ท่ามกลางตัวเลขผู้ติดเชื้อรายใหม่ที่พุ่งสูงทะลุ 20,000 รายต่อวัน และผู้เสียชีวิตวันละไม่ต่ำกว่าหลักร้อย การรับมือกับสถานการณ์การแพร่ระบาดของไวรัส COVID-19 ดูเหมือนจะเลวร้ายลงกว่าปีที่ผ่านมา ด้วยปัจจัยความล่าช้าและจากทิศทางการกำกับดูแลนโยบายของส่วนกลางที่คาดเดาไม่ได้
ทางออกที่สังคมไทยกำลังพยายามมองหาอีกครั้ง คือประเด็นที่ว่า ‘ใครควรเข้ามาจัดการวิกฤติ’ ระหว่างการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลางเพื่อการตัดสินใจที่เด็ดขาดและมีประสิทธิภาพ หรือการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มากยิ่งขึ้น เพื่อดูแลประชาชนของตนเองให้เหมาะสมกับบริบทพื้นที่ ในฐานะผู้ใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุดและมองเห็นปัญหาในพื้นที่ชัดเจนที่สุด โดยไม่ต้องรอรับคำสั่งจากเบื้องบนเพียงฝ่ายเดียว
WAY พยายามหาคำตอบผ่านการร่วมพูดคุยถึงสถานการณ์และโครงสร้างความสัมพันธ์ทางอำนาจของรัฐราชการไทย ระหว่างส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น กับ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.วสันต์ เหลืองประภัสร์ อาจารย์ประจำสาขาบริหารรัฐกิจ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผู้ที่ได้ติดตามสถานการณ์และทำการศึกษาความสัมพันธ์อันซับซ้อนระหว่างอำนาจทั้งสามระดับนี้มาอย่างยาวนาน
ขณะนี้เทรนด์โลกมุ่งไปทางไหน ระหว่างการรวมศูนย์อำนาจกับการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นช่วยบริหารจัดการ โดยเฉพาะในสถานการณ์โควิด
หากพูดถึงการกระจายอำนาจในแง่ของวิธีบริหารราชการ ผมอยากให้เข้าใจก่อนว่า การกระจายอำนาจกับการรวมศูนย์อำนาจไม่ใช่ขั้วตรงข้ามกัน ไม่ใช่ขาวกับดำที่เราต้องเลือกอย่างใดอย่างหนึ่ง สิ่งที่ทุกประเทศในโลกทำเหมือนกันคือ ต้องใช้ทั้งสองหลักควบคู่กันเสมอ บางเรื่องต้องทำงานแบบรวมศูนย์ ขณะที่บางเรื่องก็ต้องทำงานแบบกระจายอำนาจ ทั้งนี้ก็ขึ้นกับความโน้มเอียงว่าจะให้กลไกรวมศูนย์หรือกลไกกระจายอำนาจทำงานมากน้อยต่างกันอย่างไร อย่างประเทศเยอรมนี ญี่ปุ่น หรือหลายประเทศในยุโรปก็อาจจะเอียงมาทางกระจายอำนาจเยอะหน่อย หมายความว่า ท้องถิ่นจะมีบทบาทค่อนข้างเยอะในการให้บริการหรืออำนวยความสะดวกในวิถีชีวิตประจำวันของประชาชน ส่วนอีกหลายประเทศอย่างฝรั่งเศส สหราชอาณาจักร รวมถึงประเทศไทยก็อาจจะเอียงมาทางส่วนกลางเยอะหน่อย อันนี้ก็เรียกได้ว่าเราค่อนข้างรวมศูนย์
หากจะตอบคำถามดังกล่าว จะพบว่าทิศทางของโลกในช่วง 20-30 ปีที่ผ่านมา จะเริ่มเอนไปทางการกระจายอำนาจมากขึ้น เนื่องจากเมื่อมองในมุมการบริหารแล้วจะพบว่า การกระจายอำนาจมากขึ้นจะช่วยให้มีกลไกในระดับพื้นที่ที่สามารถตอบสนองต่อปัญหาของประชาชนได้รวดเร็วมากกว่า เราเรียกว่า ‘หลักการเริ่มต้นที่ท้องถิ่น’ (subsidiarity) หมายความว่า ใครอยู่ใกล้กับปัญหาที่สุดต้องทำก่อน ถ้าไม่ไหวแล้วค่อยให้คนอื่นเข้ามาช่วยจัดการ
ประการต่อมาคือ ชุมชุมในพื้นที่ต่างๆ ย่อมมีปัญหาและความต้องการที่หลากหลาย จึงมีความต้องการบริการบางอย่างที่มีความจำเพาะ เช่น บางพื้นที่ต้องการสนามเด็กเล่นเป็นแหล่งเรียนรู้สำหรับเด็ก ในขณะที่บางพื้นที่ต้องการห้องสมุดชุมชน ซึ่งการให้ส่วนกลางตัดสินใจในประเด็นพื้นที่ดังกล่าว อาจจะทำให้ไม่สามารถรับรู้ความต้องการเฉพาะของแต่ละพื้นที่ได้ดีเท่ากับกลไกในพื้นเอง
ที่ผ่านมาเราไม่เคยถามพื้นที่เลยว่า ภัยหนาวที่เขาเจอ เขาอยากได้ผ้าห่มไหม ภัยหนาวที่แม่ฮ่องสอนกับภัยหนาวที่อุดรฯ มันเหมือนกันไหม คนในพื้นที่จริงๆ เขาอาจจะต้องการการแก้ไขปัญหาด้านอื่นมากกว่า เป็นต้น การกระจายอำนาจจึงเหมือนการตัดเสื้อให้เหมาะกับตัวคนใส่
