ผู้เขียนเคยวิเคราะห์บางประเด็นของร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมและคุ้มครองแรงงานอิสระ พ.ศ. … ที่ผ่านการพิจารณาจากคณะกรรมการกฤษฎีกาในวาระที่ 2 เมื่อวันที่ 13 มกราคม 2566 เผยแพร่ใน WAY (ผู้ประกอบอาชีพ ‘กึ่ง’ อิสระ (ที่ไม่อิสระ) ข้อสังเกตต่อร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองแรงงานอิสระ พ.ศ. …) และผ่านการพิจารณาในวาระ 3 เมื่อวันที่ 12 เมษายน 2566 โดยเปิดให้ประชาชนร่วมแสดงความคิดเห็นต่อร่างกฎหมายฉบับนี้ตั้งแต่วันที่ 25 เมษายน 2566 จนถึงวันที่ 9 พฤษภาคม 2566 ผู้เขียนจึงขอวิเคราะห์และตั้งข้อสังเกตบางประเด็น โดยเน้นเฉพาะประเด็นสำคัญๆ ว่าใครได้ประโยชน์และใครเสียประโยชน์
ทุกวันนี้ประเทศไทยมีแรงงานนอกระบบเกือบ 20 ล้านคน แต่ร่างกฎหมายฉบับนี้กลับไม่มีหลักการส่งเสริมและคุ้มครองแรงงานอิสระตามที่อ้างไว้ในชื่อกฎหมาย เช่น การขึ้นทะเบียนอาชีพก่อนได้รับการส่งเสริมโอกาสและเข้าถึงสิทธิประโยชน์กองทุน การไม่มีเสรีภาพในการรวมกลุ่ม เพราะให้อำนาจรัฐพิจารณา อนุมัติและเพิกถอนกลุ่มได้ การไม่กำหนดอัตราค่าจ้างที่เป็นธรรมของแต่ละอาชีพ การไม่มีหลักการคุ้มครองชั่วโมงการทำงาน วันหยุด วันลาของผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระ การไม่มีแนวทางกำกับเรื่องความปลอดภัยและอาชีวอนามัย และอื่นๆ
นิยามของแรงงานอิสระ
การจำแนกแรงงานอิสระเป็นกลุ่ม ‘ผู้ประกอบอาชีพอิสระ’ และ ‘ผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระ’ ของร่างกฎหมายฉบับนี้ค่อนข้างโน้มเอียงไปเฉพาะงานแพลตฟอร์ม หลักการของร่างกฎหมายฉบับนี้แทบไม่เน้นแรงงานนอกระบบในความหมายเดิม เช่น เกษตรกร ผู้รับงานไปทำที่บ้าน แรงงานทำงานบ้าน ผู้ค้าแผงลอย ผู้ขับรถจักรยานยนต์รับจ้างสาธารณะ ผู้ขับรถแท็กซี่ คนเก็บของเก่า ฯลฯ ทั้งที่เจตนารมณ์แรกเริ่มของการร่างกฎหมายฉบับนี้เมื่อราว 2-3 ปีก่อน เน้นที่การส่งเสริมคุณภาพชีวิตของแรงงานนอกระบบ ซึ่งแต่เดิมเคยมีข้อถกเถียงเรื่องผู้รับงานไปทำที่บ้าน ว่าสรุปแล้วเป็นแรงงานนอกระบบในกลุ่มผู้ประกอบอาชีพรับจ้าง หรือให้บริการอิสระ หรือเป็นลูกจ้างเหมาช่วง แต่ในทางปฏิบัติแล้ว กฎหมายให้สถานะเป็นแรงงานนอกระบบ ทำให้ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา แรงงานเหล่านี้ไม่เคยได้รับการคุ้มครองทางกฎหมายแรงงาน
กรณีของผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระที่ไม่มีลักษณะเป็นงานขนส่งคนโดยสาร สิ่งของ หรืออาหาร หรืองานทำความสะอาดผ่านบริการแพลตฟอร์มดิจิทัล แต่ยังคงทำงานผ่านบริการแพลตฟอร์มดิจิทัล ก็อาจได้รับการจำแนกให้เป็นผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระ เช่น กรณีของนักดนตรีจำนวนไม่น้อยที่รับจ้างผ่านเว็บหรือแอปพลิเคชัน ทั้งที่ควรเข้าข่ายเป็นผู้ประกอบอาชีพรับจ้างหรือให้บริการอิสระ
