กษัตริย์ศึกษา: การกลับมาของผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ - waymagazine.org | นิตยสาร WAY

กษัตริย์ศึกษา: การกลับมาของผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์

เรื่อง: ชลธร วงศ์รัศมี
ภาพประกอบ: antizeptic

 

“เราสามารถศึกษาเรื่องของพระมหากษัตริย์อย่างเป็นระบบด้วยหลักวิชาการได้หรือไม่”

นักวิชาการรุ่นใหญ่ตอบคำถามนี้มาแล้วมากมาย อนุชา อชิรเสนา คือคนรุ่นหลังทำงานวิชาการด้านกษัตริย์ศึกษา วิทยานิพนธ์หมาดใหม่เกี่ยวกับผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ สิ่งที่อนุชาค้นหาจากเอกสารทางประวัติศาสตร์ที่ต้องยื่นอุทธรณ์ต่อศาลอย่างยากลำบากกว่าจะได้มา ช่วยขยับพรมแดนของงานวิชาการด้านกษัตริย์ศึกษาไปอย่างน่าสนใจ

“เราจะไม่เข้าใจตัวบททุกวันนี้หรอก ถ้าเราไม่รู้บริบทที่ผ่านมา” อนุชา อชิรเสนา เจ้าของวิทยานิพนธ์เรื่อง ‘ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย’ นิติศาสตร์มหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2560 กล่าวถึงความสำคัญของงานวิชาการด้านประวัติศาสตร์กฎหมายที่เขาทำอยู่ ซึ่งมีคนผลิตงานวิชาการแขนงนี้น้อยนิดในประเทศไทย และยิ่งมีผู้สนใจศึกษาน้อยยิ่งกว่าเกี่ยวกับตำแหน่งที่นานๆ ครั้งคนไทยจะตระหนักถึงบทบาทอย่าง ‘ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์’

“เรื่องผู้สำเร็จฯ พอลงไปศึกษาแล้วผมเลยรู้ว่าทำไมถึงเป็นหัวข้อที่เรามองข้าม เพราะว่าประเทศไทยเรามีการตั้งผู้สำเร็จฯ ครั้งล่าสุดตั้งแต่ พ.ศ. 2510 หลังจากนั้นเกือบๆ 50 ปี เราไม่เคยตั้งเลย เพราะฉะนั้นคนไทยในยุคหลังจึงไม่คุ้นเคยกับตำแหน่งผู้สำเร็จฯ กระทั่งปลายปีที่แล้ว หลังในหลวงรัชกาลที่ 9 เสด็จสวรรคต พลเอกเปรม ติณสูลานนท์ ทำหน้าที่เป็นผู้สำเร็จฯ นั่นคือการเห็นผู้สำเร็จฯ ครั้งแรกในรอบเกือบ 50 ปี ขณะที่ 35 ปีแรกหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง (พ.ศ. 2475-2510) คนไทยคุ้นเคยกับตำแหน่งนี้มาก เพราะมีการตั้งผู้สำเร็จแทบจะติดๆ กัน 35 ปี”

‘ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์’ เป็นตำแหน่งที่ตั้งขึ้นเพื่อรักษาการตำแหน่งประมุขของรัฐในช่วงพระมหากษัตริย์ทำหน้าที่ไม่ได้ หรือระหว่างพระมหากษัตริย์พระองค์ใหม่ยังไม่ขึ้นครองราชย์ อนุชากล่าวถึงการเลือกสรรผู้สำเร็จฯ ในยุครุ่งอรุณของประชาธิปไตยว่า มีความยึดโยงกับสภาผู้แทนราษฎรสูง กล่าวคือ ผู้ที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งต้องได้รับความเห็นชอบโดยสภาฯ¹ เพราะหลัง พ.ศ. 2475 ผู้สำเร็จฯ มีบทบาทสำคัญคือ การสร้างแบบแผนประเพณีของสถาบันพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญในระบอบใหม่