อีกเหตุผลหนึ่งที่เทรนด์ของโลกกำลังเคลื่อนมาทางการกระจายอำนาจมากขึ้น เป็นเพราะสังคมทั่วไปในโลกกำลังเคลื่อนเข้าสู่ความเป็นสังคมเมือง เมื่อมนุษย์รวมตัวกันเป็นชุมชนเมืองมากขึ้น ก็จำเป็นจะต้องมีกลไกในระดับชุมชนเมืองเพื่อจัดการปัญหาและความต้องการของเมืองซึ่งมีความสลับซับซ้อนและมีรายละเอียดในการดำเนินงานมากกว่าสังคมชนบท เช่น เรื่องใหญ่ที่สุดของชุมชนเมืองและเป็นจุดเริ่มต้นของงานท้องถิ่นไทยมาตลอดคือ การจัดการขยะและสาธารณสุขพื้นฐาน ถ้าจัดการความสะอาดไม่ดีก็จะนำไปสู่โรคติดต่อ ซึ่งประเด็นปัญหาดังกล่าวจะไม่เป็นปัญหาใหญ่เลยหากมันเกิดขึ้นในสังคมชนบท ดังนั้นจึงต้องมีกลไกท้องถิ่นเข้ามาจัดการปัญหาเหล่านี้ แต่ละเมืองก็มีปัญหาที่ซับซ้อนแตกต่างกัน เราจึงไม่สามารถใช้การสั่งการแบบเดียวทั้งระบบ เพราะจะทำให้เราไล่ตามปัญหาไม่ทัน
ขณะเดียวกัน เหตุผลทางการเมืองอย่างการพยายามพัฒนาประชาธิปไตยก็เป็นเหตุผลสำคัญในการขับเคลื่อนทิศทางโลกมาทางนี้ เพราะเราเชื่อกันว่าประชาธิปไตยระยะยาวที่จะไปได้ดีต้องมีรากฐานมาจากการพัฒนาประชาธิปไตยในชุมชนด้วย การเลือกตั้งระดับชุมชนเพื่อหาคนมาจัดการบ้านเมืองของตนเองก็จะเป็นการปูรากฐานประชาธิปไตยและสร้างสำนึกของการเป็นพลเมืองที่ตื่นตัวไปพร้อมกัน
อีกเหตุผลสำคัญไม่น้อยกว่ากันคือ การกระจายอำนาจจะทำให้การใช้ทรัพยากรในเชิงเศรษฐศาสตร์เป็นเหตุเป็นผลสัมพันธ์กันกับพื้นที่ เราเก็บภาษีที่นี่ได้ ก็ต้องเอามาดูแลคนที่นี่ โดยภาพรวมเทรนด์ของโลกจึงมีแนวโน้มที่จะกระจายอำนาจมากขึ้น
กล่าวโดยสรุป ภารกิจของรัฐในรูปของ ‘การบริการสาธารณะ’ ก็มีแนวโน้มจะให้กลไกในระดับพื้นที่บริหารจัดการมากขึ้น ขณะที่ภารกิจรัฐในรูปของ ‘ภารกิจเชิงปกครอง’ อาจยังมีลักษณะก้ำกึ่งอยู่บ้างว่าพึงจะให้กลไกรวมศูนย์หรือกระจายอำนาจในการดำเนินภารกิจดังกล่าว เนื่องจากภารกิจลักษณะนี้ไม่ใช่การจัดบริการให้กับประชาชน แต่เป็นเรื่องของการบังคับใช้กฎหมาย เช่น การควบคุมมาตรฐานการก่อสร้างโรงงานหรืออาคาร รัฐก็ต้องเข้ามาควบคุมว่าจะตั้งที่ไหนอย่างไรเพื่อไม่ก่อให้เกิดมลภาวะต่างๆ ไปจนถึงเรื่องของความมั่นคงโดยรวม ซึ่งเรามักจะเห็นกลไกส่วนกลางเข้ามาจัดการ แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าท้องถิ่นจะทำเรื่องนี้ไม่ได้ เพราะท้องถิ่นก็สามารถที่จะได้รับมอบอำนาจให้ทำแทนได้ อย่างการควบคุมอาคารที่ขณะนี้ท้องถิ่นเองก็เป็นเจ้าพนักงานแทนส่วนกลางอย่างกรมโยธาฯ ได้
ขอย้ำอีกครั้งว่า การรวมศูนย์อำนาจและการกระจายอำนาจไม่ใช่ขั้วตรงข้ามกัน แม้ว่ารัฐส่วนกลางจะต้องมีบทบาทนำในเชิงยุทธศาสตร์ นโยบาย และการดูแลสังคมโดยรวม แต่ในกระบวนการขับเคลื่อนงานก็จำเป็นต้องอาศัยความร่วมมือกับกลไกในระนาบอื่น ๆ และภาคส่วนอื่น ๆ ไปพร้อมกันด้วย ทั้งกลไกท้องถิ่น ท้องที่ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม โจทย์ของการขับเคลื่อนงานในยุคปัจจุบันจึงมิใช่การเลือกระหว่างการรวมศูนย์และกระจายอำนาจ แต่เป็นเรื่องของการจัดระบบและออกแบบให้กลไกต่าง ๆ ทำงานร่วมกันได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากกว่า
จุดตัดสำคัญของความสำเร็จหรือล้มเหลวในการรับมือกับสถานการณ์โควิด ไม่ได้อยู่ที่ว่ารวมศูนย์หรือกระจายอำนาจแบบไหนดีกว่า แต่อยู่ที่กลไกแบบรวมศูนย์ คือราชการส่วนกลาง และกลไกแบบกระจายอำนาจทั้งราชการบริหารส่วนภูมิภาคและท้องถิ่นจะทำงานร่วมกันอย่างไร้ตะเข็บได้อย่างไร
