'เขตเศรษฐกิจพิเศษ' เอกสิทธิ์เฉพาะคนพิเศษ - waymagazine.org | นิตยสาร WAY
เขตเศรษฐกิจพิเศษ คนจนเมือง ความเหลื่อมล้ำ

‘เขตเศรษฐกิจพิเศษ’ เอกสิทธิ์เฉพาะคนพิเศษ

ตลอดเส้นทางของการพัฒนา ประเทศไทยได้ทิ้งร่องรอยความเหลื่อมล้ำแทรกซึมอยู่ในทุกอณูพื้นที่ ด้วยนโยบายทางเศรษฐกิจที่มุ่งการเติบโตของตัวเลข GDP สำคัญกว่าสิทธิและศักดิ์ศรีชีวิตคน

อีกหนึ่งบทบันทึกการสัมภาษณ์ภายใต้ ‘ชุดโครงการวิจัยความเหลื่อมล้ำและคนจนเมือง’ ในโครงการวิจัยย่อยที่ชื่อ ‘ปริทัศน์สถานภาพความรู้ เรื่องความเหลื่อมล้ำในเมืองเขตเศรษฐกิจพิเศษ’ ให้ข้อสรุปถึงปัญหาอันน่าหนักใจว่า ประเทศไทยกำลังเดินหน้านโยบายเขตเศรษฐกิจพิเศษบนฐานของความไม่รู้

ผศ.ดร.สักรินทร์ แซ่ภู่ คณะสถาปัตยกรรมศาสตร์ ผังเมืองและนฤมิตศิลป์ มหาวิทยาลัยมหาสารคาม หัวหน้าโครงการวิจัยชิ้นนี้ เปรียบเปรยให้เห็นภาพอันขัดแย้งระหว่างการพัฒนากับการตักตวงช่วงชิง

“การไม่ปรากฏตัว (ของคนจน) แปลว่าไม่มีอยู่ นี่คือความเหลื่อมล้ำที่เลวร้ายสุด ผมไม่รู้จักชื่อคุณ แปลว่าคุณหายไปจากโลกนี้ ฉะนั้น ต้องเอานิยามตรงนี้ใส่เข้าไปในระบบให้ได้ ถ้าเราจะพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษ ต้องถามว่าเขตเศรษฐกิจพิเศษคืออะไร และจะตอบโจทย์คนข้างล่างอย่างไร”

ในมิติของการพัฒนามักปรากฏผลลัพธ์ทั้งเชิงบวกและลบ เป็นเหรียญสองด้านที่ประกบคู่ขนานกันมาเสมอ

ความไม่ลงรอยเช่นนี้ได้ปรากฏขึ้นอีกครั้งในวันที่ประเทศไทยกำลังเคลื่อนเข้าสู่ประชาคมอาเซียน โดยรัฐบาลได้คว้าโอกาสนี้ผลักดันนโยบายเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ (Special Economic Zones: SEZs) ด้วยหวังให้เป็นเครื่องมือกระตุ้นความมั่งคั่งของประเทศ และเพื่อแก้ปัญหาความมั่นคงบริเวณชายแดน

เดือนมกราคม 2558 รัฐบาลประกาศพื้นที่เขตพัฒนาระยะแรกจำนวน 5 เขต ประกอบด้วย เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษตาก สระแก้ว ตราด สงขลา และมุกดาหาร ต่อมาในเดือนเมษายนปีเดียวกัน มีประกาศเพิ่มเติมอีก 5 เขต ประกอบด้วย เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษหนองคาย กาญจนบุรี เชียงราย นครพนม และนราธิวาส

แม้จุดเริ่มต้นของนโยบายเขตเศรษฐกิจพิเศษจะมีวัตถุประสงค์เพื่อกระจายความเจริญสู่ภูมิภาค ยกระดับรายได้และคุณภาพชีวิตของประชาชน ทว่าเสียงสะท้อนจากชาวบ้านในหลายพื้นที่ที่ถูกประกาศเป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษ กลับมองเห็นในมุมที่ต่างกัน