ข้อสังเกตนี้จึงเสนอให้กระทรวงแรงงานต้องทำความเข้าใจว่า การกำกับลักษณะนี้ไม่เกิดผลประโยชน์ต่อแรงงาน เพราะแต่ละงานมีความซับซ้อนมากกว่าที่กำหนดเกณฑ์กว้างๆ โดยขาดความเข้าใจงานหรืออาชีพนั้นอย่างแท้จริง และปัจจุบันคาดการณ์ไม่ได้ว่าในอนาคตจะเกิดงานใหม่แบบใดขึ้น อีกทั้งยังมีอุปสรรคสำคัญคือ ระเบียบและแนวทางปฏิบัติของกระทรวงแรงงานที่ต้องปรับให้เท่าทันสถานการณ์ ทั้งที่งานแพลตฟอร์มเกิดขึ้นมานานกว่า 5 ปีแล้ว แต่ระเบียบข้อกฎหมายของกระทรวงแรงงานกลับไม่คืบหน้าไปถึงไหน
นิยามของผู้เล่นอื่นที่เกี่ยวข้องในธุรกิจบริการแพลตฟอร์มดิจิทัล
เดิมที ร่างกฎหมายฉบับก่อนหน้านี้ได้เพิ่มผู้เล่นใหม่ขึ้นมาในคำนิยาม และแก้ไขบางคำในมาตรา 3 ที่ไม่เป็นประโยชน์ต่อแรงงาน โดยมีประเด็นดังต่อไปนี้
- เป็นความตั้งใจหรือไม่ของการใช้คำว่า ‘ผู้ประกอบธุรกิจ’ ในนิยามของผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระข้อ 2 ซึ่งแสดงถึงความไม่ชัดเจนและซ่อนนัยบางอย่าง โดยให้ความหมายว่า ‘ผู้ประกอบธุรกิจ’ หมายถึง ‘ผู้ประกอบธุรกิจบริการแพลตฟอร์มดิจิทัล’ การใช้คำเช่นนั้นทำให้ประชาชนไม่ทราบว่าหมายถึงผู้ให้บริการแพลตฟอร์มดิจิทัล เพราะลดคำและมาขยายคำอธิบายในมาตรา 3 นอกจากนี้ร่างกฎหมายฉบับก่อนหน้านี้มีการใช้คำว่า ‘ผู้จ้างงาน’ แต่เพิ่งมาเปลี่ยนในร่างกฎหมายที่ผ่านวาระ 3 ของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
- นิยามของคำว่า ‘ผู้ประกอบธุรกิจบริการแพลตฟอร์มดิจิทัล’ หมายถึง “การให้บริการสื่อกลางทางอิเล็กทรอนิกส์ที่มีการบริหารจัดการข้อมูลเพื่อให้เกิดการเชื่อมต่อกัน โดยใช้เครือข่ายคอมพิวเตอร์ระหว่างผู้ประกอบการผู้บริโภค และผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระ เพื่อให้เกิดธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์” จึงมีผลสืบเนื่องมาที่ความสัมพันธ์ระหว่างผู้ประกอบธุรกิจ ผู้ประกอบการ ผู้บริโภค และผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระ เนื่องจากร่างกฎหมายฉบับนี้พยายามสนับสนุนให้ธุรกิจประเภทนี้เป็นเพียงสื่อกลางเชื่อมต่อความสัมพันธ์กับอีกสามฝ่าย แล้วผลักความรับผิดชอบให้ ‘ผู้ประกอบการ’ ตามความหมายในนิยามคือ “บุคคลซึ่งเสนอสินค้าหรือบริการต่อผู้บริโภคผ่านบริการแพลตฟอร์มดิจิทัล” ตีความแล้วหมายถึง ‘ร้านอาหาร’ กรณีนี้หากมีการร้องเรียนการละเมิดสิทธิแรงาน อาจเกิดการผลักให้ผู้ประกอบการหรือร้านอาหารต้องรับผิดชอบแทน เพราะเป็นผู้เสนอขายแล้วเป็นเหตุจูงใจทางอ้อมให้เกิดการทำงานที่ไม่เป็นธรรม
- ส่วนคำว่า ‘ผู้บริโภค’ หมายถึง บุคคลซึ่งได้รับสินค้าหรือบริการ หรือได้รับการเสนอหรือการชักชวนจากผู้ประกอบธุรกิจเพื่อให้ได้รับสินค้าหรือบริการ แต่การระบุว่าได้รับสินค้าหรือบริการที่ไม่เกิดจากการเสนอหรือชักชวนจากผู้ประกอบธุรกิจก็อาจมีส่วนรับผิดชอบต่อการใช้บริการแพลตฟอร์มดิจิทัลเช่นกัน
- การเขียนร่างกฎหมายฉบับนี้ใช้คำว่า ‘ข้อตกลงและเงื่อนไขการให้บริการ’ จากเดิมใช้คำว่า ‘ข้อตกลงหรือข้อกำหนดการจ้างงาน’ ซึ่งการเปลี่ยนคำนิยามเช่นนี้แสดงให้เห็นว่า การให้บริการแพลตฟอร์มดิจิทัลไม่ใช่การจ้างงาน แม้จะกำหนดให้มีสถานะเป็นผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระ แต่น้ำหนักโน้มเอียงไปด้านที่ไม่ใช่แรงงานไม่อิสระ และกำหนดความสัมพันธ์ให้เป็นผู้บริโภค ผู้ประกอบการ ผู้ประกอบธุรกิจบริการแพลตฟอร์มดิจิทัล และผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระ แต่ทางกลับกัน ผู้เล่นที่เกี่ยวข้องของภาครัฐมีทั้งกระทรวงแรงงานและศาลแรงงาน