ข้อสังเกตที่ว่า การกระจายอำนาจทำให้ใช้ทรัพยากรสูง หรือการกระจายอำนาจทำให้ขาดความเป็นเอกภาพ มีความจริงเท็จเพียงใด
มันทั้งจริงและไม่จริง ขึ้นอยู่กับปัจจัยอื่นๆ ด้วย การกระจายอำนาจไม่ใช่ว่าจะทำให้เกิดการใช้ทรัพยากรสูงในทุกกรณี และการรวมศูนย์อำนาจก็ทำให้เกิดการใช้ทรัพยากรอย่างสิ้นเปลืองได้เช่นกัน จริงๆ ประเทศไทยเราก็เป็นแบบนี้
เวลาพูดถึงลักษณะตามหลักบริหารและเศรษฐศาสตร์ทั่วไป ก็เหมือนการไปตัดเสื้อ 3-4 ตัว ร้านค้าก็จะคิดราคาหนึ่ง แต่ถ้าเราสั่ง 300-400 ตัว ร้านก็อาจจะลดราคาให้ การที่ส่วนกลางทำทั้งประเทศก็สามารถที่จะซื้อวัสดุอุปกรณ์ในราคาที่ถูกลงได้ ส่วนในกรณีที่บอกว่าขาดความเป็นเอกภาพนั้น เราก็ต้องมาดูว่าขาดเอกภาพในเรื่องอะไร เพราะผมมองว่าการไร้เอกภาพในเชิงการบริการสาธารณะก็ไม่ใช่เรื่องผิด มันหลากหลายไปตามปัญหาพื้นที่ได้ แต่ความเป็นเอกภาพที่เราควรใส่ใจคือ การสร้างหลักประกันให้ประชาชนได้รับสิทธิและการบริการจากรัฐที่เท่าเทียมกัน เนื่องจากหากปล่อยให้กระจายอำนาจไปอย่างเต็มที่ก็อาจจะทำให้ท้องถิ่นที่ร่ำรวย หรือเมืองขนาดใหญ่ สามารถให้บริการที่มีคุณภาพสูงกว่าท้องถิ่นขนาดเล็ก อันนี้เราเรียกว่า ความลักลั่น เหลื่อมล้ำ ไม่เท่าเทียม การแก้ไขปัญหาคือ เราต้องให้เงินอุดหนุนอย่างเหมาะสม ท้องถิ่นไหนรวยแล้วก็ไม่ควรได้มาก ขณะเดียวกันท้องถิ่นไหนยากจนก็ต้องให้งบเขาอย่างเพียงพอที่เขาจะสามารถนำไปจัดบริการสาธารณะในระดับ ‘มาตรฐานขั้นต่ำ’ ได้ ซึ่งทั่วโลกก็ใช้วิธีการนี้ ส่วนไทยเองก็ทำมาหลายปี แต่อาจจะยังไม่เป็นระบบนัก
ถ้าจะบอกว่าการกระจายอำนาจทำให้ขาดความเป็นเอกภาพในเชิงความมั่นคงแห่งรัฐ ผมคิดว่าคนที่พูดเช่นนี้คือพูดแบบไม่ดูข้อเท็จจริง ก่อนปี 2540 และหลังจากนั้นเป็นต้นมา ในเวทีสัมมนาเกี่ยวกับการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยมักจะอ้างประเด็นหนึ่งเสมอว่า การกระจายอำนาจจะทำให้เราเกิดความแตกแยก กระทบต่อความเป็นเอกภาพ บูรณภาพของการเป็นรัฐเดี่ยวจะแบ่งแยกมิได้ อาจจะนำไปสู่การแบ่งแยกดินแดน ผมคิดว่ามันเป็นการพูดที่ไม่ดูข้อเท็จจริงและเพื่อเร้าอารมณ์คนมากกว่า
เวลาเราพูดถึงการกระจายอำนาจ หมายถึง การกระจายอำนาจภายในกลไกรัฐด้วยกันเอง ประเทศไทยมีกลไกรัฐ 3 ชั้นใหญ่ๆ คือส่วนกลาง ภูมิภาค และท้องถิ่น โดยมีศูนย์กลางอยู่ที่รัฐสภาหรือรัฐบาล เวลาเราพูดถึงการกระจายอำนาจ ก็คือการแบ่งหน้าที่กันระหว่างสามพี่น้องท้องเดียวกัน ไม่ได้ทำให้บ้านแตกแยก แต่คือการแบ่งหน้าที่กัน หากเราไปดูเพื่อนบ้านอย่างอินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ จะพบว่าหลังมีการกระจายอำนาจแล้ว กลายเป็นการแก้ไขปัญหา จนถึงลดทอนความเคลื่อนไหวของกลุ่มแบ่งแยกดินแดนที่เกิดจากความแตกต่างด้านชาติพันธ์ุหรือศาสนาเสียด้วยซ้ำ
เอาเข้าจริงการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งในจังหวัดชายแดนภาคใต้ เราใช้กลไกส่วนกลางแบบรวมศูนย์มาตลอด อย่างกำลังทหาร แต่ก็ไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้ แถมซ้ำร้ายยังรุนแรงยิ่งกว่าเก่า จริงๆ มันมีข้อเสนอจากฝ่ายการเมืองหลายครั้งโดยเฉพาะบทบาทของพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ ที่เสนอให้มีการกระจายอำนาจไปยังพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ แต่แนวคิด ‘นครปัตตานี’ ก็ถูกปัดตกไปด้วยการอ้างเหตุผลเรื่องความเป็นรัฐเดี่ยวที่แบ่งแยกไม่ได้ หรือการกลายเป็นสหพันธรัฐ ซึ่งเป็นการให้ข้อมูลผิดๆ แบบนี้ถ้าเป็นสมัยปัจจุบันคงเรียกได้ว่าเป็นเฟคนิวส์