จริงอยู่ว่าไม่มีใครอยากขัดขวางการพัฒนา หากแต่สิ่งที่พวกเขาต้องการรับรู้คือ ฉากหลังของนโยบายคืออะไรกันแน่ จะมีชาวบ้านอีกกี่ครัวเรือนที่ต้องถูกไล่ต้อนออกนอกพื้นที่ พวกเขาต้องเสียสละอีกมากแค่ไหน และท้ายสุดแล้วผลประโยชน์ที่ได้จะตกอยู่กับใคร

ข้อสงสัยทั้งหลายทั้งปวงเกิดจากความไม่ไว้วางใจต่อรัฐที่พูดความจริงไม่หมด และนำมาสู่คำถามมากมายตามมา เป็นไปได้ไหมที่โครงการพัฒนาของรัฐจะเปิดโอกาสให้ทุกคนที่มีส่วนได้ส่วนเสียให้สามารถเข้าถึงข้อเท็จจริงอย่างทั่วถึงรอบด้าน ก่อนจะตอกเสาเข็มแห่งการพัฒนาบนรอยปริแยกของความขัดแย้ง


เขตเศรษฐกิจพิเศษเป็นต้นตอหนึ่งของความเหลื่อมล้ำอย่างไรบ้าง

ถ้ามองจากงานวิจัยเรื่องความเหลื่อมล้ำในเมืองอุตสาหกรรม เมืองเขตเศรษฐกิจพิเศษก็คือหนังภาคต่อ คล้ายๆ เป็น new episode หรือบทตอนใหม่ที่เปลี่ยนรูปไป เพราะในฐานคิดของระบบทุนได้ปรับตนเองมาตลอดด้วยการสร้างวาทกรรมใหม่ในการพัฒนา

สภาพวิกฤติที่จะเกิดขึ้นกับเมืองเขตเศรษฐกิจพิเศษ ขอให้นึกย้อนไปถึงช่วงปี 2530 สมัยรัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ ที่ต้องการมุ่งสู่ความเป็น NIC (Newly Industrialized Country – ประเทศอุตสาหกรรมใหม่) เราประกาศตัวจะเป็นเสือตัวที่ 5 ของเอเชีย โดยสิ่งที่ถูกชูขึ้นมาเป็นตัวนำคือ ระบบโครงสร้างพื้นฐานกับราคาที่ดิน แต่ท้ายสุดเกิดเหตุการณ์ฟองสบู่แตกในปี 2540 ส่งผลกระทบเสียหายระดับประเทศ

กรอบแนวคิดในการพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษ จริงๆ แล้วเกิดขึ้นจากการผลักดันของ ADB (Asian Development Bank – ธนาคารพัฒนาเอเชีย) เริ่มต้นเมื่อช่วงปี 2535 ต่อเนื่องมาถึงช่วงก่อนฟองสบู่แตก แต่เมื่อไทยเจอวิกฤติต้มยำกุ้งจึงทำให้ทุกอย่างสะดุดลง ขณะเดียวกันแนวคิดการพัฒนาในเรื่องนี้ไม่เคยหยุด

หลังจาก 5 ปีที่เรานิ่งไป จนมาถึงช่วงปี 2545-2550 แนวคิดนี้ก็เริ่มกลับมา ภาครัฐค่อยๆ ดำเนินการตามแผน ซึ่งช่วงแรกค่อนข้างแกว่งพอสมควร