- ความน่ากังวลอย่างยิ่งคือ ไม่มีคำนิยามของ ‘ศาลแรงงาน’ จึงไม่มีความชัดเจนของอำนาจและหน้าที่ของศาลแรงงานในมาตรา 12 มาตรา 13 มาตรา 15 วรรค 3 มาตรา 19 วรรค 2 มาตรา 49 วรรค 2 มาตรา 50 วรรค 3 และมาตรา 106 ว่ามีความครอบคลุมถึงร่างกฎหมายฉบับนี้ด้วยหรือไม่ หรือต้องทบทวน พ.ร.บ.จัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. 2522 ด้วยหรือไม่
- ‘ค่าตอบแทน’ ให้ความหมายแคบเฉพาะผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระ ทั้งที่ผู้ประกอบอาชีพอิสระก็มีที่ทำงานแล้วได้รับค่าตอบแทนในกรณีของลูกจ้างที่จ้างงานไม่เป็นทางการ เช่น ผู้รับงานไปทำที่บ้าน ผู้รับจ้างค้าผักในตลาดสด ผู้รับจ้างงานภาคเกษตร จึงเป็นเหตุที่ผู้เขียนได้กล่าวไปว่า ร่างกฎหมายฉบับนี้เน้นที่งานแพลตฟอร์ม ไม่ใช่งานนอกระบบ หรืองานในเศรษฐกิจภาคไม่เป็นทางการ (informal economy) ตามความหมายเดิม
- ร่างกฎหมายฉบับวาระ 3 นี้ยังเพิ่มคำว่า ‘ค่าบริการ’ คือ “เงินหรือทรัพย์สินอื่นที่ผู้ประกอบธุรกิจเรียกเก็บจากผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระ ผู้ประกอบการ และผู้บริโภค อันเนื่องมาจากการทำงานของผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระ ไม่ว่าจะเรียกว่าค่าตอบแทน ค่าธรรมเนียม หรือค่าใช้จ่ายอื่นใด” ยกตัวอย่างให้เห็นภาพชัดเจน เช่น ผู้ประกอบธุรกิจบริการแพลตฟอร์มดิจิทัลสามารถเรียกเก็บค่าธรรมเนียม แต่ไม่มีหลักเกณฑ์เป็นกรอบให้กำหนดอัตราที่เป็นธรรมสำหรับผู้เล่นทุกฝ่าย จึงเป็นการให้คำนิยาม ‘ค่าบริการ’ เป็นแนวปฏิบัติที่เอื้อประโยชน์ให้ผู้ประกอบธุรกิจมากกว่าส่งเสริมและคุ้มครองให้แรงงานอิสระ รวมถึงผู้ประกอบร้านค้าอาหารและผู้บริโภค
การรวมกลุ่มของแรงงานอิสระและการจำกัดสิทธิการมีส่วนร่วม
หากพิจารณาร่างกฎหมายฉบับนี้ในวาระ 2 และ 3 มีความแตกต่างในรายละเอียดของการใช้คำที่แสดงถึงการกำกับและควบคุมการรวมกลุ่มที่ชัดเจนยิ่งขึ้น โดยกำหนดว่า ‘กลุ่มแรงงานอิสระ’ นอกจากต้องมีสมาชิก 5 คนขึ้นไป และ ‘องค์กรแรงงานอิสระ’ ต้องมีกลุ่มแรงงานอิสระ 15 กลุ่มขึ้นไปแล้ว ทั้งสองยังต้องมีใบสำคัญรับรองการจัดตั้งกลุ่มและองค์กร อีกทั้งหมวด 2 ของร่างกฎหมายฉบับนี้ กำหนดให้ปลัดกระทรวงแรงงานมีอำนาจออกใบสำคัญรับรองการจัดตั้ง และมีคำสั่งไม่ออกใบสำคัญรับรองการจัดตั้งก็ย่อมทำได้เช่นกัน ทำให้สิทธิการรวมกลุ่มไม่ได้เป็นตามเสรีภาพในอนุสัญญาฉบับที่ 87 ขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO) ทั้งยังสะท้อนให้เห็นเบื้องลึกทางความคิดของระบบราชการ ที่ต้องใช้เอกสารยืนยันสถานะทางการ ถ้าไม่มีเอกสารหมายถึง ‘กลุ่มหรือองค์กรเถื่อน’ ซึ่งเป็นคำที่ได้ยินบ่อยในขบวนการสหภาพแรงงานที่ใช้เรียกองค์กรไม่จดทะเบียน ดังนั้น การตัดสินใจอาจกลายเป็นดุลยพินิจของปลัดกระทรวงแรงงาน เพราะหากพิจารณาแล้ว แรงงานที่มายื่นจัดตั้งกลุ่มอาจไม่ใช่อาชีพเดียวกันก็ย่อมได้ เพราะร่างกฎหมายฉบับนี้ในวาระ 3 นำเงื่อนไขของลักษณะอาชีพเดียวกันออกแล้ว