การให้ท้องถิ่นจัดการตนเอง โดยเฉพาะในสถานการณ์ภัยพิบัติทางธรรมชาติหรือโรคระบาด เอาเข้าจริงแล้วท้องถิ่นมีศักยภาพเพียงพอแค่ไหน
ต้องเข้าใจก่อนว่า ท้องถิ่นมีถึง 7,850 หน่วย เป็นกลไกที่มีความหลากหลายโดยธรรมชาติ มีความหลากหลายของฐานรายได้ จำนวนประชากร สภาพปัญหา ไปจนถึงโครงสร้างอำนาจทางการเมือง ดังนั้นศักยภาพและความสามารถเฉพาะตัวจึงไม่เท่ากัน
ที่ผ่านมามีเรื่องหนึ่งที่ผมรู้สึกอึดอัดใจมาก เราชอบมองว่าท้องถิ่นคือคนอื่น เมื่อกระจายอำนาจไปแล้วก็ดูสิว่ามันจะทำได้ไหม ถ้าเขาทำไม่ได้ก็จะบอกว่า นี่ไง เขาทำไม่ได้ แล้วก็หาทางดึงอำนาจกลับคืน นี่เป็นทัศนคติที่แบ่งเขาแบ่งเรามาโดยตลอด
หากจะเปรียบเทียบกับครอบครัวอย่างที่ผมยกตัวอย่างไปแล้ว การที่คนเป็นพี่อยากให้น้องช่วยงานบ้าน ก็ควรที่จะสอนน้องว่าต้องทำอย่างไร ไม่ใช่พอเขาพลาดแล้วก็ไม่ให้เขาทำอีกต่อไป ซึ่งทัศนะของรัฐไม่ได้มองว่าท้องถิ่นเป็นน้อง แต่มองว่าเป็นคนข้างบ้าน เป็นคนอื่น วิกฤติโควิด-19 ถ้าพูดในแง่ภัยพิบัติระดับชาติมันต้องมีชั้นการทำงานที่หลากหลายมาก กลไกในทุกระนาบชั้นต้องทำงานอย่างมีเอกภาพ ประสานและร่วมมือสอดคล้องต้องกัน
ในการบรรเทาสาธารณภัย หน่วยที่อยู่ใกล้สุดต้องทำก่อน แต่ถ้าเกินกำลังท้องถิ่นขนาดเล็กแล้ว กลไกชั้นถัดมาก็ต้องเข้ามาช่วย การบัญชาการในภาพรวมต้องย้อนกลับมาที่ส่วนกลาง ซึ่งก็ไม่ได้หมายถึงส่วนกลางทำงานคนเดียว แต่ทำงานไปพร้อมกันกับส่วนอื่น ในแง่ของการจัดการวิกฤติ ส่วนกลางต้องรวมศูนย์ มิใช่รวบเอาทุกอย่างมาทำเอง แต่ต้องรวมศูนย์ในเชิงของการบัญชาการ ส่วนการขับเคลื่อนงานจะต้องบูรณาการการดำเนินงานร่วมกันกับกลไกในทุกระนาบ
กรณีไวรัสโควิด-19 เป็นการย้ำปัญหาที่ไทยมีมานานแล้วว่า กลไกรัฐไทยโดยรวมยังมีลักษณะรวมศูนย์อำนาจ แต่เป็นการรวมศูนย์อำนาจที่ไม่มีเอกภาพเลย หรือเรียกว่า ‘การรวมศูนย์อำนาจแบบแตกกระจาย’ (Fragmented Centralism) ซึ่งเป็นประเด็นปัญหาที่ปรากฏมาช้านาน พอมาถึงสถานการณ์โควิด-19 จึงเกิดปัญหาแบบเคราะห์ซ้ำกรรมซ้อน เนื่องจากกลไกของเรามีวิธีคิดแบบรวมศูนย์ค่อนข้างมาก กลไกกระจายอำนาจยังทำงานได้ดีในช่วงการรับมือกับการระบาดระลอกแรก หลายจังหวัดจัดการได้ดี เพราะผู้ว่าราชการจังหวัดกับท้องที่คุยกันตลอด ขณะที่ส่วนกลางยังตัดสินใจไม่ถูกว่าควรทำอะไร แต่การเคลื่อนงานในระยะหลัง ส่วนกลางพยายามดึงทุกอย่างกลับมาอยู่ที่กรุงเทพฯ โดยการวางมาตรการกลางให้ทุกพื้นที่ทำตาม ซึ่งการสั่งการนั้นไม่ได้ดูข้อมูลหรือข้อเท็จจริงในพื้นที่ ไม่สอดรับกับลักษณะปัญหาในแต่ละพื้นที่ จนทำให้การจัดการมีปัญหา
ถ้าเราจะทำงานแบบรวมศูนย์มันก็มีข้อดีคือ การมีเอกภาพและเป็นระบบ แต่ในสถานการณ์เช่นนี้ การเคลื่อนไปข้างหน้าต้องอยู่บนฐานของข้อมูลและใช้ข้อมูลที่เหมาะสม ปัญหาของรัฐไทยซึ่งเป็นมานานแล้วคือ เราเป็นรัฐรวมศูนย์ที่ไม่มีเอกภาพเลย มันเลยสร้างปัญหาเคราะห์ซ้ำกรรมซัดมาตลอด
ประเด็นนี้ไม่ใช่การกล่าวเกินจริง เมื่อมาดูการสั่งการจากกรุงเทพฯ จะพบว่าฝ่ายสาธารณสุขอาจจะสั่งอย่างหนึ่ง ฝ่ายปกครองสั่งอีกอย่าง ฝ่ายเศรษฐกิจจะเอา
อีกอย่าง รัฐบาลก็ไม่รู้จะเอายังไง คนทำงานในพื้นที่จึงทำตัวไม่ถูก ประกอบกับการสั่งการโดยขาดข้อมูลที่ดีพอ จนเริ่มกลายเป็นปัญหา อดีตผู้ว่าราชการจังหวัดท่านหนึ่งเคยถึงกับกล่าวกับผมว่า “ส่วนกลางชอบสั่งซี้ซั้ว ไม่ดูสถานการณ์จริงว่าเป็นอย่างไร หรือกลไกในพื้นที่ทำได้มากน้อยแค่ไหน”
