หากเอ่ยถึงประเด็นสิ่งแวดล้อมในประเทศไทย ‘เหมืองแร่’ เป็นหนึ่งในโครงการพัฒนาของรัฐที่มีการถกเถียงกันอย่างยาวนาน ระหว่างความสำคัญของแร่ที่มีต่อประเทศและการผลิตในภาคอุตสาหกรรม กับผลกระทบที่ชุมชนได้รับจากการทำเหมือง เพราะพื้นฐานการจัดการทรัพยากรแร่เชื่อว่า แร่เป็นทรัพยากรที่มีความสำคัญต่อการพัฒนาประเทศ แต่เมื่ออำนาจการต่อรองไม่เท่ากันระหว่างรัฐและเอกชนในสิทธิการเข้าถึงแร่ และการจัดการเกี่ยวกับอุตสากรรมแร่มีความสำคัญมากกว่าชุมชน ‘หลักการมีส่วนร่วมของชุมชน’ (right to participation) จึงเป็นอาวุธสำคัญที่จะใช้ในการต่อรองเชิงอำนาจ
ทั้งนี้ ตามแผนแม่บทการบริหารจัดการแร่ ฉบับที่ 2 พ.ศ. 2566-2570 ที่มีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 1 มกราคม 2566 ได้ระบุถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารจัดการแร่ ที่รัฐได้ให้ความสำคัญต่อหลักการมีส่วนร่วมของประชาชนในระดับหนึ่ง
บทความชิ้นนี้อยากสำรวจว่า หน้าตาหลักการมีส่วนร่วมของรัฐเป็นอย่างไร สอดคล้องกับหลักการมีส่วนร่วมมากหรือน้อยเพียงใด และตั้งคำถามว่า หากชุมชน ‘ไม่ต้องการ’ เหมืองแร่ พวกเขาจะสามารถส่งเสียง ‘ไม่เอา’ เหมืองแร่ ในความเป็นจริงได้มากน้อยเพียงใด?
อะไรคือสิทธิการมีส่วนร่วมของชุมชน ในแผนแม่บทแร่ ฉบับที่ 2
ในแผนแม่บทแร่ ฉบับที่ 2 การมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารจัดการแร่ ถูกเขียนไว้ยาวถึง 2 หน้า เริ่มต้นด้วยการอธิบายถึงแนวคิดการมีส่วนร่วมของประชาชน บนหลักการการมีส่วนร่วมของประชาชนตาม International Association for Public Participation (IAPP) ที่แบ่งระดับการมีส่วนร่วมของประชาชนออกเป็น 5 ระดับ ได้แก่
1. การให้ข้อมูลข่าวสาร (inform)
2. การปรึกษาหารือหรือการรับฟังความคิดเห็น (consult)
3. การมีส่วนร่วมในการตัดสินใจหรือเสนอแนะแนวทาง (involve)
4. การมีส่วนร่วมในการดำเนินงาน (collaborate)
และ 5. การให้อำนาจแก่ประชาชนเป็นผู้ตัดสินใจทั้งหมด (empower)
แผนแม่บทฉบับนี้ ได้ระบุผลจากการศึกษาการมีส่วนร่วมของประชาชนหรือชุมชนที่มีส่วนได้เสียตามพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2560 พบว่า “ค่อนข้างเปิดกว้างกับการมีส่วนร่วมของประชาชน” โดยมีขั้นตอนการมีส่วนร่วมที่สำคัญ 4 ประการ คือ
1. มีการเปิดเผยข้อมูลการขอประทานบัตร และข้อมูลการกำหนดเขตพื้นที่ประทานบัตร ไม่น้อยกว่า 30 วัน
2. เปิดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนที่มีส่วนได้เสียในเขตพื้นที่ที่จะออกประทานบัตร หากประชาชนไม่เห็นด้วยหรือไม่สามารถหาข้อยุติได้ จะต้องจัดประชามติของคนในชุมชนในพื้นที่นั้น
3. เปิดโอกาสให้ประชาชนหรือชุมชนที่มีส่วนได้เสียส่งตัวแทนเพื่อเป็นคณะกรรมการแร่ และคณะกรรมการแร่จังหวัด ซึ่งมีอำนาจในการให้ความเห็นชอบเกี่ยวกับประทานบัตรหรืออาชญาบัตร รวมทั้งสามารถเสนอความเห็นเกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติม หรือปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม และสุขภาพของประชาชนที่เกี่ยวข้องกับการทำเหมือง
และ 4. เปิดโอกาสให้ผู้มีส่วนได้เสียมีส่วนร่วมในการควบคุมและเฝ้าระวังจากการทำเหมืองแร่
กล่าวโดยสรุปคือ “การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียตามพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2560 เทียบกับหลักการมีส่วนร่วมตามมาตรฐานสากลนั้น เป็นการเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในระดับสูงสุดตามหลักการมีส่วนร่วมของสากล”
แต่ตาม พ.ร.บ.แร่ 2560 การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียในการบริหารจัดการแร่ของประเทศไทยยังไม่ครอบคลุมในทุกขั้นตอนและทุกกระบวนการของอุตสาหกรรมแร่ เพราะขั้นตอนการออกอาชญาบัตร หรือใบอนุญาตสำรวจแร่ เป็นอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามกฎหมาย ส่งผลให้ประชาชนไม่สามารถมีส่วนร่วมในขั้นตอนดังกล่าวได้
ทั้งนี้ แม้รัฐจะมองว่า หลักการมีส่วนร่วมของชุมชนตาม พ.ร.บ.แร่ 2560 เปิดพื้นที่ให้กับประชาชนมากขึ้นก็ตาม แต่กระนั้น แผนแม่บทฉบับนี้กลับไม่เปิดกว้างให้ชุมชนมีส่วนร่วมทั้งในกระบวนการมีส่วนร่วม และมีข้อจำกัดเรื่องระยะเวลาการรับฟังความคิดเห็น
สุทธิเกียรติ คชโส ทนายความมูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม กล่าวว่า “การกำหนดแผนแม่บทการบริหารจัดการแร่เป็นสิ่งที่ พ.ร.บ.แร่ 2560 กำหนดให้ต้องมีการจัดทำแผนแม่บทแร่ ฉบับที่ 2 มาตรา 17 กำหนดให้คณะกรรมการแร่ (คนร.) มีหน้าที่ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของชุมชนทำการจัดแผนแม่บทแร่ฉบับนี้ คนร. จึงได้ออกประกาศ เรื่อง หลักเกณฑ์การมีส่วนรวมของภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน ในการจัดทำแผนแม่บทแร่ เมื่อวันที่ 17 มิถุนายน 2564 เพื่อรับฟังความคิดเห็น แต่ในทางปฏิบัติการเปิดเผยข้อมูลประชาสัมพันธ์ค่อนข้างจำกัด เพราะอยู่ในช่องทางออนไลน์เป็นหลัก ทำให้ชุมชนหลายพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบหรืออาจจะได้รับผลกระทบไม่ทราบ และไม่สามารถเข้าถึงข้อมูลได้เลย”
