นักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์ระบุ 10 ปี การศึกษาไทย ลงทุนมาก แต่คุณภาพยังไม่ถึงเป้าหมาย แนะรัฐปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรปรับสูตรการจ่ายงบรายหัว เน้นเด็กเป็นตัวตั้ง คำนึงถึงบริบทและความต้องการของพื้นที่ กระจายงบการศึกษาให้ท้องถิ่นบริหารเอง เพื่อแก้ปัญหาได้ตรงจุด
โครงการวิจัยพัฒนาระบบบัญชีรายจ่ายด้านการศึกษาแห่งชาติ (National Education Accounts: NEA) จัดทำโดยสำนักงานศูนย์วิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ภายใต้การสนับสนุนของกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) เผยสถิติการใช้งบประมาณด้านการศึกษาของไทยในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา มีการลงทุนค่อนข้างสูงเมื่อเทียบกับนานาชาติ แต่ผลสัมฤทธิ์กลับสวนทาง อีกทั้งยังมีช่องว่างความเหลื่อมล้ำสูง
รศ.ดร.ชัยยุทธ ปัญญสวัสดิ์สุทธิ์ อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ในฐานะหัวหน้าโครงการวิจัย เปิดเผยว่า งานวิจัยชิ้นนี้พยายามตอบคำถามว่า ที่ผ่านมาประเทศไทยลงทุนกับการศึกษาเพียงพอแล้วหรือยัง งบประมาณที่ใช้ไปอยู่ตรงส่วนไหนบ้าง เงินถูกจัดสรรไปยังสถานศึกษาและตัวเด็กนักเรียนเป็นจำนวนเท่าใด และสามารถลดปัญหาความเหลื่อมล้ำได้มากน้อยเพียงใด
“ระบบบัญชีรายจ่ายด้านการศึกษาที่เราจัดทำขึ้น เป็นการรวบรวมข้อมูลจากหลายแหล่งทั้งจากภาครัฐและภาคเอกชน ทำให้การประเมินผลทำได้แม่นยำมากขึ้น ซึ่งแตกต่างจากข้อมูลของภาครัฐที่มาจากส่วนกลางเพียงแหล่งเดียว”
จากการรวบรวมข้อมูลตั้งแต่ปี 2551-2561 พบว่า รายจ่ายด้านการศึกษาของประเทศไทยในภาพรวมมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยในปี 2561 ประเทศไทยมีการลงทุนด้านการศึกษาถึง 816,463 ล้านบาท ขณะที่ปี 2551 อยู่ที่ 560,479 ล้านบาท และหากพิจารณารายจ่ายต่อหัวในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา พบว่า มีอัตราเพิ่มขึ้นถึงเกือบ 50 เปอร์เซ็นต์
ในจำนวนเงินลงทุนทั้งหมด 816,463 ล้านบาท แยกเป็นของภาครัฐ 618,427 ล้านบาท (76 เปอร์เซ็นต์) ส่วนอีก 198,036 ล้านบาท (24 เปอร์เซ็นต์) เป็นรายจ่ายของภาคครัวเรือนและภาคเอกชน
“ถามว่าประเทศไทยลงทุนกับการศึกษามากหรือน้อยแค่ไหน ถ้าเทียบกับต่างประเทศแล้วถือว่าไทยมีสัดส่วนการลงทุนมากถึง 5 เปอร์เซ็นต์ของ GDP ซึ่งมากกว่ากลุ่มประเทศ OECD ที่มีการลงทุนอยู่ที่ 4.9 เปอร์เซ็นต์ของ GDP การลงทุนด้านการศึกษาของไทยจึงถือว่าไม่น้อยหน้าประเทศอื่นๆ ฉะนั้นประเด็นที่ว่าประเทศไทยลงทุนเพียงพอหรือไม่นั้น จึงไม่ใช่โจทย์ที่ต้องกังวล หากแต่ต้องพิจารณาในรายละเอียดว่าเงินที่ใช้ไปนั้นเกิดประสิทธิภาพมากน้อยเพียงใด” รศ.ดร.ชัยยุทธ กล่าว
ผลการจัดทำระบบบัญชีรายจ่ายการศึกษาชี้ให้เห็นว่า ปัจจุบันภาครัฐมีส่วนในการสนับสนุนด้านการศึกษาถึง 3 ใน 4 ของรายจ่ายทั้งหมด และกล่าวได้ว่ารัฐค่อนข้างให้ความสำคัญกับการลงทุนด้านการศึกษา เห็นได้จากการตั้งงบประมาณที่สูงเป็นอันดับ 1 คือร้อยละ 20 ของงบประมาณแผ่นดินนับตั้งแต่มีแผนปฏิรูปการศึกษาเมื่อปี 2542