การสักแต่ว่าสั่งแล้วต้องทำให้ได้ เป็นนิสัยและวิธีทำงานแบบโบราณมาก เป็นวิธีทำงานรวมศูนย์แบบทหาร คือเมื่อสั่งผู้ใต้บังคับบัญชาแล้ว เอ็งต้องทำให้ได้ แต่ว่าในสถานการณ์ซับซ้อนของโลกในยุคปัจจุบันนี้ คุณใช้วิธีคิดแบบนี้ไม่ได้แล้ว การตัดสินใจต้องอยู่บนฐานข้อมูล
จุดสะท้อนตรงนี้คือ เราไม่มีข้อมูลที่เป็นระบบ ถ้าจะรวมศูนย์ เราจำเป็นต้องมีข้อมูลอย่างมาก ตัวอย่างคือรัฐจีนที่เป็นรัฐรวมศูนย์ขนาดใหญ่ยักษ์มาก แต่เขาบริหารได้เพราะมีข้อมูล กลับกันของเรานอกจากจะขาดข้อมูลแล้ว ข้อมูลที่มียังนำมาใช้ร่วมกันไม่ได้อีกด้วย เช่น กรณีการจัดสรรการฉีดวัคซีนไม่สอดรับกับลักษณะพื้นที่ บางแห่งเกิน บางแห่งขาด เนื่องจากส่วนกลางไม่มีข้อมูลประชากรที่เป็นชุดข้อมูลกลาง แต่ละหน่วยงานมีข้อมูลเป็นของตัวเอง ฐานข้อมูลทะเบียนราษฎรเป็นอย่างหนึ่ง แต่ข้อมูลของสาธารณสุขเป็นอีกอย่างหนึ่ง และอาจจะมีการเก็บข้อมูลโดยหน่วยทางเศรษฐกิจอีกหน่วยหนึ่ง ไม่เกิดการบูรณาการ
ผมว่าส่วนกลางยังทำงานแบบงานวัดอยู่ เอาคนที่เชื่อว่าเกี่ยวข้องมากองกันอยู่ที่ ศบค. ทุกคนก็มานั่งรอว่าเมื่อไหร่จะมีเรื่องที่เกี่ยวกับเขา เหมือนเอาเขาไปกองกันอยู่ที่ศาลาการเปรียญ รอชี้นิ้วสั่งมา แล้วลุกไปทำกัน มันไม่มีระบบอะไรเลย
การกระจายอำนาจจะช่วยให้ประชาชนช่วยตรวจสอบอำนาจรัฐได้ง่ายขึ้นหรือไม่
ง่ายขึ้นครับ เพราะการกระจายอำนาจเท่ากับเป็นการเอาอำนาจไปอยู่ใกล้มือประชาชน ประชาชนก็จะเห็นว่ามันเกี่ยวข้องกับพวกเขาโดยตรง ถ้าเขาเห็นว่าคนใช้อำนาจท้องถิ่นทำไม่ดีไม่ควร เขาก็ตรวจสอบ เรามักไปดูแค่บางพื้นที่ที่มีเจ้าพ่อ แต่ไม่ดูโดยรวม ท้องถิ่นทั่วๆ ไปถ้านายกฯ ของท้องถิ่นทำอะไรไม่น่าพอใจ ชาวบ้านนี่ถึงกับเดินไปด่าถึงหน้าบ้านเลยนะครับ
บางพื้นที่ที่ภาคประชาชนยังไม่เข้มแข็งในการตรวจสอบ สำหรับผมก็ไม่ใช่ปัญหา ถ้าชาวบ้านเขาชอบแบบเจ้าพ่อ เขาก็อยู่แบบนั้น เราก็ต้องปล่อยเขาไป ถ้าเราไปดูในพื้นที่ก็จะพบว่า มันมีกลไกตรวจสอบของมันอยู่ มันไม่ได้ง่ายเหมือนที่สื่อมวลชนฉายภาพหรือเราคิดกันไปเอง แถมเรายังได้เห็นนักการเมืองท้องถิ่นที่เข้ามาทำตัวไม่เหมาะไม่ควรก็อยู่ในอำนาจได้ไม่นาน ขณะที่นายกฯ ท้องถิ่นหลายคนครองอำนาจได้ยาวนานเป็นสิบปีก็เพราะเขามีผลงานเยอะมาก ตรงกันข้าม ปัญหาเรื่องการตรวจสอบจะมีมากกว่าหากเรารวมศูนย์อำนาจ อย่างกรณีกลไกส่วนกลาง มีประเด็นมากมายที่เราเข้าไม่ถึงข้อมูลและตรวจสอบได้ยากกว่า อาทิ ไม่มีใครทราบนะครับว่าจริงๆ แล้วรัฐบาลเอาเงินไปซื้ออาวุธเท่าไหร่ หรือการซื้อพันธุ์ข้าวแจกประชาชน เราแทบไม่รู้เลยว่ามันสุจริตโปร่งใสจริงหรือไม่
ทุกวันนี้รัฐส่วนกลางต่างหากที่เป็นฝ่ายสร้างกลไกลงไปตรวจสอบ ไปควบคุมท้องถิ่นเสียจนท้องถิ่นแทบจะทำงานไม่ได้แล้ว ดังนั้นท้องถิ่นไทยไม่ได้มีปัญหาเรื่องการต้องถูกตรวจสอบจากประชาชน แต่ปัญหาคือการถูกส่วนกลางตรวจสอบมากเกินไปเสียจนเขาทำงานไม่ได้ต่างหาก
ในบางกรณี นายกฯ ท้องถิ่นเอางบประมาณไปสร้างสนามเด็กเล่นให้เด็กในชุมชน กลับถูกสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) เข้าไปตรวจสอบว่า วันหนึ่งมีเด็กมาเล่นกี่คน สร้างแล้วคุ้มค่าจริงไหม ทำไมถึงไม่เอางบไปทำอย่างอื่น สรุปแล้วความคุ้มค่ามันวัดอย่างไร ความคุ้มค่าของ สตง. หรือความคุ้มค่าของพื้นที่ ผมว่ามาตรฐานมันไม่เท่ากัน
ที่จริงแล้วการเอาอำนาจไปอยู่ใกล้พื้นที่จะยิ่งเร่งการตรวจสอบให้มันเร็วขึ้นตามธรรมชาติ หากเราจำกัดการกระจายอำนาจก็จะทำให้ประชาชนมองไม่เห็นบทบาทความสำคัญ ความสนใจตรวจสอบก็จะน้อย แต่หากเราเพิ่มพูนบทบาทท้องถิ่นให้ดำเนินภารกิจที่เกี่ยวข้องกับชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนมากขึ้นเท่าใด ประชาชนก็จะยิ่งเห็นความสำคัญและสนใจติดตามตรวจสอบมากขึ้นเอง แต่ทุกวันนี้เหมือนเราไม่ยอมปล่อยให้ท้องถิ่นมันโตเสียมากกว่า
