รายงานจาก ‘The Credit Suisse Global Wealth Report’ เมื่อปี 2561 ระบุว่า ประเทศไทยมีความเหลื่อมล้ำสูงเป็นอันดับ 1 ของโลก โดยมีคนไทย 1 เปอร์เซ็นต์ ถือครองความมั่งคั่งหรือมีทรัพย์สินรวมกัน 66.9 เปอร์เซ็นต์ของทรัพย์สินทั้งประเทศ
ความเหลื่อมล้ำจึงกลายเป็นปัญหาที่ถ่างช่องว่างระหว่างคนรวยกับคนจนให้รุนแรงและซับซ้อนยิ่งขึ้น อีกทั้งปฏิเสธไม่ได้ว่าปัญหาความเหลื่อมล้ำสัมพันธ์อย่างแยกไม่ขาดจากระบอบการเมืองการปกครอง ซึ่งการวางนโยบายต่างๆ ของภาครัฐล้วนส่งผลให้ความเหลื่อมล้ำบรรเทาเบาบางลงได้หรืออาจยิ่งซ้ำเติมให้รุนแรงมากขึ้นได้เช่นกัน
เพื่อจะเข้าใจความเหลื่อมล้ำ รวมถึงที่มาที่ไปของปัญหา ศูนย์วิจัยความเหลื่อมล้ำและนโยบายสังคม คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จึงได้จัดเสวนาออนไลน์ในชื่อ ‘ทุน วัง คลัง (ศักดิ) นา: สมรภูมิเศรษฐกิจการเมืองไทยกับประชาธิปไตยที่ยังไม่ลงหลักปักฐาน’ อันเป็นชื่อหนังสือที่มาจากงานวิจัยของ อภิชาต สถิตนิรามัย และ อิสร์กุล อุณหเกตุ โดยได้รับทุนสนับสนุนจากสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (สกสว.)
เบื้องต้น อภิชาต สถิตนิรามัย กล่าวถึงเหตุผลในการทำวิจัยที่กลายเป็นที่มาของหนังสือ โดยเท้าความกลับไปยังความตั้งใจในการทำความเข้าใจความเหลื่อมล้ำที่ดำรงมาอย่างยาวนานในสังคมไทยว่ามีที่มาที่ไปอย่างไร
“เมื่อผมกลับไปดูพัฒนาการของประวัติศาสตร์ความเหลื่อมล้ำ หนังสือเล่มนี้อาจจะตั้งชื่อแบบตรงไปตรงมาได้ว่า ประวัติศาสตร์ความเหลื่อมล้ำในเศรษฐกิจสมัยใหม่ของไทย ก็ได้ ถ้าให้ผมตั้งชื่อแบบเชยๆ นอกจากแรงจูงใจเรื่องความเหลื่อมล้ำแล้ว เราต้องการลองใช้ทฤษฎีแบบหนึ่ง เป็นทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ในสายที่ไม่ใช่มาร์กซิสม์ เป็นทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ที่อาจจะเรียกรวมๆ ได้ว่าเป็น rational choices ที่ผสมทฤษฎีย่อยอื่นๆ คือ institutional economics ของ Acemoglu และ Robinson แล้วก็สายรัฐศาสตร์โดยตรงอย่าง modernization theory ของ Boix. C. ปี 2003 ซึ่งเป็นทฤษฎี democracy civilization”
อภิชาตนำกรอบทฤษฎีข้างต้นมาใช้ในการศึกษา เพื่อจะหาคำตอบว่า เมื่อสยามได้ลงนามในสนธิสัญญาเบาว์ริ่งแล้วได้ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจของสยามประเทศไปสู่เศรษฐกิจโลก ซึ่งส่งผลให้ชนชั้นนำต้อง ‘นำเข้า’ เศรษฐกิจทุนนิยมสมัยใหม่มาปรับใช้เมื่อต้องเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองจากยุค ‘เวียง วัง คลัง นา’ มาสู่ยุค ‘ทุน วัง คลัง (ศักดิ) นา’ ในสมัยรัชกาลที่ 5 จนถึงหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี 2475 และนำไปสู่ความเหลื่อมล้ำที่เพิ่มมากขึ้นหรือน้อยลงได้อย่างไร
เนื้อหาของหนังสือเล่มนี้ตั้งประเด็นไว้ 3 หัวข้อใหญ่ด้วยกัน
1) การเปลี่ยนแปลงของสถาบันการเงินการคลัง รายรับและรายจ่ายของรัฐ การควบคุม crown property ภายใต้ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์และผลต่อพลวัตของความเหลื่อมล้ำ
2) การเปลี่ยนแปลงทางสถาบันเศรษฐกิจ การสร้างระบบกรรมสิทธิ์ในที่ดินเอกชนและแรงงาน และผลต่อพลวัตของความเหลื่อมล้ำ