รศ.ดร.ชัยยุทธ กล่าวว่า เฉพาะงบประมาณของภาครัฐที่ลงทุนไป 618,427 ล้านบาทต่อปี ส่วนใหญ่จะเป็นการทุ่มให้กับการศึกษาขั้นพื้นฐานกว่า 303,759 ล้านบาท คือระดับอนุบาลจนถึงมัธยมปลาย โดยกิจกรรมการใช้จ่ายที่มากที่สุดคือ การผลิตนักเรียนและบัณฑิต คิดเป็นรายจ่ายสูงสุดถึง 75 เปอร์เซ็นต์ของรายจ่ายทั้งหมด ในจำนวนนี้คือค่าจ้างครูและบุคลากรทางการศึกษาที่คิดเป็นสัดส่วนรายจ่ายที่ค่อนข้างสูง
นอกจากนี้ บุคลากรครูราว 3 ใน 4 ยังได้รับเงินค่าตอบแทนและค่าวิทยฐานะระดับชำนาญการและชำนาญการพิเศษ คิดเป็นเงินกว่า 4 หมื่นล้านบาท อีกทั้งยังได้รับสิทธิประโยชน์ต่างๆ ตามระบบข้าราชการ
“จะเห็นว่าอาชีพครูไม่ได้น้อยหน้าอาชีพอื่น ในแง่ของค่าตอบแทน เงินเดือน ค่าวิทยฐานะ เงินบำนาญ รวมถึงความมั่นคงในอาชีพ ฉะนั้นทุกๆ ปีจึงมีคนสอบแข่งขันบรรจุข้าราชการครูเป็นจำนวนมาก เพราะมีการให้ค่าตอบแทนสูง”
อย่างไรก็ตาม รศ.ดร.ชัยยุทธ ให้ข้อสังเกตว่า แม้รัฐจะใช้งบประมาณไปเป็นจำนวนมาก แต่ผลประเมินสมรรถนะของระบบการจัดการศึกษาของไทยกลับยังอยู่ในระดับต่ำ กล่าวคือลงทุนมาก แต่ประสิทธิภาพต่ำ โดยเฉพาะในรายงานการจัดอันดับความสามารถในการแข่งขันของประเทศ (Internation Institute for Management Development: IMD) ชี้ว่า การจัดการศึกษาของไทยยังไม่สามารถใช้เงินได้อย่างมีประสิทธิภาพมากนัก
“ประเด็นก็คือ แม้รัฐจะลงทุนค่อนข้างมาก แต่ปรากฏว่ายังมีความเหลื่อมล้ำอย่างเห็นได้ชัด ยกตัวอย่างเช่น โรงเรียนในเขตเทศบาลจะมีคุณภาพสูงกว่าโรงเรียนนอกเขตเทศบาล หรือถ้าเด็กอยู่ในจังหวัดที่มีฐานะดีกว่า คะแนนเฉลี่ยก็จะสูงกว่า ซึ่งเรื่องนี้เป็นข้อเท็จจริงที่สังคมรับรู้ร่วมกันมานาน
“ถ้าดูข้อมูลเชิงลึกจะเห็นอีกหลายมิติ เช่น ในโรงเรียนขนาดเล็ก คุณภาพการเรียนและผลสอบโอเน็ตจะต่ำกว่าโรงเรียนขนาดใหญ่ ฉะนั้นผู้ปกครองที่มีฐานะจึงนิยมให้บุตรหลานเข้าโรงเรียนขนาดใหญ่ นี่จึงเป็นอีกเหตุผลที่ทำให้โรงเรียนขนาดใหญ่ขยายตัวขึ้นเรื่อยๆ ส่วนโรงเรียนขนาดเล็กมักจะหดตัวเล็กลงไปอีก ผลก็คือโรงเรียนขนาดเล็กต้องมีภาระในการดูแลเด็กที่มีฐานะยากจน ขณะที่คุณภาพการศึกษาก็แย่ลงไปเรื่อยๆ” รศ.ดร.ชัยยุทธ กล่าว
เช่นเดียวกับการจัดสรรทรัพยากรเพื่อลดปัญหาความเหลื่อมล้ำ พบว่า งบประมาณรายจ่ายด้านที่มีวัตถุประสงค์เพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษามีแนวโน้มลดลง โดยในปีงบประมาณ 2561 มีมูลค่ารวม 18,683 ล้านบาท ลดจากปี 2559 ที่มีจำนวน 28,000 ล้านบาท ซึ่งสัดส่วนงบประมาณในด้านนี้ยังถือว่าไม่มากนัก ดังนั้นจึงควรมีการจัดสรรงบประมาณอย่างทั่วถึงและให้กลุ่มเด็กยากไร้ด้อยโอกาสได้รับการช่วยเหลืออย่างเหมาะสม
“หากพิจารณาถึงตัวเลขบัญชีรายจ่ายอีกส่วนหนึ่ง ได้แก่ โครงการเรียนฟรี นมโรงเรียน และอาหารกลางวัน ในปี 2561 รัฐมีการลงทุนมากถึง 124,238 ล้านบาท และจ่ายให้เด็กทุกคนเท่ากัน แต่ก็มีการตั้งข้อสังเกตว่า ทำไมต้องอุดหนุนค่าชุดนักเรียนให้กับคนรวย ทั้งที่คนจนมีความต้องการมากกว่า ซึ่งเรื่องนี้ขึ้นอยู่กับแนวนโยบาย หรืออาจต้องมีการปรับเปลี่ยนระเบียบข้อกฎหมาย