องค์ประกอบที่จะช่วยให้ท้องถิ่นเติบโตได้ควรมีอะไรบ้าง
พูดแบบหลักทั่วไปก็ต้องมีอำนาจและทรัพยากรที่เพียงพอ อำนาจคือเขาจะทำงานให้กับประชาชนได้ เวลาทำอะไรจะได้ไม่ผิดกฎหมายหรือถูกส่วนกลางห้าม จริงๆ ถ้าไปดูท้องถิ่นในประเทศที่มีวิธีคิดแบบรวมศูนย์มากๆ นั้น เขาจะกำหนดอำนาจหน้าที่แบบลิสต์รายการไว้เลยว่าท้องถิ่นทำอะไรได้บ้าง และหากนอกเหนือจากนี้ไปอะไรบ้างที่ทำไม่ได้ ในปัจจุบันวิธีการเขียนกฎหมายจะเขียนเพื่อให้คลุมเอาไว้กว้างๆ เช่น ท้องถิ่นมีหน้าที่ให้บริการประชาชนในพื้นที่ของตนเอง เขียนแบบนี้แปลว่าท้องถิ่นจะทำอะไรก็ได้ในพื้นที่ของตนเองที่ตรงตามความต้องการของประชาชน จำกัดเขาแค่พื้นที่เพียงเท่านั้น ที่เหลือจะทำอะไรก็ได้ที่กฎหมายไม่ได้ห้ามไว้ กฎหมายท้องถิ่นของญี่ปุ่นและเยอรมนีก็เป็นเช่นนี้
ปัจจัยต่อมาคือทรัพยากร คนจะทำงานได้ต้องมีความพร้อมทั้งเงิน คน และเทคนิควิธีการ ถ้าพูดแบบนักบริหารรัฐกิจคือมี 4 M (Man, Money, Material and Management) ซึ่งท้องถิ่นจะมีทั้งสี่อย่างนี้ได้ก็ต้องขึ้นอยู่กับส่วนกลาง หน้าที่ของส่วนกลางคือ ควรทำอย่างไรเมื่อให้อำนาจไปแล้วท้องถิ่นจะสามารถทำงานได้ หน้าที่ส่วนกลางจึงควรเป็นคนมอบเครื่องมือ เทคนิค หรือกำลังคนให้เพียงพอ เพื่อให้เขาสามารถทำงานได้ แต่ที่ผ่านมาหลังกระจายอำนาจให้ใหม่ๆ วิธีการโอนอำนาจของเรามีแค่หนังสือส่งมาแผ่นเดียว แล้วบอกว่าโอนให้แล้ว คนรับก็ไม่รู้ว่าจะทำงานที่ไม่เคยทำอย่างไรต่อไป
อันที่จริงหากท้องถิ่นทำงานได้ดี ประโยชน์ก็ตกแก่ส่วนรวมทั้งนั้น เอาเข้าจริงคนที่ดูแลชีวิตของข้าราชการส่วนกลางก็เป็นท้องถิ่นทั้งนั้น คนเก็บขยะให้บ้านเขาก็ท้องถิ่น โรงเรียนหลายแห่งที่มีคุณภาพของท้องถิ่น คุณก็ส่งลูกหลานของคุณไปเรียนไม่ใช่หรือ เราต้องมองว่าเราคือพวกเดียวกันและต้องช่วยกันทำงานต่างหากที่เป็นหัวใจสำคัญ
สถานการณ์โควิด-19 ในระดับท้องถิ่น นับตั้งแต่การระบาดรอบแรกจนปัจจุบัน มีพัฒนาการเป็นไปอย่างไรบ้าง
ผมคิดว่าในระยะต้น กลไกในระดับพื้นที่ทั้งส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นทำงานกันได้ดีในระลอกแรก แต่เมื่อส่วนกลางพยายามเข้ามาบัญชาการการจัดการในภาพรวมทั้งประเทศก็เริ่มมีปัญหาอันเนื่องมาจากการมีวิธีคิดแบบรวมศูนย์จนเกินไป ขณะเดียวกันก็ขาดการจัดระบบการทำงานร่วมกันระหว่างกลไกรัฐในระนาบต่างๆ ที่ดีพอ จุดอ่อนสำคัญเลยจึงกลายเป็นการจัดสัมพันธภาพระหว่างส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และท้องถิ่น ซึ่งในระดับภูมิภาคกับท้องถิ่นเองไม่ค่อยมีปัญหาอะไร เพราะพวกเขาอยู่ในพื้นที่มานาน มีความรู้เข้าใจปัญหากันอย่างดี
หากถามว่าทำไมการจัดการวิกฤติครั้งนี้ไม่ดี ก็เพราะว่าการจัดการวิกฤติครั้งนี้มันคาบเกี่ยวกับหลายหน่วยงาน เอาแค่กระทรวงสาธารณสุขก็หลายหน่วยงานแล้ว ยังมีฝ่ายปกครอง ฝ่ายความมั่นคง ฯลฯ ปัญหาของการจัดระบบที่ไม่ดีก็เกิดมาจากความขาดเอกภาพของส่วนกลางเอง นั่นคือ ส่วนกลางมองว่า กลไกในระดับพื้นที่ทั้ง 75 จังหวัด เป็นเพียงกลไกรับคำสั่ง แต่ปัญหาอยู่ที่คนสั่งจากส่วนกลางเองที่มีหลายคน และเป็นคำสั่งที่ไม่มีเอกภาพ คนรับคำสั่งก็ย่อมจะงุนงงว่าจะดำเนินการอย่างไร ตอนทำงานจึงกลายเป็นปัญหา
จะเห็นว่าการตัดสินใจจากส่วนกลางไม่มีระบบระเบียบ ตอนนี้ผมยังไม่เคยเห็นว่าแผนระยะยาวเกิน 1 เดือนของรัฐ จะทำอะไรต่อไป มาตรการก็ยังกลับไปกลับมา เหมือนเจ้านายคุณเปลี่ยนใจรายวัน คนทำงานก็ไปไม่ถูก ทั้งที่กลไกการทำงานในพื้นที่มีศักยภาพสูงมาก
