วมไว้อาลัยและย้อนรำลึกถึงผลงานทางวิชาการของ ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ ผ่านบทสัมภาษณ์ที่ถ่ายทอดความรู้และประสบการณ์การวิจัยเกี่ยวกับปัญหาการทุจริตคอร์รัปชัน โดยเรียบเรียงจากส่วนหนึ่งของหนังสือ ‘คอร์รัปชันในสังคมสีเทา’ จัดทำโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ตีพิมพ์ครั้งแรกเมื่อเดือนตุลาคม 2559

Author

ทิพย์พิมล เกียรติวาทีรัตนะ
หญิงแกร่งที่ทำงานทั้งหน้าบ้านและหลังบ้านให้กับ WAY ถ้าเป็นนักฟุตบอลนี่คือผู้เล่นผู้จัดการทีมที่มีประสบการณ์ในสายงานข่าว ทั้งคลุกคลี สัมภาษณ์ บันเทิง ไลฟ์สไตล์ นอกจากนี้การเป็นคุณแม่ซึ่งมีลูกสาวย่างเข้าวัยรุ่นยังช่วยส่งเสริมให้สามารถปั่นงานด้านเด็กและเยาวชนอย่างเชี่ยวชาญ

Author

ณิชากร ศรีเพชรดี
ถูกวางตำแหน่งให้เป็นตัวจี๊ดในกองบรรณาธิการตั้งแต่วันแรก ด้วยคุณสมบัติกระตือรือร้น กระหายใคร่รู้ พร้อมพาตัวเองไปสู่ขอบเขตพรมแดนความรู้ใหม่ๆ นิยมเรียกแทนตัวเองว่า ‘เจ้าหญิง’ แต่ไม่ค่อยมีใครเรียกด้วย เนื่องจากส่วนใหญ่มองว่าเธอไม่ใช่เจ้าหญิงแต่เป็นนักเขียนและนักสื่อสารที่มีอนาคต
(กองบรรณาธิการ WAY ถึงปี 2561)

Photographer

ชลิต สภาภักดิ์
เกิดและโตท่ามกลางวิถีชนบทจังหวัดสุพรรณบุรี ปัจจุบันเป็นช่างภาพอิสระ สนใจประเด็นสิ่งแวดล้อม สิทธิมนุษยชน และความเป็นธรรม