อะไรหล่นหายไปจากหลักการมีส่วนร่วมของชุมชนในแผนแม่บทแร่
อชิชญา อ๊อตวงษ์ อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร อธิบายว่า แนวคิดเกี่ยวกับหลักการมีส่วนร่วมนั้นมีหลากหลายรูปแบบ ไม่ว่าจะเป็นแบบ IAPP (ที่ปรากฏในแผนแม่บท หรือรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม หรือ EIA) และยังมีงานศึกษาอื่นที่แบ่งการมีส่วนร่วมออกเป็น 3 ระดับ คือ 1) การมีส่วนร่วมในเชิงเครื่องมือหรือพิธีกรรม 2) การมีส่วนร่วมเชิงเนื้อหา และ 3) การสร้างการตระหนักรู้ ความเข้าใจให้กับชุมชน จนทำให้ชุมชนสามารถเป็นผู้ตัดสินใจด้วยตนเองได้
แต่หากนำหลักการมีส่วนร่วมของ IAPP ที่ปรากฏในแผนแม่บทนี้ และหลักการมีส่วนร่วม 3 ระดับ มาพิจารณาร่วมกัน จะพบว่า สิ่งที่รัฐไทยปฏิบัติเมื่อต้องทำรายงาน EIA คือ
ระดับที่ 1 (การให้ข้อมูล) และระดับที่ 2 (การรับฟังความคิดเห็น) พบว่า มักใช้วิธีการเรียกชุมชนเข้ามานั่งรับฟังโครงการ โดยรัฐเป็นผู้ให้ข้อมูลฝ่ายเดียว (one way communication) แต่ชุมชนไม่ได้เข้าใจอย่างแท้จริง การมีส่วนร่วมเช่นนี้จึงถูกจัดใน ‘ระดับพิธีกรรมสำหรับการรับฟังความคิดเห็น’
ระดับที่ 3 (การมีส่วนร่วมและเสนอแนะแนวทาง) กับระดับที่ 4 (การมีส่วนร่วมในการดำเนินงาน) ที่ชุมชนจะมีข้อเสนอแนะหรือให้ความเห็นต่อโครงการซึ่งข้อมูลนี้เป็นส่วนหนึ่งของการตัดสินใจ และหากชุมชนมีบทบาทในเวทีการรับฟังความคิดเห็น ซึ่งขึ้นอยู่กับคุณภาพความเข้าใจว่าชุมชนเข้าใจถึงโครงการได้มากน้อยเพียงใด จนถึงขั้นที่สามารถมีอิทธิพลต่อการกำหนดเนื้อหา การตัดสินใจเอาหรือไม่เอาเหมือง เป็นต้น สิ่งนี้จะถูกจัดอยู่ใน ‘การมีส่วนร่วมระดับเนื้อหา’
ระดับที่ 5 (การให้อำนาจตัดสินใจแก่ประชาชน) ถ้าพิจารณาตามหลักการมีส่วนร่วมก็จะอยู่ในส่วนของ ‘การสร้างบรรทัดฐาน’ ที่ชุมชนสามารถเข้าใจข้อมูลอย่างแท้จริง มีส่วนร่วมต่อการออกแบบข้อมูล จนสามารถตัดสินใจด้วยตนเองอย่างแท้จริง
“เมื่อพิจารณาประกอบกัน 5 เป้าหมายของรัฐ ต้องถามว่า 5 ระดับนี้ จะไปถึงระดับไหน เพียงระดับการให้ข้อมูล หรือนำไปสู่การแลกเปลี่ยน และไล่ระดับขึ้นไปเรื่อยๆ แต่ไม่ได้มีเป้าหมายเพื่อให้เกิดการแลกเปลี่ยน ซึ่งอาจเข้ากับกระบวนการเชิงพิธีกรรม แต่ชุมชนไม่ได้มีอำนาจตัดสินใจ เป็นต้น” อชิชญากล่าว