ดังนั้นส่วนกลางในกรุงเทพฯ ผมมองว่าคำสั่งต้องชัดเจนและต้องมาพร้อมกับการสนับสนุนกลไกในระดับพื้นที่ที่เพียงพอ ส่วนกลางต้องทำสองเรื่องนี้ ซึ่งที่ผ่านมาส่วนกลางยังทำสองเรื่องนี้ไม่ดีพอ
ถ้ารัฐส่วนกลางอ่อนแอ ในช่วงวิกฤติโรคระบาดแบบนี้ ท้องถิ่นพอจะมีทางออกอย่างไรจากสภาพปัญหาดังกล่าว
ผมคิดว่าอย่างน้อย โควิด-19 ก็ทำให้สังคมทั่วไปได้เห็นว่าว่ากลไกรัฐรวมศูนย์แบบรัฐไทยนั้นมีข้อจำกัดและปัญหาค่อนข้างมาก การที่ประชาชน สื่อมวลชน และกลุ่มต่างๆ เริ่มพูดถึงการกระจายอำนาจมากขึ้น ผมคิดว่าเป็นเพราะคนเริ่มมองเห็นศักยภาพของกลไกส่วนท้องถิ่น และปัญหาก็คือ กลไกในระดับพื้นที่ที่จะเป็นกำลังสำคัญในการจัดการกับวิกฤติโรคระบาดกลับขาดการสนับสนุนจากส่วนกลางที่ดีพอ นี่คือรอยแผลสำคัญที่เราจะต้องเริ่มมองหาทางแก้ไขปัญหาต่อไป
อำนาจทั้งหมดถูกรวมศูนย์มาอยู่ที่กรุงเทพฯ ประมาณกว่า 150 กรม แต่พื้นที่ในการทำงานป้องกันไวรัสจริงๆ อยู่ในท้องถิ่น การทำงานเลยเป็นไปลำบาก ปัญหาจึงกลับไปยังโจทย์ที่ผมกล่าวไว้แต่แรกว่า เราต้องเริ่มมองหาการทำงานที่ประสานกันระหว่างกลไกส่วนกลาง ภูมิภาค และท้องถิ่น ความสำเร็จจึงไม่อยู่ที่โครงสร้าง แต่เป็นการทำอย่างไรให้เกิดระบบหรือกลไกที่เสริมการบูรณาการขึ้น
ถ้ามีการถ่ายโอนกิจการสาธารณะให้ท้องถิ่นมากขึ้น จะทำให้เรารับมือกับโควิด-19 ได้ดีขึ้นหรือไม่
ตอนนี้ท้องถิ่นหลายแห่งมีความพร้อม ทั้งโรงพยาบาลสนามไปจนถึงการจัดการสถานที่ฉีดวัคซีน และเขาไม่ได้ทำงานคนเดียว แต่ยังประสานไปกับภาคประชาสังคมหรือเอกชนอีกด้วย ปัญหาคือส่วนกลางไประงับสิ่งเหล่านั้นไว้ นี่คือจุดสำคัญ
สิ่งเหล่านี้ไม่ใช่แค่ขวางการทำงาน แต่ยังบั่นทอนกำลังใจคนทำงานระดับพื้นที่อีกด้วย พอถึงจังหวะที่ส่วนกลางดึงอำนาจกลับและการระบาดเริ่มลุกลาม ท้องถิ่นที่มีศักยภาพสูงพอจะแก้ไขปัญหากลับถูกสั่งห้าม จึงเป็นจุดแตกหักและทำให้เราเห็นว่าประเทศไทยยังกระจายอำนาจไม่ดีพอ
ประเทศที่จัดการได้ดีทั้งไต้หวันและญี่ปุ่น โดยเฉพาะญี่ปุ่นที่ผมอยากให้เห็นเป็นตัวอย่างที่สะท้อนให้เห็นถึงการทำงานร่วมกันระหว่างส่วนกลางและท้องถิ่น กลไกร้อยรัดการทำงานของพวกเขามี 3 ส่วนสำคัญ เรื่องแรกในทัศนะผมคือเขายังเป็นสังคมรวมศูนย์อยู่ ส่วนกลางเป็นเพียงผู้วางรากฐานระบบ แต่คนลงมือทำจะส่งไปให้ท้องถิ่นทำ ซึ่งไม่เหมือนบางประเทศที่ส่วนกลางพยายามจะทำเองหมด ระบบของญี่ปุ่นจึงถูกเรียกว่า ระบบการมอบอำนาจตามกฎหมาย อำนาจตามกฎหมายยังเป็นของส่วนกลาง แต่มอบให้ท้องถิ่นไปทำแทน ส่วนกลางจึงเป็นเพียงผู้กำหนดวิธีการและแบบแผนมาตรฐานแต่เพียงเท่านั้น
ระบบที่สองที่น่าสนใจของญี่ปุ่น เราเรียกว่า ‘ระบบยืมตัวบุคลากร’ คือท้องถิ่นส่งคนของตนเองไปนั่งที่ส่วนกลาง และส่วนกลางก็ส่งคนมาสอนงานที่ท้องถิ่น มักจะมีวาระทั้งหมด 3 ปีเวียนกันไป ด้วยวิธีนี้ส่วนกลางจึงมีความเข้าใจปัญหาในพื้นที่จริง รวมถึงได้แอบมาคอยควบคุมท้องถิ่น ขณะเดียวกันท้องถิ่นก็จะได้คนเก่งๆ มาช่วยทำงานในพื้นที่ของตนเอง รวมไปถึงการสร้างสายสัมพันธ์ระหว่างสองระนาบดังกล่าวก็จะทำให้การทำงานในอนาคตเป็นไปโดยมีปัญหาติดขัดไม่มากนัก
กลไกที่สามคือ ระบบเงินอุดหนุน ซึ่งก็ไม่ใช่การอุดหนุนธรรมดา แต่เป็นการคำนวณมาแล้วว่าแต่ละพื้นที่ควรทำหน้าที่อะไรบ้าง ใช้งบประมาณเท่าไหร่ และจากงบที่ท้องถิ่นมีอยู่เพียงพอหรือไม่ หากมีไม่พอก็จะเป็นหน้าที่ของส่วนกลางในการเติมงบลงไปยังพื้นที่นั้น การคำนวณที่แม่นยำเป็นอย่างมากนี้เองทำให้ท้องถิ่นไม่เคยมีเงินไม่พอที่จะจัดทำบริการสาธารณะตามความจำเป็นต่างๆ