3) พลวัตความเหลื่อมล้ำกับความขัดแย้งทางการเมืองในช่วงปี 2475-2500 และผลต่อการลงหลักปักฐานของระบอบประชาธิปไตย (democracy consolidation)
พลวัตเศรษฐกิจไทยก่อนยุค 2475
เพื่อจะทำความเข้าใจต่อพลวัตของเศรษฐกิจไทยหรือสยามก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง อิสร์กุล อุณหเกตุ ชี้ให้เห็นถึงภาพรวมของเศรษฐกิจการคลังก่อนปี 2475
“เวลาที่เราพูดถึงระบบการคลังก่อน 2475 จะมีเรื่องของการปฏิรูประบบการคลัง ซึ่งเกิดขึ้นค่อนข้างเสร็จสมบูรณ์ประมาณปี 2435 เป้าหมายหลักๆ คือ การเพิ่มประสิทธิภาพในการจัดเก็บรายได้ ถามว่าทำไมจะต้องมีการเพิ่มประสิทธิภาพในการจัดเก็บรายได้ คำตอบมีสองอย่างครับ ประการแรกคือการทำสนธิสัญญาเบาว์ริ่งกับอังกฤษ รวมถึงสนธิสัญญาในลักษณะเดียวกันที่ทำกับประเทศอื่นๆ ผลที่ตามมาก็คือ สนธิสัญญาเหล่านี้ทำให้ประเทศไทยไม่สามารถที่จะจัดเก็บอากรระหว่างประเทศได้ อันนี้ก็เป็นข้อจำกัดภายนอก
“ประการที่สอง เป็นเรื่องภายในประเทศเองที่จะต้องมีการเพิ่มประสิทธิภาพในการจัดเก็บรายได้ต่อเนื่องจากข้อแรก เพราะเมื่อขาดรายได้ในการจัดเก็บอากรระหว่างประเทศ ทำอย่างไรที่จะสามารถเพิ่มประสิทธิภาพในการจัดเก็บ นั่นก็คือ การรวบอำนาจจากขุนนางชั้นผู้ใหญ่ โดยเฉพาะที่เราทราบกันดีคือ ขุนนางตระกูลบุนนาค และนอกจากจะต้องดึงอำนาจมาจากมือของขุนนางชั้นผู้ใหญ่แล้ว ก็ต้องออกกฎหมายควบคุมเจ้าภาษีนายอากรเพื่อจะเปลี่ยนให้รัฐบาลเป็นคนจัดเก็บแทน”
ประเด็นต่อมา ในส่วนของรายรับ/รายจ่ายของรัฐบาลสยามในช่วงก่อน 2475 จะมุ่งไปที่การใช้จ่ายแบบอนุรักษนิยม โดยใช้งบประมาณแบบสมดุลเป็นหลัก ด้วยเหตุผลในเรื่องอธิปไตยภายใต้ความสุ่มเสี่ยงจากการล่าอาณานิคมของประเทศมหาอำนาจในยุคสมัยนั้นอย่างอังกฤษและฝรั่งเศส เพราะหากรัฐบาลใช้งบประมาณแบบขาดดุลก็จำเป็นต้องกู้เงินจากแหล่งภายนอกเข้ามาใช้จ่ายในประเทศ เนื่องจากปัญหาเรื่องการจัดเก็บภาษีอากรที่ส่งผลต่อเนื่องมาตั้งแต่การลงนามในสนธิสัญญาเบาว์ริ่ง
ผลที่ตามมาก็คือ ไม่ว่ารัฐบาลจะมีเหตุผลอะไรก็ตามในการเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บรายได้เข้าคลัง รัฐบาลจะพยายามจัดเก็บรายได้ส่วนเกินที่ประชากรหาได้แล้วเหลือใช้ในการดำรงชีวิตประมาณ 78 เปอร์เซ็นต์ จาก 100 เปอร์เซ็นต์ ซึ่งอิสร์กุลนิยามความหมายไว้ว่า ‘สัดส่วนของการสกัดส่วนเกิน’
“ถามว่าการสกัดส่วนเกินทำไมถึงทำได้ โดยสรุปก็คือ เมื่อรัฐจัดเก็บอากรระหว่างประเทศไม่ได้เนื่องจากสนธิสัญญาเบาว์ริ่ง ฉะนั้นรัฐบาลจึงต้องจัดเก็บภาษีจากปัจจัยการผลิตทั้งหมด ซึ่งการจัดเก็บนี้ก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำแบบแนวตั้ง อย่างเช่น ‘ค่ารัชชูปการ’ รัฐจะเก็บ 6 บาทจากทุกๆ คน ไม่ว่าคนมีรายได้น้อยหรือรายได้มาก ก็จะถูกเก็บ 6 บาทเท่าๆ กัน
“ประเด็นที่สองก็คือ นโยบายการคลังสามารถมีวัตถุประสงค์ได้มากมาย เช่น ช่วยให้เกิดการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ซึ่งเราบอกได้ว่านโยบายการคลังในช่วงนั้นไม่ได้มีเป้าหมายในการลดความเหลื่อมล้ำ และกลายเป็นว่าตัวนโยบายการคลังเองทำให้ความเหลื่อมล้ำมากขึ้น เช่น การเก็บรัชชูปการอย่างที่กล่าวไป หากชาวนาจะต้องเสีย 6 บาท แล้วยังจะต้องเสียอากรค่าสวน อากรค่านา แล้วถ้าเป็นชาวนาที่ไม่ได้มีที่นาเป็นของตัวเองก็จะต้องจ่ายค่าเช่าอีก ฉะนั้น ระบบภาษีในช่วงนั้นจึงเท่ากับว่าชาวนาต้องจ่าย 3 เด้ง นี่ก็คือสาเหตุที่ทำให้ความเหลื่อมล้ำยิ่งเพิ่มสูงขึ้น”