การจัดตั้งองค์กรแรงงานอิสระทำได้ไม่ยากสำหรับเครือข่ายและกลุ่มอาชีพที่มีการรวมตัวอยู่แล้ว เนื่องจากองค์กรแรงงานอิสระมีสมาชิกรวมแล้วไม่น้อยกว่า 75 คนเท่านั้น แต่การให้ 15 กลุ่มจัดสรรผลประโยชน์อย่างเป็นเอกภาพเพื่อมีผู้แทนสูงสุด 1 คน ผู้แทนนั้นต้องได้รับการยอมรับจากสมาชิกทั้งหมด 15 กลุ่มแรงงานอิสระ ซึ่งไม่ใช่เรื่องง่าย เว้นแต่เป็นองค์กรที่มีผู้จัดตั้งหรือสนับสนุนทุนการเงินให้องค์กรและเอื้อประโยชน์ให้กลุ่มที่อยู่เบื้องหลัง ส่วนระบบผู้แทนของ ‘คณะกรรมการส่งเสริมและคุ้มครองแรงงานอิสระ’ ตามร่างกฎหมายในวาระ 3 จัดสรรจำนวนที่นั่งให้ผู้แทนองค์กรแรงงานอิสระเพียง 4 คน แบ่งเป็นผู้ประกอบอาชีพอิสระ 2 คน และกึ่งอิสระ 2 คน แตกต่างจากวาระ 2 ที่ไม่แบ่งผู้แทนขององค์การแรงงานอิสระ 4 คน เป็นอย่างละ 2 คน และร่างกฎหมายในวาระ 1 ไม่มีผู้แทนนายจ้างหรือผู้ประกอบธุรกิจ
การเพิ่มและปรับเปลี่ยนเช่นนี้ แสดงถึงความไม่ลงตัวของการตกลงผลประโยชน์เบื้องหลังของแต่ละฝ่าย ส่วนการคัดเลือกผู้แทนเป็นอำนาจแต่งตั้งโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงาน และเป็นไปได้ที่จะเลือกผู้แทนที่มีอุดมการณ์สนับสนุนทางเดียวกับรัฐบาล
จะเห็นว่าสัดส่วนในคณะกรรมการไม่เป็นธรรมต่อแรงงาน เพราะกำหนดให้มีผู้แทนฝ่ายรัฐและราชการรวมแล้ว 14-16 คน และยังมีผู้แทนจากผู้ประกอบธุรกิจอีก 2 คน และผู้แทนที่มีความรู้และเชี่ยวชาญทางกฎหมาย เศรษฐกิจ และแรงงานอีกไม่เกิน 3 คน ผู้แทนฝ่ายแรงงานจึงไม่มีอำนาจการเจรจาต่อรอง ยิ่งอำนาจในการออกเสียงเท่ากันคนละเสียง ย่อมไม่มีทางได้รับชัยชนะ คณะกรรมการนี้จึงทำหน้าที่กำกับ ควบคุม ชี้นำนโยบายสำหรับแรงงานอิสระ ไม่ใช่พื้นที่เปิดกว้างให้มีส่วนร่วมจากผู้มีส่วนได้เสีย และแย่ยิ่งกว่าระบบไตรภาคีที่จัดสรรให้แต่ละฝ่ายเท่ากัน
อีกประเด็นย่อยๆ คือ มาตรา 22 ของร่างกฎหมายวาระ 3 ยังกำหนดโทษของการเพิกถอนใบสำคัญรับรองการจัดตั้ง “เมื่อปรากฏว่ากลุ่มแรงงานอิสระหรือองค์กรแรงงานอิสระดําเนินการขัดต่อวัตถุประสงค์หรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือเป็นภยันตรายต่อความสงบสุขของประชาชน” แต่ร่างกฎหมายฉบับก่อนในวาระ 2 กำหนดเพียงว่า “เมื่อปรากฏว่ากลุ่มแรงงานอิสระ หรือองค์กรแรงงานอิสระดําเนินการขัดต่อวัตถุประสงค์หรือไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย” จะเห็นว่า การใช้คำว่าศีลธรรมอันดีและภยันตรายต่อความสงบสุข ต้องตีความมากกว่าที่คนทั่วไปจะเข้าใจ ทำให้แนวทางปฏิบัติไม่ชัดเจนจนต้องอาศัยดุลยพินิจของปลัดกระทรวงแรงงาน
กรณีร่างกฎหมายในวาระ 3 มีผลบังคับใช้ในช่วง 60 วันแรก จะให้คณะกรรมการบริหารจัดการแรงงานนอกระบบแห่งชาติ ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 22 ตุลาคม 2562 ทำหน้าที่ไปพลางก่อน แต่ในวาระ 2 ไม่ได้กำหนดจำนวนวันเรื่องการแต่งตั้ง ถือว่ากำหนดแนวทางปฏิบัติที่ชัดเจนขึ้น แต่ก็ไม่ใช่เป็นแนวทางที่ดี เพราะคณะกรรมการส่งเสริมและคุ้มครองแรงงานอิสระให้จำนวนที่นั่งของผู้แทนฝ่ายการเมืองและราชการรวมแล้ว 14-16 คน จากทั้งหมด 23-25 คน