จากงานวิจัยพบว่า เรามีความรู้เรื่องเขตเศรษฐกิจพิเศษน้อยมาก เราไม่รู้ว่ามันคืออะไร และเมื่อรัฐบาลเปลี่ยน ก็มีความพยายามในการเปลี่ยนนิยาม พยายามกำหนดพื้นที่ใหม่ ช่วงแรกๆ มุ่งไปที่เมืองท่องเที่ยวบ้าง เมืองอุตสาหกรรมเดิมบ้าง บางรัฐบาลก็วางไว้ที่ภูเก็ต เคยมีแนวคิดจะให้ที่นั่นเป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษในช่วงหนึ่ง จากนั้นเปลี่ยนไปเรื่อยๆ เชียงใหม่บ้าง อีสานบ้าง แล้วแต่รัฐบาล แต่อยู่ภายใต้โจทย์เดียวกัน คือการวางโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่

ถ้าเรามองจากยุค NIC ในช่วงพลเอกชาติชายมาถึงตอนนี้ แล้วขยายขนาดขึ้นไปมองระดับประเทศ ระดับภูมิภาค ทั้งหมดก็คือระบบคิดแบบเดียวกัน ซึ่งทำให้เกิดการเคลื่อนของราคาที่ดินและการแย่งชิงเชิงพื้นที่

ช่วงปี 2557 เมื่อมีรัฐบาลที่มาจากการรัฐประหาร แนวคิดนี้ก็เริ่มชัดเจนมากขึ้น แต่ความรู้ความเข้าใจในเรื่องพื้นฐานเกี่ยวกับเขตเศรษฐกิจพิเศษที่มีงานวิจัยรองรับนั้นยังมีน้อยมาก หรือแทบไม่มีความรู้เลย

หลังแนวคิดเรื่องการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานนำไปก่อน ระบบที่ดินนำไปก่อน ปี 2557 มีโจทย์ที่ตามมาคือ ที่ดินซึ่งอยู่ในพื้นที่อันถูกคาดเดาหรือวางแผนว่าจะทำเขตเศรษฐกิจพิเศษ เกิดการแย่งชิงกันค่อนข้างสูง มีการแย่งชิงพื้นที่สาธารณะโดยอาศัยความพิเศษของสถานการณ์ ทั้งตัวรัฐบาลเอง ทั้งตัวกฎหมายเอง เพื่อเรียกคืนที่สาธารณะมาเป็นพื้นที่พัฒนา

บางกรณีมีการเปลี่ยนนิยามพื้นที่บางแห่ง เช่น ในหน้าแล้ง พื้นที่ป่าดูแห้งแล้งไปหมด ก็ถูกนิยามว่าเป็นป่าเสื่อมโทรม เพื่อใช้พื้นที่เป็นเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ แต่จริงๆ เป็นธรรมชาติของป่าที่จะฟื้นตัวเองได้ในหน้าฝน ถ้าไปดูอีกทีก็จะเขียวไปหมด แต่ประเด็นนี้ทำให้ชาวบ้านอาจส่งเสียงได้น้อย โต้แย้งได้น้อย

บางกรณีมีการกำหนดพื้นที่เป้าหมายทับพื้นที่ป่า ยกตัวอย่างกรณีป่าบุญเรือง จังหวัดเชียงราย ซึ่งเป็นพื้นที่ชุ่มน้ำ หรือ Ramsar Site ทำให้เกิดการแย่งชิงที่ดิน กลายเป็นปัญหาความเหลื่อมล้ำในอีกมิติหนึ่ง อาจารย์ยศ สันตสมบัติ (คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่) ใช้คำว่า ‘พื้นที่แห่งการยกเว้น’ โดยอาศัยความพิเศษของตัวมันเอง ยกเว้นอะไรก็ได้ ยกเว้นแม้กระทั่งกฎหมาย เช่น ผังเมืองรวม รัฐสามารถกำหนดผังเมืองใหม่ทับของเดิมได้ ถ้าเปรียบเป็นเพลง คุณร้องมา ผมร้องเพลงทับ ถ้าคุณร้องเพลงพร้อมตีฉิ่ง ตีฉาบมา ผมก็ร้องเพลงร็อกทับเลย