ความเหลื่อมล้ำเชิงพื้นที่และไพร่ทาสที่ถูกต้อนเข้านา
แม้ว่าการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี 2475 จะส่งผลให้สถาบันทางเศรษฐกิจต้องเปลี่ยนแปลงไปตามสถาบันการเมือง รวมไปถึงการจัดเก็บภาษีที่มีแนวโน้มเป็นธรรมมากขึ้น เช่น ในประมวลรัษฎากร 2482 ที่เป็นหมุดหมายสำคัญของการเปลี่ยนแปลงระบบภาษีอากรให้มีความเป็นธรรม การยกเลิกค่ารัชชูปการ ยกเลิกค่าอากรนา รวมถึงภาษีที่ดินอื่นๆ ไปจนถึงการขยายฐานภาษีเพื่อการจัดเก็บจากรายได้ให้มากขึ้น แต่แนวทางเหล่านี้ก็ยังจัดว่าอยู่ในสัดส่วนที่เล็กน้อยมาก เนื่องจากยังมีเรื่องการใช้จ่ายงบประมาณที่ส่งผลให้เกิดความเหลื่อมล้ำต่อเนื่องมาตั้งแต่ก่อนปี 2475
อิสร์กุลอธิบายสาเหตุของความเหลื่อมล้ำในยุคนั้นว่า มาจากการใช้จ่ายงบประมาณที่ใช้ไปกับกิจการส่วนพระมหากษัตริย์ และกิจการในส่วนของการรักษาความสงบภายในราชอาณาจักรเป็นหลัก เมื่อเทียบกับสัดส่วนการใช้งบประมาณเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานแล้วถือว่าต่ำกว่ามาก
“นั่นหมายความว่า ในการจัดเก็บอากรค่านาด้วยเหตุผลว่า ข้าวเป็นสินค้าหลักของประเทศไทย แต่แทนที่การจัดเก็บอากรค่านาจะนำไปสู่การพัฒนาข้าวให้ดียิ่งขึ้น เรากลับไม่ได้ใช้งบประมาณไปพัฒนาเศรษฐกิจอย่างที่ควรจะเป็น และในเมื่องบที่จะเอาไปใช้พัฒนาเศรษฐกิจให้ดีขึ้นยังไม่มีเลย ดังนั้นงบที่จะเอาไปใช้เพื่อทำให้สวัสดิการสังคมดีขึ้นยิ่งไม่มีเข้าไปใหญ่”
นอกจากการไม่มีงบไปใช้ในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและสวัสดิการสังคมต่างๆ อย่างที่ควรจะเป็นแล้ว การส่งคืนและกระจายเงินภาษีให้หัวเมืองแต่ละแห่งนั้นกลับมีตัวเลขอยู่ที่ประมาณ 20-30 เปอร์เซ็นต์จากยอดเก็บเท่านั้น ส่งผลให้เกิดความเหลื่อมล้ำเชิงพื้นที่
“หมายความว่า ประเทศไทยก็จะโตแค่ตรงกลาง ส่วนมณฑลและหัวเมืองต่างๆ จะโตช้า”
กล่าวโดยสรุป นโยบายทางการเงินการคลังในช่วงก่อน 2475 นับเป็นเครื่องมือในการสูบส่วนแบ่งทางเศรษฐกิจจากประชาชนทั้งในเมืองหลวงและตามหัวเมืองต่างๆ ที่เรียกว่า ‘การสกัดส่วนเกิน’ เพื่อนำมาแบ่งสรรให้แก่ชนชั้นนำ โดยเฉพาะชนชั้นกษัตริย์และหน่วยทหาร เพื่อใช้ในการรักษาความสงบเรียบร้อยในแผ่นดินเป็นหลัก มากกว่าจะเป็นไปเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจของสยาม โดยเฉพาะคุณภาพชีวิตของชาวนา
“นโยบายทางเศรษฐกิจของคณะราษฎรหลัง 2475 ที่ต้องการลดความเหลื่อมล้ำด้วยการเปลี่ยนแปลงการจัดเก็บภาษีและวิธีการใช้จ่ายงบประมาณ แต่ในเวลาเดียวกันก็สร้างรอยร้าวระหว่างกลุ่มชนชั้นนำเดิมกับกลุ่มชนชั้นนำใหม่” อิสร์กุลกล่าว
อภิชาตอธิบายเสริมว่า เนื่องจากผลของสนธิสัญญาเบาว์ริ่งที่ทำให้ชาวสยามมักจะกล่าวอย่างภูมิใจอยู่เสมอว่า ไม่เคยตกเป็นเมืองขึ้นของชาติใดก็กลับต้องปรับตัวไปตามระบบเศรษฐกิจโลกที่มีสหราชอาณาจักรเป็นผู้นำโลกในยุคสมัยนั้นอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยง
หนึ่งในการปรับตัวของชนชั้นนำสยามที่นำมาสู่การปรับตัวของชาวนาและนายทุนในยุคสมัยนั้น คือ นโยบายการค้าข้าวที่ต้องอิงกับตลาดโลก ทำให้ความต้องการข้าวเพิ่มสูงขึ้น เมื่อความต้องการข้าวเพิ่มสูงขึ้น ราคาที่ดินจึงสูงขึ้นตาม และนำไปสู่การขุดคลองในบริเวณทุ่งรังสิต เพื่อจะทดน้ำเข้าสู่นาข้าวให้ได้จำนวนมาก โดยสัดส่วนของการครอบครองที่ดินรังสิต ร้อยละ 48.10 อยู่ในมือของกลุ่มชนชั้นสูง ทั้งราชสำนัก ขุนนาง และพ่อค้า ที่ถือครองที่ดินรวมกันกว่า 113,539 ไร่ และนับเป็นเรียลเอสเตทแห่งแรกของสังคมไทย
“อันนี้แหละจึงนับว่าเป็นจุดเริ่มต้นของความเหลื่อมล้ำในด้านสินทรัพย์ เช่นเดียวกันกับในเมือง การตัดถนนร้อยกว่าสายในยุครัชกาลที่ 5 เปลี่ยนกรุงเทพฯ จากเมืองน้ำมาเป็นเมืองบก เพื่อจะสร้างห้องแถวให้เช่า โดยผู้ถือกรรมสิทธิ์ใหญ่ก็คือกรมพระคลังข้างที่ ซึ่งต่อมาพัฒนามาเป็นสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ภายใต้ระยะเวลา 30-40 ปีที่ผ่านมา ชนชั้นปกครองไทยจึงพัฒนาตัวเองกลายมาเป็นเจ้าที่ดิน เป็นความสัมพันธ์ที่แยกไม่ออกระหว่างผู้มีอำนาจทางการเมืองกับการเป็นเจ้าที่ดินรอบๆ กรุงเทพฯ พูดง่ายๆ คือ ที่ดินที่แพงที่สุด ไม่ว่าจะเป็นทุ่งข้าวหรือที่ดินในเมืองล้วนตกอยู่ในมือชนชั้นสูงเป็นส่วนใหญ่” อภิชาตกล่าว
การกระจุกตัวของการถือครองที่ดินในยุคนั้น ส่งผลต่อเนื่องให้เกิดการสร้างระบบกรรมสิทธิ์ในที่ดินแบบสมัยใหม่ หรือการถือครองโฉนด มีการก่อตั้งกรมที่ดิน และการยกเลิกระบบไพร่ ทาส เพื่อให้แรงงานได้เป็นแรงงานอิสระ หรือเป็นชาวนาเช่าที่นา และกลายเป็นฐานในการจัดเก็บภาษีอากรนา ภาษีรัชชูปการที่เข้ามาทดแทนการเกณฑ์แรงงานในระบบไพร่ ทาส ซึ่งระบบกรรมสิทธิ์ที่ดินนี้เองนำไปสู่การเกิดตลาดแรงงานเสรี เพื่อมารองรับเศรษฐกิจแบบทุนนิยมที่พัฒนาก่อตัวไปตามกระแสโลกหลังสยามลงนามในสนธิสัญญาเบาว์ริ่ง
“ระบบกรรมสิทธิ์เกิดขึ้นภายหลังจากชนชั้นนำไทยไปจับจองที่นาแล้ว ดังนั้นการออกระบบกรรมสิทธิ์จึงสอดคล้องกับผลประโยชน์ของชนชั้นปกครองไทยพอดี เป็นตัวกฎหมายที่ออกมารับรองความเหลื่อมล้ำที่เพิ่มขึ้นจากการถือสินทรัพย์ที่แตกต่างกันระหว่างชนชั้นบนกับชนชั้นล่าง ชนชั้นล่างก็คือชาวนา เมื่อชาวนาได้รับการปลดปล่อยออกจากความเป็นไพร่แล้วก็ไปปลูกข้าว ไปเช่าที่ดิน แม้ว่าที่ดินจะยังมีเยอะแยะ แต่การหักร้างถางพงมันมีต้นทุน คุณเป็นไพร่ เป็นทาส คุณจะไปทำเองได้ยังไง คุณก็ไปเช่าที่ดินมันง่ายกว่า
“การยกเลิกระบบไพร่ ระบบทาส ส่วนหนึ่งก็เกิดเพราะตลาดมันพัฒนาไป การบังคับใช้แรงงานฟรีในระบบไพร่ ทาส มันไม่คุ้มแล้ว เพราะคนหนีจากระบบไพร่ไปปลูกข้าว แล้วนำข้าวไปขาย ฉะนั้น ทางที่ดีก็คือยกเลิกระบบไพร่ แล้วเอาไพร่มาเข้านาเรา แล้วเก็บค่ารัชชูปการ ซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อชนชั้นปกครองมากกว่า นี่คือกำเนิดของระบบทุนนิยมไทย”
ประชาธิปไตยที่ยังไม่ลงหลักปักฐาน