องค์กรแรงงานอิสระที่ได้รับใบสำคัญรับรองการจัดตั้งมีสถานะนิติบุคคลและมีอำนาจหน้าที่ในมาตรา 21(5) และ (6) ให้องค์กรแรงงานอิสระเป็นผู้แทนผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระ ทั้งการเสนอความเห็น ข้อเรียกร้อง เจรจาและทำข้อตกลงกับผู้ประกอบธุรกิจ ยื่นคำร้องและตรวจสอบข้อเท็จจริงในกรณีที่มีข้อพิพาท การปรับปรุงร่างกฎหมายในวาระ 2 ที่ให้แยกการรวมกลุ่มตามลักษณะอาชีพ แต่ร่างนี้ปรับปรุงเนื้อหาส่วนนั้นแล้ว จึงเป็นการสร้างความชอบธรรมให้องค์กรแรงงานอิสระทำหน้าที่เป็นตัวแทนผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระ เนื่องจากการรวมกลุ่มเป็นองค์กรแรงงานอิสระไม่ได้จำกัดด้วยลักษณะอาชีพเดียวกันถึงมารวมกลุ่มกันได้ ฉะนั้น ผู้ประกอบอาชีพอิสระจึงทำหน้าที่แทนผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระในองค์กรแรงงานอิสระได้ เช่น ผู้ขับรถจักรยานยนต์รับจ้างมาทำหน้าที่ผู้ขับขี่ให้บริการส่งผ่านแอปพลิเคชัน
อีกปัญหาที่ควรพิจารณาคือ รูปแบบของการรวมกลุ่มที่ใช้คำและภาษาไทยไม่สอดคล้องกับการรวมกลุ่มตามแบบสากล ทำให้ความเข้าใจคลาดเคลื่อนว่ากลุ่มและองค์กรแรงงานอิสระมีสถานะเทียบเท่าสหพันธ์แรงงานหรือไม่ และตามมาตรา 108 ระบุไม่ให้ชื่อคำว่า องค์กรแรงงานอิสระ หรืออักษรต่างประเทศที่มีความหมายทำนองเดียวกัน รวมถึงตรา ป้ายชื่อ จดหมาย หรือเอกสารอื่นโดยไม่ได้เป็นองค์กรแรงงานอิสระตามที่ขึ้นทะเบียนและมีใบสำคัญรับรองการจัดตั้ง ก็มีโทษปรับไม่เกิน 10,000 บาท ฉะนั้น ร่างกฎหมายฉบับนี้ขัดขวางการรวมตัวของแรงงาน ทั้งที่เรื่องการรวมตัวเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานตามปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ซึ่งเป็นเจตนารมณ์ที่นานาประเทศต่างยอมรับและปฏิบัติตาม
ความไม่เป็นธรรมของค่าตอบแทน และการเลือกปฏิบัติ
การปรับร่างกฎหมายในวาระ 3 มีเนื้อหาสาระที่คุ้มครองแรงงานน้อยลง เช่น เมื่อเปรียบเทียบร่างในวาระ 2 มาตรา 25 และวาระ 3 มาตรา 31 ซึ่งเป็นประเด็นเดียวกัน แต่ร่างในวาระ 3 กลับไม่คุ้มครองหลักการเดิมที่เคยระบุว่า “การจ่ายค่าตอบแทนและค่าตอบแทนพิเศษ ต้องคำนึงถึงงานที่มีคุณลักษณะ คุณภาพ และปริมาณเท่ากัน หรืองานที่มีค่าเท่าเทียมกันในอัตราเท่ากันไม่ว่าจะเป็นเพศใด” ดังนั้น ร่างกฎหมายในวาระ 3 จึงละเลยเรื่องความเป็นธรรมของค่าตอบแทนและความเท่าเทียมทางเพศ ทั้งที่หลักการนี้เป็นส่วนสำคัญของอนุสัญญาฉบับที่ 100 และ 111 ของ ILO อันเป็น 2 ใน 10 ของมาตรฐานแรงงานหลัก (Core Labor Standards) ทั้งยังนำเนื้อหาที่เป็นปัจจัยหลักในการกำหนดค่าตอบแทนออก ได้แก่ ช่วงเวลาในการทำงาน ความยากง่ายในการทำงาน และค่าใช้จ่ายของผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระในการทำงาน ซึ่งเป็นเนื้อหาที่พิจารณาจากสภาพการทำงานจริงของแรงงาน แต่มีการปรับปรุงเนื้อหาแล้วให้พิจารณาจากอัตรา ระยะเวลา และเงื่อนไขที่ตกลงกัน