ในทางปฏิบัติ กระบวนการมีส่วนรวมของชุมชนเป็นอย่างไร
อาจารย์อชิชญาได้ตั้งข้อสังเกตว่า ตามแผนแม่บทแร่ และ พ.ร.บ.แร่ 2560 ถือว่าค่อนข้างเปิดกว้างต่อหลักการมีส่วนร่วมมากกว่า พ.ร.บ.แร่ 2510 ที่กำหนดว่า ชุมชนสามารถมีส่วนร่วมได้ในระดับไหน แต่โดยส่วนตัวอชิชญาแบ่งออกเป็น 3 ส่วนหลักๆ คือ 1) ขั้นตอนการอนุมัติอนุญาตเปิดเหมือง 2) ระเบียบขั้นตอนมาตรการที่กฎหมายกำหนด และ 3) ขั้นตอนการฟื้นฟูเยียวยา
“แต่หากพิจารณาทั้ง 3 ส่วน ภาพสุดท้ายที่เราจะเห็นคือ กฎหมายเทน้ำหนักไปให้ส่วนไหนและเว้าแหว่งไปตรงส่วนใดบ้าง หรือเจือจางลงในส่วนไหน ดังนั้น คำถามคือ การมีส่วนร่วมของชุมชนในการบริหารจัดการแร่ครอบคลุมทั้ง 3 ส่วนหรือไม่ หรือเป็นเพียงการอนุมัติ อนุญาต เฝ้าระวัง ควบคุมเท่านั้น ขณะเดียวกันกฎหมายก็ไม่ได้ระบุรายละเอียดของการมีส่วนร่วมที่ชัดเจน แต่อำนาจในการกำหนดอยู่ในมือของหน่วยงานรัฐ”
อชิชญาตั้งข้อสังเกตว่า แม้กฎหมายแร่ 2560 จะมีหลักการมีส่วนร่วมที่ดีงาม แต่การระบุรายละเอียดเกี่ยวกับการมีส่วนร่วม ต้องกลับไปดูประกาศกระทรวงอุตสาหกรรม เรื่อง กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการรับฟังความคิดเห็นของชุมชนในพื้นที่ที่ขอประทานบัตร พ.ศ. 2561 นั่นหมายความว่า อำนาจการออกระเบียบอยู่ในมือหน่วยงานรัฐ ซึ่งอชิชญานิยามปัญหาของกฎหมายสิ่งแวดล้อมไทยว่า “strict (เข้มงวด) กับสิ่งที่ควรยืดหยุ่น แต่กลับไปยืดหยุ่นในสิ่งที่ควร strict” พร้อมให้คำอธิบาย ดังนี้
1. การนิยาม ‘ชุมชนในพื้นที่ขอประทานบัตร’ ไม่รองรับต่อสภาพการอยู่อาศัยของคนที่ได้รับผลกระทบ
ตามประกาศกระทรวงอุตสาหกรรม นิยาม ‘ชุมชนในพื้นที่ขอประทานบัตร’ เป็นพื้นที่ที่จำกัดมาก มีระยะชัดเจน และรัศมีที่เล็กมาก หากพูดถึงประชาชนที่ต้องเข้ามามีส่วนร่วมในการรับฟังความคิดเห็น ควรจะอ้างอิงถึงผลกระทบที่อาจเกิดจากโครงการ เช่น เหมืองอมก๋อย ตามรายงาน EIA กำหนดให้ต้องรับฟังความคิดเห็นของคนในรัศมี 3 กิโลเมตรรอบเหมือง แต่หากคนจากอีกหมู่บ้านหนึ่งมาทำไร่ใกล้พื้นที่เหมือง จะถูกนับรวมเป็นผู้ได้รับผลกระทบด้วยหรือไม่
อีกข้อสังเกตคือ โครงการประเภทเหมืองมักปล่อยมลพิษทางน้ำ จึงไม่สามารถกำหนดพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบเป็นกิโลเมตรได้ และเหมืองแต่ละประเภทมีผลกระทบที่ต่างออกไป ทำให้ไม่สามารถกำหนดหลักเกณฑ์แบบ ‘one size fit for all’ ได้ ดังนั้น การนิยามจึงไม่มีความยืดหยุ่นพอที่จะรองรับลักษณะธรรมชาติของผู้อยู่อาศัยหรือผู้มีส่วนได้เสีย และไม่หยืดหยุ่นเพียงพอที่จะครอบคลุมปัญหามลพิษหรือลักษณะของโครงการที่จะก่อมลพิษในลักษณะที่ต่างกันออกไป จึงเป็นปัญหาใหญ่ปัญหาหนึ่งในประกาศกระทรวงนี้