จากที่มาที่ไปของความเหลื่อมล้ำอันมีสาเหตุมาจากการทำสนธิสัญญาเบาว์ริ่ง นำไปสู่การปรับตัวขนานใหญ่ของชนนั้นสูงในสยาม เพื่อการจัดเก็บภาษีอากรเข้าคลังให้ได้มากขึ้น จึงจำเป็นต้องเปลี่ยนระบบปกครองจาก ‘เวียง วัง คลัง นา’ มาสู่ ‘ทุน วัง คลัง ศักดินา’ ประเด็นสุดท้ายที่หนังสือเล่มนี้ต้องการจะชี้ให้เห็น คือคำตอบที่ว่า ทำไมประชาธิปไตยจึงยังไม่ลงหลักปักฐานในประเทศไทย
แบ๊งค์ งามอรุณโชติ อาจารย์ประจำสถาบันนโยบายวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและนวัตกรรม (STIPI) มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้าธนบุรี ได้ให้คำตอบหนึ่งจากการตั้งข้อสังเกตต่อหนังสือ ทุน วัง คลัง (ศักดิ) นา: สมรภูมิเศรษฐกิจการเมืองไทยกับประชาธิปไตยที่ยังไม่ลงหลักปักฐาน ผ่านกรณีศึกษาจากงานที่ชื่อ A Theory of Political of Transitions ของ ดารอน อาเซโมกลู (Daron Acemoglu) และ เจมส์ โรบินสัน (James Robinson) ไว้ว่า
“ในสังคมที่ไม่เป็นประชาธิปไตยนั้นจะถูกควบคุมด้วยชนชั้นที่ร่ำรวย การข่มขู่เพื่อจะปฏิวัติประชาชนเพื่อต่อต้านสภาวะที่เหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจการเมืองนี้จะกดดันให้ชนชั้นสูงเหล่านั้นยอมให้เกิดประชาธิปไตย เพราะมองว่าประชาธิปไตยที่เกิดขึ้นอาจจะยังไม่ตั้งมั่น อีกทั้งการกระจายรายได้ที่รุนแรงก่อนเปลี่ยนแปลงการปกครองจะส่งผลให้อัตราภาษีสูง และอัตราภาษีที่สูงจะสร้างแรงจูงใจให้ชนชั้นนำทำรัฐประหารเพื่อเปลี่ยนการปกครองกลับไปสู่จุดเดิม เพราะฉะนั้นจึงเป็นที่มาของการเชื่อมความเหลื่อมล้ำกับเสถียรภาพของประชาธิปไตยที่เกิดขึ้นหลังจากนั้น”
ถ้าให้ตีความอย่างย่นย่อ อาจารย์แบ๊งค์วางกรอบแนวคิดไว้ว่า ในประเทศที่ไม่เป็นประชาธิปไตย หรือมีระบอบปกครองในระบบขูดรีด ผู้ปกครองย่อมจะเป็นผู้ที่ร่ำรวยไปด้วยในเวลาเดียวกัน เมื่อมีการปรับตัวเข้าสู่ประชาธิปไตย สถาบันที่ต้องปรับตัวก่อนจึงเป็นสถาบันการเมือง ตามด้วยสถาบันเศรษฐกิจ และเมื่อประเทศเข้าสู่ประชาธิปไตย สถาบันการเมืองจึงต้องวางนโยบายเศรษฐกิจเพื่อคนที่มีสิทธิ์ในการเลือกตั้ง ซึ่งในบริบทของสังคมที่เคยเหลื่อมล้ำมาก่อน ผู้มีสิทธิ์ในการออกเสียงมักจะเป็นคนจน ดังนั้น จึงนำมาสู่การจัดสรรทรัพยากรใหม่ โดยเฉพาะการเก็บภาษีคนรวยไปช่วยคนจน
“บนตรรกะแบบนี้ อาเซโมกลูบอกไว้ว่า ถ้าจุดตั้งต้นของการเปลี่ยนจากระบอบการเมืองที่ไม่เป็นประชาธิปไตยไปสู่ประชาธิปไตยมีความเหลื่อมล้ำต่ำ แปลว่า เมื่อเปลี่ยนไปเป็นประชาธิปไตยแล้ว ผู้มีสิทธิ์ออกเสียงระหว่างคนจนและคนรวยจะมีสัดส่วนไม่ต่างกันมาก เพราะฉะนั้นอัตราภาษีหรือดุลยภาพที่เกิดขึ้นจากตรรกะแบบนี้ก็จะคิดอัตราภาษีไม่สูง และเมื่อคิดอัตราภาษีไม่สูง ชนชั้นนำเดิมหรือชนชั้นสูงที่ร่ำรวยก็จะมีแรงจูงใจน้อยในการที่จะก่อรัฐประหารเปลี่ยนระบอบกลับไปสู่จุดเดิม
“ดังนั้น ความสัมพันธ์ระหว่างความเหลื่อมล้ำและความยั่งยืนของระบอบประชาธิปไตยจึงมีลักษณะที่เป็นมุมกลับกัน ยิ่งความเหลื่อมล้ำสูง เสถียรภาพหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองจะต่ำ มีโอกาสสูงที่ชนชั้นนำเลือกที่จะรัฐประหารเพื่อดึงให้ระบอบกลับไปสู่จุดเดิม แต่ถ้าความเหลื่อมล้ำต่ำ ชนชั้นนำก็จะไม่มีแรงจูงใจที่จะก่อรัฐประหาร”