พ.ศ. 2485 ไทยประกาศสงครามกับอังกฤษและอเมริกา สงครามโลกครั้งที่ 2 คือวาระซึ่งขีดชะตาทุกชีวิต ช่วงเวลาสำคัญนั้นตำแหน่งผู้สำเร็จฯ กลายเป็นเงื่อนไขหนึ่งที่ทำให้ไทยรอดพ้นจากการเป็นประเทศแพ้สงคราม เมื่อ ปรีดี พนมยงค์ ผู้นำฝ่ายพลเรือนถูกผลักออกจากการเมืองให้ไปเป็นหนึ่งในคณะผู้สำเร็จฯ

“ตอนประกาศสงครามโลกครั้งที่ 2 ไทยเราเข้ากับฝ่ายอักษะ ตอนนั้นมีผู้สำเร็จฯ สามคน ลงนามประกาศสงครามไปแล้วสอง อาจารย์ปรีดีไม่ได้ลงนามด้วย จริงๆ ในทางรัฐธรรมนูญถือว่าไม่ถูกต้อง อาจารย์ปรีดีต้องลงนาม เพราะผู้สำเร็จฯ ไม่มีอำนาจตัดสินใจ เมื่อรัฐบาลเสนอให้ประกาศ ผู้สำเร็จฯ ก็ต้องประกาศ ถ้าไม่อยากประกาศต้องลาออก แต่อาจารย์ปรีดีไม่ลาออกและไม่ลงนาม เรื่องนี้กลายเป็นข้ออ้างตอนเราประกาศสันติภาพในเวลาต่อมาด้วยว่า หนึ่งในผู้สำเร็จฯ ไม่ลงนาม เท่ากับไทยเราไม่เห็นด้วยกับการประกาศสงคราม”

พ.ศ. 2490 เกิดการรัฐประหารที่เป็นหมุดหมายทางการเมืองไทยครั้งสำคัญ หรือที่อนุชากล่าวว่า เป็น “รัฐประหารฉีกรัฐธรรมนูญครั้งแรกในประวัติศาสตร์” ในเวลานั้นผู้สำเร็จฯ มีบทบาทสำคัญอีกครั้ง

“การรัฐประหารครั้งนั้นเกิดในระหว่างที่ประเทศไทยมีผู้สำเร็จฯ ตอนนั้นเรามีผู้สำเร็จฯ สองคน ซึ่งในทางปฏิบัติพอรัฐประหารเสร็จจะต้องเอาร่างรัฐธรรมนูญชั่วคราวให้ผู้สำเร็จฯ ลงนามประกาศใช้ทั้งสองคน แต่ปรากฏว่า พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมขุนชัยนาทนเรนทร ลงพระนามคนเดียว ส่วนผู้สำเร็จอีกคนคือ พระยามานวราชเสวี ไม่ได้ลงนามด้วย ถ้าไปดูในรัฐธรรมนูญจะเห็นว่าไม่ครบ แต่ก็มีผลในทางการเมือง แม้ในทางกฎหมายจะไม่สมบูรณ์อย่างร้ายแรงมาก”

อนุชาชี้ให้ดูภาพถ่ายของหน้าปกรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวซึ่งมีการเปลี่ยนแปลงบางข้อความ โดยปกเดิมใช้คำว่า ‘คณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์’ ทว่าตอนหลังคำว่า ‘คณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์’ หายไป เหลือแต่พระนามของกรมขุนชัยนาทฯ ถ้าเปรียบเทียบกับการประกาศสงครามเมื่อปี พ.ศ. 2485 ตอนนั้นมีผู้สำเร็จฯ สามคน ลงนามสองในสามจึงใช้ได้ แต่ในปี พ.ศ. 2490 ผู้สำเร็จฯ มีแค่สองคน การลงนามจึงต้องลงให้ครบทั้งสองคน

“จุดเปลี่ยนสำคัญอีกครั้งคือปี พ.ศ. 2492 ซึ่งมีการรื้อฟื้นตำแหน่งองคมนตรีกลับมา การกลับมาครั้งนี้มีความสำคัญต่อผู้สำเร็จฯ มาก ถ้าพระมหากษัตริย์ไม่ได้แต่งตั้งหรือตั้งผู้สำเร็จฯ ไม่ได้ (เช่น ในกรณีที่ในหลวงรัชกาลที่ 9 ยังทรงพระเยาว์) เดิมรัฐสภาตั้งเองได้ คราวนี้ตั้งเองไม่ได้แล้ว ต้องให้คณะองคมนตรีเสนอว่าจะตั้งใคร แล้วรัฐสภาให้ความเห็นชอบ”