2. ปัญหาการกระจายข้อมูลผ่านกลไกท้องถิ่น
การประกาศรับฟังความคิดเห็นของกระทรวงอุตสาหกรรมใช้กลไกของท้องถิ่นค่อนข้างมาก ทั้งผู้ใหญ่บ้าน องค์การบริหารส่วนตำบล องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในการกระจายข้อมูลประชาสัมพันธ์ ฉะนั้นจะพบปัญหาในทางปฏิบัติว่า เมื่อไหร่ที่บริษัทเอกชนสามารถเข้าถึงบุคคลเหล่านี้ได้ จะกลายเป็นผู้กุมอำนาจการตัดสินใจหลายๆ อย่างในชุมชนได้ เช่น การพาชาวบ้านมารับรอง หรือเป็นตัวแทนของชุมชนที่จะรับรองการทำเหมือง ดังนั้นจึงเป็นข้อสังเกตว่า กระบวนการแสดงความคิดเห็นที่ยึดโยงกับกลไกปกครองส่วนท้องถิ่นมาก อาจจะมีปัญหาหรืออิทธิพลต่อการมีส่วนร่วมของชุมชนได้เช่นเดียวกัน ซึ่งอาจจำกัดการเข้าถึงข้อมูลของชุมชนได้
3. ชุมชนไม่มีส่วนร่วมในกระบวนการของรัฐ
ตามกระบวนการรับฟังความคิดเห็นกำหนดให้เจ้าพนักงานอุตสาหกรรมแร่ประจำท้องที่รับฟังความคิดเห็น รายงานผลการรับฟังความคิดเห็นเป็นเอกสารส่งต่อไปประกอบการอนุมัติอนุญาตต่างๆ และหากเกิดกรณีที่ชุมชนคัดค้าน เจ้าพนักงานจะรวบรวมข้อมูลแล้วส่งให้ผู้มีอำนาจออกประทานบัตร สุดท้ายแล้วผู้มีอำนาจในการตัดสินใจและผู้มีอำนาจในการจัดทำรายงานความคิดเห็น คือเจ้าหน้าที่รัฐ และชุมชุมไม่ทราบเลยว่า กลุ่มบุคคลดังกล่าวคุยอะไรกัน มีประเด็นข้อห่วงกังวลอย่างไร เพราะเจ้าหน้าที่รัฐไม่มีกระบวนการขั้นตอนหลังจากนั้นว่ามีข้อสรุปอย่างไร หรือต้องมีการเปิดเผยข้อมูลก่อนว่ารายงานถูกต้อง ครบถ้วน เกิดการคัดค้านอย่างไร ซึ่งชุมชนไม่ได้มีส่วนในกระบวนการถกเถียง หรือตรวจสอบความถูกต้องของข้อมูลนั้น
4. คณะกรรมการแร่กับสัดส่วนตัวแทนประชาชนที่ไม่เท่าเทียม
พ.ร.บ.แร่ 2560 เปลี่ยนอำนาจการอนุมัติอนุญาตจาก ‘รัฐมนตรี หรืออธิบดีกรมอุตสาหกรรม’ เป็น ‘คณะกรรมการแร่’ ซึ่งประชาชนสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจที่จะรับฟังความคิดเห็น แต่หากดูองค์ประกอบของคณะกรรมการแร่จังหวัด จะพบว่า มีองค์ประกอบจากชุมชนเพียง 2 คน ตัวแทนองค์กรเอกชน 2 คน และผู้เชี่ยวชาญต่างๆ และตัวแทนหน่วยงานรัฐต่างๆ ที่มาจากตำแหน่ง นั่นหมายความว่า 90 เปอร์เซ็นต์ คือหน่วยงานรัฐ