ด้าน ประจักษ์ ก้องกีรติ จากคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ตั้งประเด็นเพิ่มเติมไว้ที่ 3 คำใหญ่ๆ คือ รัฐ (state) ประชาธิปไตย (democracy) และสถาบันกษัตริย์ (monarchy) โดยกล่าวไว้ว่า หนังสือเล่มนี้เหมาะสำหรับผู้ที่สนใจในประวัติศาสตร์การเมืองไทยตั้งแต่ก่อน 2475 จนถึงหลัง 2475 ที่เกี่ยวกับความขัดแย้งทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็นงานของ ชาญวิทย์ เกษตรศิริ, ธำรงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต์, ณัฐพล ใจจริง และ นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ จึงจะสามารถหาเหตุผลโต้แย้งเพื่อการต่อยอดและตีความใหม่ได้ ซึ่งจุดเด่นของหนังสือเล่มนี้ในมุมของประจักษ์คือ การที่ผู้เขียนทั้งสองนำเอาการศึกษาเรื่องรัฐ กลับมาสู่แวดวงการศึกษาเรื่องรัฐไทยที่ห่างหายไปเนิ่นนาน
ประเด็นต่อมา ประจักษ์มองว่างานศึกษาประวัติศาสตร์การเมืองไทย มักไม่ค่อยมีคนศึกษาเรื่องประวัติศาสตร์เศรษฐกิจเท่าไรนัก ทั้งๆ ที่งานศึกษาในด้านนี้เคยเฟื่องฟูมาก่อนในทศวรรษ 2500 แม้จะมีงานในช่วงหลังๆ อย่างเช่น The Crown & the Capitalists ของ วาสนา วงศ์สุรวัฒน์ แต่ก็ไม่เฟื่องฟูเท่าอดีต
กระนั้น การหยิบยกตัวอย่างงานของวาสนาขึ้นมา ประจักษ์ต้องการจะชี้ให้เห็นถึงตัวละครที่หายไปจากหนังสือ ทุน วัง คลัง (ศักดิ) นา: สมรภูมิเศรษฐกิจการเมืองไทยกับประชาธิปไตยที่ยังไม่ลงหลักปักฐาน เพื่อทำความเข้าใจเรื่องความเหลื่อมล้ำ โดยตัวละครที่หายไปก็คือ กลุ่มทุนชาวจีนที่เปรียบได้ดั่งเสาหลักที่ก่อร่างให้เกิดระบบเศรษฐกิจการเมืองแบบคณาธิปไตยขึ้นมาในประเทศไทย นอกจากนั้นยังมีงานของ ปวงชน อุนจะนำ ผู้เขียน Royal Capitalism ที่พูดถึงเรื่อง wealth and monarchy และงานของ พอพันธ์ อุยยานนท์ ที่ศึกษาเรื่อง สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์กับการลงทุนทางธุรกิจ และงานศึกษาเรื่อง ประวัติศาสตร์เศรษฐกิจ 5 ภูมิภาคของไทย ของ ปราการ กลิ่นฟุ้ง ซึ่งผู้เขียนทั้งสอง (อภิชาตและอิสร์กุล) ต่างนำมาอ้างอิงในการศึกษาเรื่องระบบภาษีในสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์
“สำหรับหนังสือเล่มนี้ แม้ผู้เขียนจะออกตัวว่าไม่ใช่นักประวัติศาสตร์ ไม่ได้ลงไปทำงานในหอจดหมายเหตุ แต่ไปเอางานที่มีอยู่แล้วมาตีความใหม่ด้วยทฤษฎี นี่ก็นับเป็นคุณูปการแล้ว และการตีความใหม่สามารถอธิบายปริศนาบางอย่างในความขัดแย้งทางการเมืองช่วง 2475 ได้ดีขึ้น และสมเหตุสมผล ไม่ว่าจะเป็นประเด็นเรื่องรัฐ เรื่องความขัดแย้งทางเศรษฐกิจ หลายๆ เรื่องมีการอธิบายกระจ่างขึ้น และชัดเจนว่าการอ่านเล่มนี้จะช่วยโน้มให้เห็นความขัดแย้งระหว่างรัชกาลที่ 7 ราชสำนัก กับคณะราษฎร ซึ่งไม่ใช่แค่เรื่องความขัดแย้งทางการเมือง หรือสถานะของสถาบันพระมหากษัตริย์ แต่ประเด็นสำคัญคือเรื่อง wealth หรือความมั่งคั่งของสถาบันพระมหากษัตริย์ด้วย