แม้จะมีการเพิ่มบทบาทขององคมนตรีต่อการเลือกผู้สำเร็จฯ แต่ความยึดโยงของตำแหน่งผู้สำเร็จฯ กับสภาฯ ยังคงดำรงอยู่ การตั้งผู้สำเร็จฯ ยังคงต้องได้รับความเห็นชอบจากสภาฯ และผู้สำเร็จฯ ที่ได้รับแต่งตั้งต้องปฏิญาณตนต่อสภาฯ ทุกครั้งก่อนเข้ารับตำแหน่ง ซึ่งแสดงถึงความยึดโยงกับประชาชน เพราะสภาฯ คือตัวแทนของประชาชน ดังจะเห็นได้จากเหตุการณ์ปี พ.ศ. 2493 ซึ่งเป็นเหตุการณ์ที่มีความสำคัญที่สุดเหตุการณ์หนึ่งในประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย เมื่อพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จฯ แล้วมีสมาชิกรัฐสภาอภิปรายคัดค้าน

“ครั้งแรกที่ในหลวงรัชกาลที่ 9 ทรงตั้งผู้สำเร็จฯ ด้วยพระองค์เอง (พ.ศ. 2493) บุคคลที่พระองค์เสนอถูกสมาชิกรัฐสภาคัดค้าน ซึ่งในยุคหลังเราจะจินตนาการไม่ออกเลยว่าสถานการณ์แบบนี้จะเกิดขึ้นได้อย่างไร โดยเฉพาะการอภิปรายคัดค้าน สส. เขาอธิบายอย่างเปิดเผยถึงบุคคลที่พระองค์ทรงเสนอมาว่าไม่เหมาะสมที่จะเป็นผู้สำเร็จฯ อย่างไร แม้ว่าในตอนท้ายจะลงมติให้ได้ตั้งและได้เป็น แต่มี สส. ที่กล้าจะลุกขึ้น แล้วค้านบุคคลที่พระองค์ทรงเสนอ ซึ่งผมรู้สึกว่าเป็นเรื่องใหญ่มาก”

การเปลี่ยนแปลงที่สำคัญเกี่ยวกับผู้สำเร็จฯ เกิดขึ้นอีกครั้งในปี พ.ศ. 2534 เมื่อเกิดการรัฐประหารโดยคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ หรือที่เรียกว่า รสช. หลังรัฐประหารได้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญถาวรฉบับใหม่ คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2534 ซึ่งในรัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นครั้งแรกที่บัญญัติให้พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจในการแต่งตั้งผู้สำเร็จฯ โดยไม่ต้องขอความเห็นชอบของรัฐสภาอีกต่อไป

ในรัฐธรรมนูญฉบับเดียวกันนี้ยังมีการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญอีกเรื่องหนึ่งคือ เรื่อง ‘การขึ้นครองราชย์’ จากเดิมตามรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ นั้น เมื่อพระมหากษัตริย์จะทรงขึ้นครองราชย์ ต้องให้รัฐสภาลงมติเห็นชอบด้วย ดังเช่นในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดลและพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช ทว่าตั้งแต่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2534 เป็นต้นมา มีการแก้ไขให้การขึ้นครองราชย์กรณีที่มีการตั้งพระรัชทายาทไว้แล้วไม่ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาเช่นกัน

“มีประเด็นหนึ่งผมสงสัยมากว่า เขาให้เหตุผลว่าอย่างไรต่อการตัดอำนาจรัฐสภาในการให้ความเห็นชอบการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ของพระมหากษัตริย์ ซึ่งต้องย้อนกลับไปค้นเอกสารการร่างรัฐธรรมนูญในเวลานั้น การเข้าถึงเอกสารชุดนี้ยากมากครับ เพราะเป็นเอกสารในชั้นกรรมาธิการ ซึ่งต้องไปยื่นคำร้องตาม พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสาร แล้วรอเอกสาร แต่ว่าค่อนข้างคุ้มค่า เพราะพอได้มาแล้วไขปริศนาว่าผู้ร่างรัฐธรรมนูญเขาคิดอะไร