ปัญหาที่ตามมาคือ 1) สัดส่วนของตัวแทนผู้มีส่วนได้เสียถือว่าน้อยมาก น้อยเสียจนไม่มีผลต่อการตัดสินใจ และไม่มีอำนาจที่จะปรับเปลี่ยนการตัดสินใจใดๆ ได้ 2) พ.ร.บ.แร่ มาตรา 23 กำหนดว่ารายละเอียดในการคัดเลือกคนที่จะเข้าไปเป็นคณะกรรมการเป็นเรื่องที่จะไปกำหนดอีกทีหนึ่ง หมายความว่า ตัวแทนประชาชนด้วยกันเองก็น้อยอยู่แล้ว และยังไม่สามารถเข้าไปร่วมกำหนดได้ว่า ใครจะเป็นตัวแทนที่แท้จริง ซึ่งท้ายสุดหน่วยงานรัฐก็เป็นตัวแทนอยู่ดี และ 3) การมีอำนาจตัดสินใจ เป็นปัญหาทั้งเรื่องสัดส่วนจำนวนคน และตัวแทนที่จะเข้าไปเป็นคณะกรรมการแร่
5. จุดอ่อนของกลไกการติดตาม ตรวจสอบ ฟื้นฟู เยียวยา
กรณีที่มีการร้องเรียนเกี่ยวกับผลกระทบ พ.ร.บ.แร่ 2560 มาตรา 67 มีการกำหนดคณะกรรมการควบคุมเฝ้าระวัง ซึ่งเป็นคณะกรรมการที่ตั้งเฉพาะกิจ หรือมาตรา 69 กำหนดให้คณะกรรมการแร่หรือคณะกรรมการแร่จังหวัด เป็นคณะกรรมการที่มีหน้าที่ตรวจสอบหาข้อเท็จจริงกับผลกระทบของชุมชน ซึ่งองค์ประกอบของคณะกรรมการแร่ยังมีประเด็นเรื่องสัดส่วนของตัวแทนประชาชนด้วย และเมื่อโยงไปถึงผลกระทบในการสอบสวนข้อร้องเรียนและกระบวนการขั้นตอนการสืบสวนจะพบว่า ปัจจุบันผลกระทบจากการทำเหมืองแร่เกิดขึ้นแล้ว แต่การติดตามตรวจสอบการพิสูจน์ผลกระทบว่ามาจากไหน ใครต้องรับผิดชอบ เป็นกระบวนการที่ไม่เกิดขึ้นจริง เพราะกฎหมายไม่ชัด สุดท้ายกฎหมายจะให้อำนาจกับกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ (กพร.) เพราะเป็นคนรับผิดชอบเรื่องเหมือง
ปัญหาที่เกิดขึ้นคือ เมื่อไม่มีขั้นตอนที่ชัดเจน ว่าจะสืบสวนอย่างไร มีการเปิดเผยข้อมูลมากน้อยแค่ไหน วิธีการขั้นตอนเป็นอย่างไร ชุมชนจึงไม่สามารถเข้าไปมีส่วนร่วมเพราะไม่รู้ว่าจะมีส่วนร่วมอย่างไร ประเด็นนี้เด่นชัดมากในกรณีการฟื้นฟูห้วยคลิตี้ ที่สุดท้ายแล้วกระบวนการฟื้นฟูก็ไม่ชัดเจน แม้จะมีคำพิพากษาแล้วก็ตาม
ดังนั้น บทสรุปของการมีส่วนร่วมของชุมชนในทางปฏิบัติ อาจารย์อชิชญาสรุปว่า “ประตูมันเล็กมากๆ ไม่ได้เปิดกว้างเพียงพอที่จะทำให้คนทุกคนผ่านเข้าไปได้ เพราะคนที่จะผ่านเข้าไปได้ต้องมีคุณสมบัติครบถ้วนมากๆ ยกตัวอย่างเช่น คณะกรรมการแร่ หรือคณะกรรมการแร่จังหวัด มีสัดส่วนตัวแทนประชาชนที่น้อยมากๆ จนไม่สามารถเปลี่ยนความคิดเห็น เปลี่ยนแนวทางการตัดสินใจ หรือไม่ให้การอนุญาตได้เลย…”