ส่วนที่มีประโยชน์สำหรับผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระ คือ การให้ผู้ประกอบธุรกิจจ่ายค่าตอบแทนให้ตรงเวลา ถ้าไม่ตรงตามเวลา ต้องจ่ายดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 3 ต่อปี แล้วถ้าไม่จ่ายโดยไม่มีเหตุสมควร ให้จ่ายเพิ่มตามเงินที่ค้างอีกร้อยละ 2 ต่อปี อย่างไรก็ตาม เงินที่หักค่าตอบแทน เช่น หลักประกันความเสียหายที่ลักษณะงานมีความเสี่ยง หรือผู้ประกอบธุรกิจหักไว้ตามที่กฎหมายกำหนด ต้องจ่ายคืนผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระภายใน 3 วัน เช่น กรณีของผู้ขับขี่ให้บริการส่งผ่านแอปพลิเคชัน ถ้ายกเลิกข้อตกลงและเงื่อนไขการให้บริการแล้ว บริษัทแพลตฟอร์มต้องจ่ายตามระยะเวลากำหนด แต่ปัจจุบันมีบางแอปพลิเคชันที่เคยเก็บเงินแรกเข้าสมัครแล้วจะคืนให้หลังจากเลิกใช้แอปพลิเคชัน แต่ต้องใช้เวลาร่วมเดือน ดังนั้น การกำหนดเนื้อหาเช่นนี้จึงมีผลกระทบต่อผู้ประกอบธุรกิจและผู้ที่ไม่เห็นด้วยก็เป็นไปได้ หากสถานการณ์เลวร้ายกว่านั้น กรณีผู้ขับขี่เหล่านั้นนัดหยุดงานประท้วงและยุติข้อตกลงและเงื่อนไขการให้บริการหลักหมื่นคน ย่อมทำให้ผู้ประกอบธุรกิจไม่สามารถจ่ายคืนได้ตามกำหนด และอาจเข้าข่ายการผิดนัดชำระได้
กระบวนการพิสูจน์ข้อเท็จจริงและคืนความยุติธรรม
ร่างกฎหมายฉบับนี้ในวาระ 3 เลือกใช้คำว่า การไกล่เกลี่ยข้อพิพาทและดำเนินคดี จากเดิมในวาระ 2 ที่ใช้คำว่า การร้องเรียน การสอบสวน และการดำเนินคดี ส่วนเนื้อหาประเด็นหนึ่งที่ให้อำนาจตามดุลยพินิจของผู้ประกอบธุรกิจ คือ มาตรา 43 ในร่างวาระ 3 แตกต่างจากมาตรา 39 ในวาระ 2 โดยมีการเพิ่มเติมว่า “ในกรณีที่มีเหตุอันควรสงสัยว่าผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระอาจกระทำการผิดข้อตกลงและเงื่อนไขการให้บริการ … ให้ผู้ประกอบธุรกิจทำการตรวจสอบข้อเท็จจริงให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลา 7 วัน” ซึ่งการระบุเช่นนี้มีแนวโน้มที่จะนำไปสู่การกลั่นแกล้ง การกีดกัน การเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม แม้ว่าจะมีหลักการรับข้อร้องเรียนและตรวจสอบข้อเท็จจริงภายใน 7 วัน แต่ร่างกฎหมายไม่ระบุหลักเกณฑ์การปฏิบัติที่เป็นธรรม โปร่งใส และไม่ต่ำกว่ามาตรฐานของร่างกฎหมายนี้ไว้อย่างไร
มิหนำซ้ำ ในมาตรา 44 ระบุว่า กรณีที่มีการระงับการจ่ายงานระหว่างตรวจสอบข้อเท็จจริง แล้วปรากฏว่าผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระไม่มีความผิด “ให้ผู้ประกอบธุรกิจจัดหามาตรการเยียวยาให้แก่ผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระตามสมควร” การใช้รูปคำเช่นนี้สะท้อนให้เห็นว่า การชดเชยจากผู้ประกอบธุรกิจอาจให้ต่ำกว่าค่าตอบแทนที่ได้รับจากการทำงานในแต่ละวัน การเขียนหลักการเช่นนี้จึงเอื้อประโยชน์ให้แก่ผู้ประกอบธุรกิจมากกว่าคุ้มครองแรงงานอิสระ
กองทุนส่งเสริมและคุ้มครองแรงงานอิสระ