“อีกตัวอย่างเช่น การจัดซื้อตำราเรียน จะเห็นว่ามีการจัดซื้อทุกปี มีแบบเรียนใหม่ทุกปี พอสอบเสร็จแล้วก็กองทิ้งไว้เต็มโรงเรียน ไม่ได้เอาไปใช้ต่อ ถามว่ามีความจำเป็นเช่นนั้นหรือเปล่า เรื่องนี้ก็คงต้องมาทบทวนกันอีกครั้งว่าทำอย่างไรจึงจะใช้งบประมาณได้คุ้มค่ามากขึ้น”
รศ.ดร.ชัยยุทธ กล่าวอีกว่า ข้อเสนอที่เป็นไปได้มากที่สุดขณะนี้คือ การปรับสูตรการจ่ายงบประมาณรายหัวที่เน้นความจำเป็นของนักเรียน และคำนึงถึงความแตกต่างของพื้นที่ซึ่งมีค่าครองชีพไม่เท่ากัน รวมทั้งต้องสอดคล้องกับขนาดโรงเรียนด้วย
ดร.ภูมิศรัณย์ ทองเลี่ยมนาค ผู้เชี่ยวชาญเศรษฐศาสตร์การศึกษา กสศ. กล่าวเสริมว่า นอกจากปัญหาเรื่องการจัดสรรงบประมาณแล้วยังมีมิติอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง เช่น การบริหารจัดการ โดยประเทศไทยมีการกระจายอำนาจในการบริหารงบประมาณระหว่างท้องถิ่นกับส่วนกลางแตกต่างกันมาก โดยงบท้องถิ่นมีเพียงแค่ 16 เปอร์เซ็นต์ ขณะที่หลายประเทศที่มีคุณภาพการศึกษาอย่างฟินแลนด์ อเมริกา มีงบสูงถึง 40 เปอร์เซ็นต์ ซึ่งการกระจายงบไปยังท้องถิ่นจะช่วยให้การบริหารมีประสิทธิภาพและแก้ไขปัญหาในท้องถิ่นได้ดีกว่า
ทางด้าน ดร.ไกรยส ภัทราวาท รองผู้จัดการ กสศ. กล่าวว่า จุดประสงค์ของการจัดทำโครงการวิจัยเพื่อพัฒนาระบบบัญชีรายจ่ายทางการศึกษา เนื่องจากที่ผ่านมาประเทศไทยยังไม่มีการจัดทำบัญชีรายจ่ายด้านการศึกษาอย่างเป็นระบบชัดเจน ทำให้ไม่ทราบข้อมูลที่แท้จริงว่ามีการใช้จ่ายอย่างไรบ้าง ดังนั้น กสศ. จึงจัดทำระบบบัญชีรายจ่ายการศึกษาที่มีมาตรฐาน เป็นที่ยอมรับในระดับนานาชาติ
“คำถามแรกที่คนทั่วไปมักถามก็คือ ทำไมการศึกษาไทยลงทุนมาก แต่ได้ผลไม่มาก ทั้งที่การจัดทำงบประมาณแผ่นดิน จะเห็นได้ว่างบประมาณด้านการศึกษามาเป็นอันดับหนึ่งเสมอ ปีละกว่า 6 แสนล้านบาท แต่กลับไม่สะท้อนไปถึงผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษา ด้วยเหตุนี้การจัดทำบัญชีรายจ่ายการศึกษาจะช่วยให้ทราบว่ามีการจัดสรรงบประมาณไปในกิจกรรมใดบ้าง จังหวัดใดได้มากหรือได้น้อย และเข้าถึงกลุ่มประชากรใดบ้าง เพื่อให้เกิดการทบทวนการจัดสรรทรัพยากรได้อย่างเสมอภาคมากขึ้น”
รองผู้จัดการ กสศ. กล่าวอีกว่า การพัฒนาระบบบัญชีรายจ่ายด้านการศึกษาจะช่วยให้หน่วยงานต่างๆ สามารถนำไปใช้ประโยชน์ในการขับเคลื่อนทิศทางการลงทุนด้านการศึกษาที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น และมีความเสมอภาคมากขึ้น ล่าสุดได้มีการจัดทำในระบบออนไลน์และลงลึกในรายละเอียดถึงระดับจังหวัด โดยผู้สนใจสามารถเข้าไปที่เว็บไซต์ https://research.eef.or.th/nea/ เพื่อดูข้อมูลรายจ่ายด้านการศึกษาย้อนหลังได้
“การจัดทำบัญชีรายจ่ายด้านการศึกษาก็เปรียบเหมือนการทำบัญชีรายจ่ายครัวเรือน เพื่อการศึกษาของลูกหลานเรา ฉะนั้นทุกภาคส่วนสามารถเข้ามานำข้อมูลนี้ไปปรับใช้ เพื่อให้เกิดการปฏิรูปการศึกษาบนฐานของข้อมูลที่แท้จริง” ดร.ไกรยศ กล่าว
Author