หากนำแว่นขยายส่องให้เห็นถึงกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนตาม พ.ร.บ.แร่ พ.ศ. 2560 จะพบว่า ในทางปฏิบัติการมีส่วนร่วมของประชาชนตามกฎหมาย กลับกลายเป็นสิ่งที่เข้าถึงได้อย่างยากเย็น ทั้งๆ ที่กระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นหัวใจของการดำเนินโครงการพัฒนา
ในแง่นี้ ทนายสุทธิเกียรติเห็นว่า “การจัดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในโครงการต่างๆ เป็นหัวใจของการดำเนินโครงการพัฒนา ไม่ว่าโครงการใดก็ตาม ชุมชนต้องมีส่วนร่วมทั้งในขั้นตอนการกำหนดนโยบาย ว่าจะให้พื้นที่ใดเป็นพื้นที่ที่เหมาะสมในการพัฒนาหรือดำเนินโครงการ เพื่อจัดสรรพื้นที่ให้เกิดประโยชน์มากที่สุด และเกิดผลกระทบต่อชุมชนน้อยที่สุด
“หลักการการมีส่วนร่วมของชุมชนที่สำคัญคือ การได้รับข้อมูลอย่างถูกต้องครบถ้วน รวมถึงแสดงความคิดเห็นและตัดสินใจ ดังนั้นชุมชนย่อมมีสิทธิเลือกได้ว่าจะยินยอมให้มีโครงการเหมืองแร่หรือไม่ แต่ในเชิงกระบวนการขั้นตอนตามที่กฎหมายแร่กำหนด การมีส่วนร่วมของชุมชนเป็นเพียงขั้นตอนหนึ่งในกระบวนการอนุญาตประทานบัตรทำเหมืองแร่ เนื่องจากกฎหมายแร่กำหนดให้การพิจารณาอนุญาตประทานบัตรเป็นอำนาจของคณะกรรมการแร่ หรือคณะกรรมการแร่จังหวัด แล้วแต่ประเภทของการทำเหมือง
“การมีส่วนร่วมของประชาชนจึงเป็นกระบวนการหนึ่งในการนำข้อมูลมาประกอบการตัดสินใจของผู้พิจารณาอนุญาตประทานบัตร และในทางปฏิบัติที่ชุมชนจะมีสิทธิในการตัดสินใจว่าจะยินยอมให้มีโครงการเหมืองแร่หรือไม่ จึงมีความเป็นไปได้จริงน้อยมาก”
ชุมชนต้องจัดการแผ่นดินและผืนแร่ด้วยตนเอง
เมื่อกฎหมายแร่ที่มีสภาพไม่ชัดเจนในเชิงปฏิบัติได้สร้างบานประตูของสิทธิการมีส่วนร่วมไว้แคบมาก ซึ่งเป็นผลสะท้อนถึงการประกาศใช้แผนแม่บทว่าด้วยการบริหารจัดการแร่ ฉบับที่ 2 พ.ศ. 2566-2570 เช่นกัน โดยวิธีการคำนวณเขตแหล่งแร่แบบใหม่ส่งผลให้ ‘เขตแหล่งแร่เพื่อการทำเหมือง’ (mining zone) ของประเทศไทยจะขยายขอบเขตเพิ่มขึ้นเป็น 3 ล้านไร่ อันเป็นผลจากการที่คณะกรรมการนโยบายบริหารจัดการแร่แห่งชาตินำพื้นที่ตามประทานบัตร คำขอต่ออายุประทานบัตร หรือพื้นที่ตามอาชญาบัตร ก่อนที่ พ.ร.บ.แร่ 2560 จะบังคับใช้ มาเป็นพื้นที่เขตแหล่งแร่เพื่อการทำเหมือง โดยไม่มีการนำข้อยกเว้นตามมาตรา 17 ของ พ.ร.บ.แร่ 2560 มาบังคับใช้ ซึ่งยังคงสร้างผลกระทบต่อชุมชนที่มีเหมืองแร่เดิม และกำลังจะมีเหมืองแร่ใหม่เกิดขึ้นหน้าบ้านของตน