การกำหนดสัดส่วนของ ‘คณะกรรมการบริหารกองทุนส่งเสริมและคุ้มครองแรงงานอิสระ’ เป็นผู้แทนภาครัฐ 4 คน ผู้มีความรู้และเชี่ยวชาญด้านการเงิน เศรษฐกิจ การลงทุน กฎหมาย หรือแรงงานไม่เกิน 3 คน ส่วนผู้แทนองค์กรแรงงานอิสระไม่เกิน 3 คน มาจากการแต่งตั้งโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงาน เรื่องนี้จึงขาดความเป็นอิสระและอาจเกิดการแทรกแซงจากฝ่ายการเมืองและราชการ ผู้แทนแรงงานที่รับตำแหน่งนี้อาจไม่ใช่ผู้แทนฝ่ายแรงงานอย่างแท้จริง และอาจเกิดการคัดเลือกบุคคลที่สนับสนุนฝ่ายเดียวกัน นอกจากนี้ อำนาจการต่อรองของฝ่ายแรงงานก็ถือว่าต่ำกว่าภาครัฐ และไม่ได้หมายความว่า ผู้แทนที่เป็นนักวิชาการจะสนับสนุนข้อเสนอและข้อเรียกร้องฝ่ายแรงงาน
นอกจากนี้ ร่างกฎหมายฉบับนี้ไม่บังคับให้ผู้ประกอบอาชีพอิสระต้องเป็นสมาชิกของกองทุน เพราะมาตรา 80 ใช้คำว่าอาจสมัครเป็นสมาชิกของกองทุนได้ แต่เวลานี้ยังไม่มีหลักเกณฑ์ของกฎกระทรวง จึงระบุให้สมทบไม่เกิน 720 บาทต่อปี หากมีกฎกระทรวงตราออกมาหลังจากร่างกฎหมายฉบับนี้มีผลบังคับใช้ อาจให้เลือกจ่ายสมทบที่ต่ำกว่าอัตราข้างต้น ส่วนผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระที่ขึ้นทะเบียนกับสำนักงานและสำนักงานแรงงานจังหวัดตามมาตรา 8 ต้องเป็นสมาชิกของกองทุนนี้แล้วให้จ่ายเงินสะสมในอัตราร้อยละ 3 ของค่าตอบแทนที่ได้รับจากผู้ประกอบธุรกิจให้บริการแพลตฟอร์มดิจิทัล แล้วการจ่ายเงินให้นับจากแต่ละครั้งที่ได้รับเงินเพื่อนำส่งเข้ากองทุน ตามหลักการในมาตรา 83 และ 84 ส่วนมาตรา 85 ให้ผู้ประกอบธุรกิจทำหน้าที่หักเงินเพื่อนำส่งเข้ากองทุน ดังนั้น ความยากจะเกิดขึ้นในแง่ของการบริหารคือ การคำนวณและจ่ายเงินสะสมของผู้ประกอบธุรกิจ เพราะเป็นงานระยะสั้นและเรียกบริการรายครั้งโดยผู้บริโภค เนื้อหาส่วนนี้จึงทำให้ผู้ประกอบธุรกิจบริการแพลตฟอร์มดิจิทัลไม่น่าจะเห็นด้วยกับฝ่ายรัฐและแรงงาน
ในมาตรา 85 นี้ยังกำหนดให้ผู้ประกอบธุรกิจนำเงินที่เรียกเก็บค่าบริการจากผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระมาจ่ายในอัตราร้อยละ 3 เช่น ในกรณีของแอปพลิเคชันให้บริการส่งอาหาร หักค่าบริการไรเดอร์ร้อยละ 15 ตามร่างกฎหมายนี้จะให้หักมาร้อยละ 3 เพื่อให้บริษัทแพลตฟอร์มร่วมรับผิดชอบจ่ายเงินเข้ากองทุนนี้ สิ่งที่สร้างความน่ากังวลให้ผู้ประกอบธุรกิจ และต้องเกิดเจรจาต่อรองกันอีก เนื่องจากมีการกำหนดให้จ่ายเงินเพิ่มในกรณีผู้ประกอบธุรกิจไม่นำส่งเงินสะสมหรือสมทบตามที่กำหนดไว้ภายในวันที่ 15 ของทุกเดือน ถัดจากเดือนที่หักเงินสะสมของผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระไว้
ความยากอีกประการที่ต้องคำนึงถึงคือ ผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระอาจมีหลายงานอาชีพ เพราะตามมาตรา 93 ให้ผู้ประกอบธุรกิจทุกรายต้องทำหน้าที่หักเงินสะสมเพื่อจ่ายเข้ากองทุนและต้องร่วมรับผิดชอบจ่ายด้วย ขณะที่กองทุนนี้ตามมาตรา 67 พิจารณาแล้วไม่มีการหักเงินสะสมมาช่วยเหลือโดยรัฐบาล เงินที่จัดสรรให้น่าจะมีเพียงทุนประเดิมตั้งกองทุนและอาจสมทบให้ตามความจำเป็น แสดงให้เห็นว่ารัฐบาลไม่ร่วมรับผิดชอบกองทุนนี้เหมือนกับการสมทบเงินเข้ากองทุนประกันสังคม
บทส่งท้าย
สรุปข้อคิดเห็นต่อร่าง พ.ร.บ.ส่งเสริมและคุ้มครองแรงงานอิสระ พ.ศ. … ฉบับปัจจุบัน