“เหตุผลหลักๆ ที่เขาให้ไว้ตอนนั้นคือ เขาบอกว่าการตั้งผู้สำเร็จฯ เป็นเรื่องส่วนพระองค์ ไม่เกี่ยวกับสภาฯ สภาฯ มีหน้าที่ใช้อำนาจในทางการเมือง แต่การตั้งผู้สำเร็จเป็นพระราชอำนาจ มีการอธิบายเรื่องพระราชอำนาจกับอำนาจในทางการเมืองว่าเป็นคนละอย่างกัน สองคือบอกว่าถ้าหากมีสมาชิกรัฐสภาคัดค้านพระบรมราชวินิจฉัยในการเลือกผู้สำเร็จฯ จะไปขัดกับการรับรองสถานะของพระมหากษัตริย์ซึ่งเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดไม่ได้”

พลวัตทางกฎหมายรัฐธรรมนูญทั้งปวงเกี่ยวกับผู้สำเร็จฯ นำไปสู่บทสรุปซึ่งปรากฏให้เห็นชัดช่วงผลัดแผ่นดินครั้งที่ผ่านมา…

“หลัง พ.ศ. 2534 หากพระมหากษัตริย์ตั้งรัชทายาทไว้แล้ว พอถึงเวลารัชทายาทขึ้นครองราชย์ได้เลย โดยไม่ต้องให้รัฐสภาลงมติอย่างในสมัยรัชกาลที่ 8 และรัชกาลที่ 9 ตอนในหลวงรัชกาลที่ 9 เสด็จสวรรคตปีที่แล้ว การขึ้นครองราชย์ของสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวมหาวชิราลงกรณ์ บดินทรเทพยวรางกูร ที่เราเห็นทางโทรทัศน์ตอนนั้นเป็นการรับทราบ ไม่มีกระบวนการที่รัฐสภาลงมติให้ความเห็นชอบ ส่วนตำแหน่งผู้สำเร็จฯ พลเอกเปรม ติณสูลานนท์ ในฐานะประธานองคมนตรีเป็นผู้สำเร็จฯ โดยผลของรัฐธรรมนูญหรือเป็นโดยอัตโนมัติ ตอนในหลวงรัชกาลที่ 9 สวรรคตใหม่ๆ จึงมีข้อสงสัยกันว่ามีผู้สำเร็จฯ หรือเปล่า เพราะเป็นโดยอัตโนมัติ รัฐธรรมนูญไม่ได้บังคับว่าต้องมีการประกาศ ซึ่งผมเห็นว่าตรงนี้เป็นจุดอ่อนหนึ่งของรัฐธรรมนูญ ผมเห็นว่าน่าจะต้องมีการประกาศด้วย อย่างน้อยอาจเป็นประกาศของรัฐสภา หรือประกาศของสำนักพระราชวัง ไม่อย่างนั้นเราจะไม่รู้ว่า ณ ตอนนั้น ใครรักษาการในตำแหน่งประมุขของรัฐ”

ปัจจุบันกระบวนการแต่งตั้งผู้สำเร็จฯ ยังมีพลวัตต่อไปภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับประชามติปี 2559 พ่วงด้วยการแก้ไขภายหลังจากที่ทรงมี ‘ข้อสังเกตพระราชทาน’ ซึ่งมีความเปลี่ยนแปลงใหม่ๆ หลายประการ อนุชากล่าวว่า “ผมเชื่อว่าเรื่องผู้สำเร็จฯ จะมีบทบาทสำคัญในช่วงเวลาข้างหน้า”


หมายเหต:
1. คำว่า ‘สภาฯ’ แต่ละจุดอ้างอิงถึงสภาฯ ที่แตกต่างกัน กล่าวคือหลัง พ.ศ. 2475 – 2489 ประเทศไทยมีเพียงสภาเดียวคือ ‘สภาผู้แทนราษฎร’ ทว่าหลัง พ.ศ. 2489 เป็นต้นมามีสองสภา คือ ‘สภาผู้แทนราษฎร’ และ ‘วุฒิสภา’ รวมกันเรียกว่า ‘รัฐสภา’

 

author