ในทศวรรษที่ประเทศพัฒนาทั่วโลกให้ความสำคัญกับประเด็นปัญหาสิ่งแวดล้อมอย่างจริงจัง หากหน่วยงานรัฐต้องการที่จะเปลี่ยนการใช้ทรัพยากรธรรมชาติเพื่อมุ่งสู่ความยั่งยืนอย่างแท้จริง ในเรื่องการบริหารจัดการแร่จำเป็นที่จะต้องเปลี่ยนให้ชุมชนเข้าไปมีส่วนร่วม โดยการกำหนดกรอบคิดต้องเริ่มต้นที่ ‘ทรัพยากรแร่ควรเป็นของประชาชน’ และประชาชนผู้เป็นเจ้าของทรัพยากรต้องมีส่วนร่วม ‘ทุกขั้นตอน’ ในสมการของการพัฒนา ตั้งแต่การร่วมคิด ร่วมวางแผน ร่วมศึกษาข้อมูล ร่วมจัดทำข้อมูล ร่วมเผยแพร่ข้อมูล และร่วมตัดสินใจในการกำหนดนโยบายและโครงการ ผ่านการเพิ่มตัวแทนของชุมชนเข้าไปให้มีสัดส่วนในคณะกรรมการแร่ เพื่อให้มีอำนาจต่อรองที่เท่าเทียมกัน บนพื้นฐานการดำเนินการที่โปร่งใส เป็นธรรม และคำนึงถึงประโยชน์ทางเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม และสุขภาพอย่างเท่าเทียมกันทุกด้าน เพื่อให้ประชาชนสามารถเข้าไปมีส่วนร่วมได้อย่างแท้จริง
ขณะเดียวกัน การฟื้นฟูเยียวยาผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการทำเหมืองแร่ ควรต้องผันแปรกับผลกระทบที่เกิดขึ้นจริง ไม่จำกัดเฉพาะในเขตเหมืองแร่ โดยที่ประชาชนต้องสามารถเข้าไปมีส่วนร่วมและมีสิทธิในการออกเสียงตัดสินใจต่อการกำหนดนโยบายการฟื้นฟูอย่างเท่าเทียม
หมายเหตุ
- บทความนี้มีชื่อเดิมว่า ‘ชุมชนเลือกอะไรได้ไหม เลือกไม่มีเหมืองแร่ได้หรือเปล่า?’ ได้รับการสนับสนุนจากเครือข่ายประชาชนผู้เป็นเจ้าของแร่ เพื่ออธิบายถึงอุตสาหกรรมการทำเหมืองแร่ในประเทศไทย
- ผู้สนใจสามารถติดตามข้อมูลความเคลื่อนไหวของภาคประชาชนต่ออุตสาหกรรมเหมืองได้ที่เฟซบุ๊ก ผืนดินนี้ไม่มีเหมือง-This Land No Mine
- อ่านบทความอื่นๆ เพิ่มเติมได้ที่ 1) เมื่อไทยกำลังมีเขต ‘เหมืองใหม่’ 3 ล้านไร่ ฟังเสียงจาก ‘เหมืองแร่เมืองเลย’ ที่ ‘ไม่เคยถูกฟื้นฟู’ 2) เปิดสถิติ! คนไทยถูกฟ้องปิดปาก จากการคัดค้าน ‘เหมืองแร่’ มากที่สุด 3) ชีวิตที่มีเหมืองอยู่หน้าบ้าน : เสียงจาก “คนเหมืองเก่า” ถึง “คนเหมืองใหม่”
อ้างอิง
- แผนแม่บทการบริหารจัดการแร่ ฉบับที่ 2 พ.ศ. 2566-2570
- พระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2560
- บทสัมภาษณ์ คุณสุทธิเกียรติ คชโส ทนายความมูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม (EnLAW)
- บทสัมภาษณ์ อาจารย์อชิชญา อ๊อตวงษ์ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร
- เวทีสาธารณะ ‘ประชาชนต้องเป็นเจ้าของแร่ การบริหารจัดการแร่ต้องมาจากประชาชน’ https://www.facebook.com/Enlawthai2001/videos/4303530356434545/