เราจะแก้ไขมายาคติไทยที่ว่า การเมืองท้องถิ่นมีการทุจริตเยอะได้อย่างไร
ผมคิดว่าเราคงต้องออกมาแสดงความคิดความเห็นกันมากขึ้น เพื่อชึ้ให้เห็นว่ามีท้องถิ่นที่ทำงานดีๆ หรือมีนวัตกรรมเด่นๆ อีกมาก ทางสถาบันพระปกเกล้าก็ได้พยายามทำงานศึกษาหลายชิ้นเพื่อโต้เถียงกับมายาคติดังกล่าว ซึ่งข้อเท็จจริงก็ชี้ว่า ในรอบ 1 ปี แม้ว่าท้องถิ่นทั่วประเทศจะมีจำนวนคดีทุจริตเยอะ แต่ก็เพราะท้องถิ่นมีจำนวนมากถึง 7,850 แห่ง แต่หากดูในแง่จำนวนเงินกลับไม่เยอะ รวมถึงโดยมากจะไม่ใช่การทุจริตโดยตั้งใจ จำนวนไม่น้อยเป็นการทุจริตจากความไม่เข้าใจระเบียบ เช่น เบิกจ่ายเงินไปใช้ในกิจการที่ห้ามไว้ แต่เขาไม่ได้ตั้งใจจะโกง เป็นต้น
หากเปรียบเทียบมูลค่าความเสียหายจากโครงการทุจริตโดยรัฐส่วนกลางเพียงโครงการเดียว อาจจะมากกว่าจำนวนมูลค่าความเสียหายจากการทุจริตโดยส่วนท้องถิ่นทั้งประเทศเสียอีก
จริงๆ แล้วผมว่าคนในพื้นที่เขาเข้าใจ แต่มายาคติแบบนี้ถูกตอกย้ำโดยคนจากส่วนกลางต่างหาก ซึ่งเป็นวาทกรรมชนิดใหม่ที่เข้ามาแทนวาทกรรมเดิม อย่างคำว่าความมั่นคง การแบ่งแยกดินแดน การกระทบต่อราชอาณาจักรอันเป็นหนึ่งเดียว พอกระจายอำนาจไปวาทกรรมเก่ามันก็ไม่มีน้ำหนักแล้ว จึงมาพูดเรื่องเจ้าพ่อหรือการทุจริตแทน
ในอนาคตเราควรเสริมแรงท้องถิ่นด้วยอะไรบ้าง หลังการแพร่ระบาดของโควิด-19 ยุติลง
ผมเชื่อว่าหากเราจะเสริมแรงท้องถิ่นให้เก่งขึ้น ดีขึ้น ทำงานได้เยี่ยมขึ้น ผมคิดว่าฝั่งส่วนกลางต้องมองให้เห็นว่า หากคุณอยากจะทำงานให้สำเร็จ ส่วนกลางจำเป็นต้องพึ่งพาส่วนท้องถิ่น ดังนั้นส่วนกลางซึ่งผมคิดว่าตอนนี้เขาก็คงเห็นแล้วว่าเขาต้องหาทางยกระดับสมรรถนะมากกว่าเดิม ส่วนกลางจึงจำเป็นที่จะต้องลด ละ เลิก กฎระเบียบ คำสั่งมากมายที่ทำให้เขาทำงานได้น้อยลง ต้องมองว่าท้องถิ่นไม่เหมือนส่วนราชการ เนื่องจากพวกเขาต้องการความคล่องตัว พูดง่ายๆ ในเบื้องต้น ส่วนกลางไม่ต้องไปสนับสนุนท้องถิ่นเพิ่มก็ได้ ขอเพียงแต่ช่วยลดกรอบที่เป็นข้อจำกัดในการทำงานให้ลดลง ก็นับว่าช่วยได้มาก
เราต้องเลิกวางกฎระเบียบบ้าๆ บอๆ ที่เป็นอุปสรรคต่อความสร้างสรรค์หรือความคล่องตัวในการทำงานของคนในพื้นที่ ต่อมาถ้าจะให้ดีกว่านั้นคือ ส่วนกลางควรสนับสนุนทรัพยากรบ้าง อย่างการส่งคนเก่งๆ ลงไปช่วยท้องถิ่น ช่วยจัดระบบหรือวิธีการทำงานให้เขา แต่ผมคิดว่าเป็นไปค่อนข้างยาก เนื่องจากเรายังมีวิธีคิดในการทำงานแบบเก่าอยู่ คือเรายังมีความเจ้ายศเจ้าอย่างในการทำงานกันอยู่ ซึ่งอาจจะต้องใช้เวลา แต่ผมเชื่อว่าข้าราชการรุ่นใหม่เริ่มเห็นปัญหาตรงนี้แล้ว
อย่างไรก็ตาม ตอนนี้ผมว่าเราเริ่มเห็นความหวังในระดับพื้นที่หลายแห่ง กลไกส่วนท้องถิ่นหลายที่อย่างขอนแก่น สุโขทัย หรืออุดรธานี เริ่มก่อรูปการประสานความร่วมมือกับภาคเอกชนและภาคประชาสังคม เริ่มเกาะเกี่ยวกันเป็นเครือข่ายพัฒนาเมืองที่มองในระยะยาวว่า บ้านของเขาในอีก 5 ปี 10 ปีข้างหน้าจะเป็นอย่างไร เขาเริ่มจัดเวทียุทธศาสตร์ พัฒนาแผนงานต่างๆ ซึ่งเขาก็จะเอาแผนเหล่านี้ไปขายไอเดียให้กับส่วนกลาง หากส่วนกลางมีโครงการอะไรลงมาจะได้ไปสอดรับกับสิ่งที่พวกเขาคิดเอาไว้แต่แรก ซึ่งส่วนกลางเองก็คงจะทำอะไรไม่ถูก เนื่องจากส่วนกลางไม่เคยไปพัฒนาแผนอะไรให้พื้นที่เหล่านั้นเลย
การได้เห็นเครือข่ายพัฒนาเมืองเติบโตขึ้นแบบนี้ สะท้อนได้ว่าระดับพื้นที่เริ่มลุกขึ้นมาต่อสู้หรือขับเคลื่อนอะไรบางอย่างโดยเอาท้องถิ่นเป็นตัวตั้งมากขึ้น และคงเป็นเทรนด์หลักต่อไปในอนาคต
Author