“การที่หนังสือเล่มนี้ดึงความขัดแย้งทางด้านเศรษฐกิจกลับมาเป็นประเด็นสำคัญในการอธิบายประวัติศาสตร์การเมืองไทยในช่วงนั้น ผมคิดว่ามันเมคเซนส์ และถ้าดูต่อเนื่องมาจนถึงปัจจุบันก็ยิ่งเมคเซนส์ แน่นอนว่างานศึกษาในหนังสือเล่มนี้จบลงที่ปี 2500 แต่ผู้เขียนก็ได้ทิ้งนัยเอาไว้ว่า พ.ร.บ. เกี่ยวกับการจัดการทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์นั้น จริงๆ แล้วมีการแก้ไขครั้งใหญ่ๆ เพียงไม่กี่ครั้ง คือ คณะราษฎรมีการแก้ครั้งหนึ่ง ในปี 2479 และตอนรัฐประหาร 2490 กลุ่มรอยัลลิสต์ก็กลับมาแก้อีกครั้งหนึ่งในฉบับ 2491 เพื่อปลดปล่อยยักษ์ออกจากตะเกียง ให้สำนักงานทรัพย์สินฯ โลดแล่นได้อีกครั้ง หลุดจากมือของรัฐกลับมาอยู่ในมือของราชสำนัก แต่การหลุดออกมาในครั้งนั้นมันยังกลับมาอยู่ใน… พูดง่ายๆ คือ family institution ไม่ใช่ individual และล่าสุดก็มีการแก้อีกครั้งในช่วง 2560-2561 คราวนี้ผมว่าเป็นการเปลี่ยนใหญ่อีกครั้ง คือเปลี่ยนจากการควบคุมของ family institution มาสู่ individual แล้วคราวนี้กลายเป็น personal wealth ผมว่านี่เรื่องใหญ่ และกลุ่มรอยัลลิสต์กับชนชั้นสูงในเมืองไทยก็ตกใจกลัว แต่ไม่กล้าพูด”
ประจักษ์ยังกล่าวต่อถึงกรอบทฤษฎีที่หนังสือเล่มนี้นำมาใช้ในการอธิบายความขัดแย้งทางการเมืองในช่วงก่อนและหลัง 2475 และนำเอากรอบทฤษฎีชุดเดียวกันมาอธิบายความขัดแย้งทางการเมืองในปัจจุบัน จึงสอดคล้องเป็นเหตุเป็นผลซึ่งกันและกัน เพราะเดิมพันคือการกุมอำนาจรัฐที่เพิ่มขึ้นสูงมากจากความมั่งคั่งที่ยิ่งมหาศาลมากกว่าในยุคสนธิสัญญาเบาว์ริ่ง
เดิมพันอีกประการหนึ่ง คือ การจำกัดระบอบประชาธิปไตยไม่ให้กลายเป็นระบอบประชาธิปไตยเต็มใบตามทฤษฎีของอาเซโมกลู ดังที่อาจารย์แบ๊งค์ได้กล่าวไปข้างต้น ดังนั้น เดิมพันในการเปลี่ยนผ่านไปสู่ระบอบประชาธิปไตยเต็มใบจึงสูงมาก เพราะชนชั้นนำ ชนชั้นสูง และชนชั้นปกครองต่างๆ ย่อมไม่ยินดีที่จะสูญเสียความมั่งคั่งที่พวกตนมี
ประจักษ์กล่าวอีกว่า ประเด็นถัดมาในเรื่องรัฐ หนังสือเล่มนี้ใช้การอธิบายกระแสโลกาภิวัตน์ที่เกิดขึ้นผ่านลัทธิล่าอาณานิคมในยุคสมัยรัชกาลที่ 4 เพื่อชี้ให้เห็นถึงการปรับตัวของชนชั้นสูงในสยามยุคนั้นที่ทำให้เกิดเป็นตำนานความเชื่อที่ว่า รัฐไทยสมัยใหม่ได้ถือกำเนิดขึ้นในสมัยรัชกาลที่ 5 ซึ่งเป็นเรื่องผิดฝาผิดตัวโดยสิ้นเชิง อันที่จริงแล้ว หนังสือเล่มนี้กำลังบอกผู้อ่านว่า รัฐไทยสมัยใหม่เกิดขึ้นหลังการอภิวัฒน์สยาม 2475 เป็นต้นมาต่างหาก ประจักษ์อธิบายว่า ความเชื่อในเรื่องของความเป็นรัฐสมัยใหม่ในสมัยรัชกาลที่ 5 ตัว ‘รัฐ’ หรือ state ในตอนนั้นยังไม่อาจเรียกได้ว่าเป็นรัฐสมัยใหม่ ตรงกันข้าม ยังมีความเป็นรัฐสมัยเก่าอยู่สูง หรือเป็น ‘รัฐราชูปถัมภ์’ มากกว่าความเป็นรัฐสมัยใหม่ เพราะหัวใจของความเป็นรัฐสมัยใหม่คือ การแยก ‘ส่วนบุคคล’ ออกจาก ‘สาธารณะ’
“แม้คุณเป็นเจ้าของอำนาจรัฐ แต่คุณไม่ได้เป็นเจ้าชีวิตคน คุณไม่ได้เป็นเจ้าที่ดิน คุณไม่ได้เป็นเจ้าของทรัพย์สิน รัฐไม่ได้เป็นทรัพย์สินของผู้ปกครอง นี่คือหัวใจของ modern state แต่รัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่รัชกาลที่ 5 สร้างขึ้นมา ผมยังคิดว่ายังเป็นรัฐแบบราชาธิราช เพียงแต่ปรับปรุงกลไกรัฐให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นเพื่อเพิ่มพูนทรัพย์สินให้กษัตริย์ได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น แค่นั้นเอง ทำให้ระบบราชการที่ก่อนหน้านี้ไม่ได้เรื่อง แตกกระจาย ไม่มีประสิทธิภาพ เริ่มกลับมาเป็นรูปเป็นร่างมากขึ้น เป็นกลไกที่เก่งขึ้นในการหารายได้มาให้สถาบันกษัตริย์ แต่ก็ยังไม่ใช่รัฐสมัยใหม่ ในแง่ที่ว่ายังไม่ได้แยกสมบัติส่วนตัวออกจากสมบัติสาธารณะ