- ร่างกฎหมายฉบับนี้ไม่ได้เน้นการส่งเสริมและคุ้มครองแรงงานอิสระอย่างแท้จริง บทบาทของแรงงานอิสระถูกกำกับและควบคุมโดยระบบราชการ จึงไม่เกิดการส่งเสริมการมีส่วนร่วม จำกัดสิทธิการรวมกลุ่ม และให้อำนาจทั้งปลัดกระทรวงแรงงานและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงานมากจนเกินไปในการจัดตั้งกลุ่มแรงงานอิสระ องค์กรแรงงานอิสระ และการเลือกผู้แทนองค์กรแรงงานอิสระมาเป็นกรรมการในคณะกรรมการส่งเสริมและคุ้มครองแรงงานอิสระ
- ร่างกฎหมายฉบับนี้สร้างความคลุมเครือของหลักวิชาการ พยายามใช้คำนิยามแรงงานอิสระไม่ใช่ทั้งลูกจ้างและผู้รับจ้าง ละเลยหลักการของที่ประชุมระหว่างประเทศของนักสถิติแรงงาน ซึ่งเป็นหลักการที่สำนักงานสถิติแห่งชาติและกระทรวงแรงงานเองก็นำมาใช้ในการปฏิบัติงาน
พฤติกรรมเช่นนี้พบมากในกลุ่มประเทศที่ไม่เป็นประชาธิปไตย มีระบบอุปถัมภ์เข้มแข็งมากทั้งในภาครัฐ ธุรกิจ และวิชาการ จึงไม่แปลกที่ข้อเสนอของร่างกฎหมายฉบับนี้หาฉันทามติร่วมออกมาเป็น ‘กึ่งผสมลูกจ้าง’ (quasi-employee hybrid) จะเป็นทางใดทางหนึ่งก็ไม่ใช่ ซึ่งที่จริงแล้วถ้าความสัมพันธ์การจ้างงาน (employment relations) ไม่มีอิสระในการทำงาน ก็หมายถึงไม่ได้เป็นอิสระ แต่จะให้มีกึ่งอิสระมาเพื่อรอมชอมกับกลุ่มทุนธุรกิจ ซึ่งไม่สมเหตุสมผล
ขณะที่ประเทศในโลกตะวันตกที่มีความเข้มแข็งของขบวนการแรงงานกลับพิจารณาจากรูปแบบของการทำงาน (forms of employment) เพราะอีกด้าน งานแพลตฟอร์มส่งอาหารผ่านแอปพลิเคชันเข้าข่ายเป็นการจ้างงานเหมาช่วงหรือการทำงานบางเวลา ซึ่งจำแนกเป็นงานที่ไม่มีมาตรฐาน (non-standard employment) ฉะนั้น ทั้งผู้เชี่ยวชาญและนักวิชาการต้องใช้ความรู้มาสนับสนุนให้เกิดความเป็นธรรมทางสังคมและสร้างสังคมที่ผาสุกให้แก่ประชาชน
- ร่างกฎหมายฉบับนี้ในวาระ 3 ประเมินแล้วถดถอยแย่ลงกว่าวาระ 2 เพราะการแก้ไขคำนิยามบางส่วนชี้ชัดว่าเอื้อให้ประโยชน์แก่ผู้ประกอบธุรกิจ แล้วยังไม่กล่าวถึงประเด็นอื่นที่กล่าวไปแล้ว
นอกจากนี้ ร่างกฎหมายฉบับนี้ไม่ได้เน้นส่งเสริมแรงงานนอกระบบในกลุ่มความหมายเดิม เช่น ผู้รับงานไปทำที่บ้าน แรงงานทำงานบ้าน ผู้ค้าแผงลอย ผู้ขับรถจักรยานยนต์รับจ้าง แต่เน้นที่แรงงานแพลตฟอร์มเฉพาะผู้ขับรถให้บริการส่งผ่านแอปพลิเคชัน เพราะหากพิจารณาจากข้อตกลงและเงื่อนไขการให้บริการในมาตรา 30 ระบุเป็นเรื่องเฉพาะให้มีการตรวจสอบผู้ประกอบอาชีพกึ่งอิสระต้องมีใบอนุญาตขับรถและเอกสารการชำระภาษีรถยนต์ประจำปี
นี่คือตัวอย่างที่แสดงให้เห็นเจตนารมณ์ของร่างกฎหมายฉบับนี้ที่บิดเบือนและฉกฉวยโอกาสของการผลักดันกฎหมายแรงงานนอกระบบของเครือข่ายภาคประชาสังคม
ท้ายนี้ขอให้ทุกคนไปร่วมแสดงความคิดเห็น หากท่านใดเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับร่างกฎหมายฉบับนี้ ขอให้แสดงเหตุผลตามแต่ละท่านพิจารณา https://law.go.th
หมายเหตุ: ขอขอบคุณ คุณบุษยรัตน์ กาญจนดิษฐ์ ที่เขียนบทความสรุปสาระสำคัญ และเปรียบเทียบร่างกฎหมายฉบับนี้ทั้ง 2 วาระ เผยแพร่ต่อสาธารณะ อ่านเพิ่มเติมได้ที่ https://bit.ly/448BIsV
Author