“อีกส่วนหนึ่งที่ผมชอบมากในหนังสือเล่มนี้ ซึ่งอธิบายไว้ใน 2 บท คือ เรื่องการศึกษาและสาธารณสุข ซึ่งไม่ได้มีคอนเซ็ปต์เลยว่าหน้าที่เหล่านี้เป็นหน้าที่ของรัฐ แต่ถ้าคุณเป็นรัฐสมัยใหม่ คุณต้องทำแล้ว ทั้งการศึกษามวลชนและการสาธารณสุขพื้นฐาน อันนี้แสดงว่ารัฐยังมีความคิดแบบรัฐโบราณ มองว่าประชาชนคือพสกนิกร ไม่ได้มีฐานะเป็น citizen หรือพลเมือง อันนี้คือส่วนที่ไป คือถ้าคุณจะเป็นรัฐสมัยใหม่ก็ต้องมาพร้อมกับคอนเซ็ปต์เรื่องพลเมือง เรื่อง citizenship ซึ่งเรื่องนี้เพิ่งมาปรากฏหลัง 2475 พร้อมกับคณะราษฎร ไม่ว่าปรีดี (พนมยงค์) กับจอมพล ป. (พิบูลสงคราม) จะขัดแย้งกันยังไงในเรื่องระบอบทางการเมืองก็ตาม แต่สิ่งหนึ่งที่พวกเขาเห็นตรงกันก็คือ เขามีคอนเซ็ปต์แบบรัฐสมัยใหม่ มองว่าประชาชนก็คือพลเมือง ฉะนั้น เขามีหน้าที่ต้องพัฒนาพลเมือง และเขามีคอนเซ็ปต์เรื่องชาติที่เป็นของประชาชนเหมือนกัน แต่ก่อนหน้านั้นในช่วง ร.5 ถึง ร.7 ยังไม่มีคอนเซ็ปต์นี้เลย ประชาชนก็คือพสกนิกร ประชาชนมีหน้าที่จงรักภักดี ประชาชนมีหน้าที่ต่อรัฐ รัฐไม่ได้มีหน้าที่ต่อประชาชน”
อีกประเด็นที่โดยส่วนตัวประจักษ์มองว่าเป็นเรื่องน่าขัน คือ คำกล่าวที่ชนชั้นนำไทย หรือฝ่ายอนุรักษนิยม กระทั่งแม้แต่รัชกาลที่ 7 มักนำมากล่าวอ้าง คือ คำกล่าวที่ว่าสังคมไทยยังไม่พร้อมสำหรับประชาธิปไตยเพราะราษฎรไทยยังไม่มีการศึกษา จะไปใช้สิทธิ์เลือกตั้งได้อย่างไรในเมื่อไม่มีความรู้ แล้วราษฎรไทยจะมีการศึกษา มีความรู้ได้อย่างไร ถ้ารัฐไม่จัดการให้ ดังนั้น คำกล่าวนี้จึงเป็นเพียงคำกล่าวอ้างของชนชั้นนำไทยก่อน 2475 ที่ไม่ต้องการให้ประเทศไทยได้เป็นประชาธิปไตย
“สุดท้าย ข้ออ่อนในงานชิ้นนี้คือ democracy ผมคิดว่างานชิ้นนี้มีพลังมากในการอธิบายความขัดแย้ง โดยมีความเหลื่อมล้ำและเศรษฐกิจเป็นปัจจัยที่ทำให้เกิดปัญหาความขัดแย้ง แต่ถ้าบอกว่าทั้งหมดนี้เป็นปัจจัยที่ทำให้ประชาธิปไตยยังไม่ลงหลักปักฐาน ผมคิดว่ามันยังกระโดดไป ถ้าจะบอกว่าประชาธิปไตยยังไม่ลงหลักปักฐานเพราะอะไร มันมีปัจจัยมากกว่านั้น มากกว่าความเหลื่อมล้ำ แล้วอย่างที่ผมบอก มันมีตัวละครอื่นด้วยที่ต้องพูดถึง
“งานชิ้นนี้เน้นหนักไปที่แรงจูงใจของราชสำนักและชนชั้นสูง เพราะอะไรประชาธิปไตยถึงยังไม่ลงหลักปักฐาน เพราะมันจะทำให้เขาเสียประโยชน์จากการกระจายความมั่งคั่ง แต่อย่าลืมว่ารัฐประหาร 2490 มันเป็นการร่วมกันของกองทัพ คำถามของผมคือ แรงจูงใจของกองทัพคืออะไร กองทัพก็เป็นผู้ทำลายประชาธิปไตยด้วย ทำให้ประชาธิปไตยไม่ลงหลักปักฐาน งานชิ้นนี้จึงเหมือนสันนิษฐานไว้ว่า กองทัพกับราชสำนักเป็นเนื้อเดียว เป็นกลุ่มผลประโยชน์เดียวกัน แล้วมันก็ทำลายประชาธิปไตย แต่ผมคิดว่ามันต้องแยกนะ กองทัพกับราชสำนักไม่ได้เป็นเนื้อเดียวกันเสมอไป บางทีก็ขัดแย้ง บางทีก็ร่วมมือกัน ดังนั้นจึงต้องการคำอธิบายที่มากกว่านี้ ผลประโยชน์ของกองทัพอยู่ตรงไหน รวมทั้งกลุ่มทุนจีนที่เข้ามาจับมือกับราขสำนักและกองทัพก็เช่นกัน”
Author
Illustrator