การใช้อำนาจพิเศษที่ว่านั้นขึ้นอยู่กับรัฐบาลแต่ละยุคด้วยไหม

ใช่ ตอนนี้รัฐบาลรัฐประหารมีความพิเศษ และมีกฎหมายที่มีความพิเศษ ซึ่งในอดีต เอาตรงๆ นะ รัฐบาลก่อนๆ อาจไม่พิเศษเท่า เพราะมีระบบถ่วงดุลกันอยู่ อาจเรียกว่าอุปสรรคก็ได้ แต่อย่างน้อยก็ต้องมีระบบการทบทวน การตั้งคำถามจากสาธารณะ ทำให้ต้องคิดกับโจทย์ต่างๆ มากขึ้น แต่เมื่อไม่มีระบบถ่วงดุล โครงการนี้ก็หลุดออกมาได้ มีการประกาศเขตเศรษฐกิจพิเศษชุดแรก 5 เมือง ตามมาอีก 5 เมือง เป็น 10 เมือง นี่ยังไม่พูดถึงเรื่อง EEC (Eastern Economic Corridor – โครงการพัฒนาระเบียงเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก) ที่อยู่ในแผนยุทธศาสตร์ไทยแลนด์ 4.0 อีกด้วย

งานวิจัยพบว่า ปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นหลังประกาศเขตเศรษฐกิจพิเศษคือ มีการกำหนดให้ใช้พื้นที่เมืองการค้าชายแดนกับพื้นที่ชายขอบ จนเกิดเป็นคำถามว่าพื้นที่เหล่านี้เป็นพื้นที่พิเศษอย่างไร หรือเป็นพื้นที่พิเศษมาตั้งแต่ก่อนประกาศแล้ว ยกตัวอย่าง จังหวัดตากที่มีการอพยพย้ายถิ่นของแรงงานข้ามชาติ มีคนไร้สัญชาติเต็มไปหมด นิยามอะไรได้ไม่ชัดเจน แต่มีโครงสร้างที่ดุลกันแบบเทาๆ หรืออย่างหนองคาย มีแรงงานเพื่อนบ้านเข้ามาทำงานเต็มไปหมด นครพนมก็เหมือนกัน รวมถึงภาคใต้ตอนล่างอย่างสะเดา จังหวัดสงขลา เป็นแหล่งบันเทิงของคนมาเลย์ เป็นพื้นที่ exception เลย ถ้าไปจับจริงๆ อาจเจออะไรอีกเยอะ

เมื่อพื้นที่ชายแดนเหล่านี้ถูกประกาศให้เป็นพื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษ ทำให้ดูราวกับว่าไม่ได้ถูกคิดจากฐานการผลิต ว่าจะผลิตอะไร อย่างไร เพื่อใคร จากนั้นก็กำหนดออกมาเป็น 13 เมนู ในเขตเศรษฐกิจพิเศษ โดยมีจุดเน้นคือภาคอุตสาหกรรม คล้ายเหล้าเก่าในขวดใหม่ที่เคยเกิดขึ้นกับเมืองอุตสาหกรรมในยุคก่อนหน้านี้

13 กลุ่มกิจกรรมที่ถูกกำหนดไว้ในเขตเศรษฐกิจพิเศษ ได้แก่ 1) อุตสาหกรรมเกษตร ประมง 2) เซรามิกส์ 3) สิ่งทอ เครื่องนุ่งห่ม และเครื่องหนัง 4) เครื่องเรือน 5) อัญมณีและเครื่องประดับ 6) การผลิตเครื่องมือแพทย์ 7) ยานยนต์ เครื่องจักรและชิ้นส่วน 8) เครื่องไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์ 9) พลาสติก 10) ยา 11) โลจิสติกส์ 12) นิคมและเขตอุตสาหกรรม และ 13) การท่องเที่ยว

จริงๆ แล้วเป้าหมายของเขตเศรษฐกิจพิเศษในประเทศที่เจริญแล้ว เขาทำกันอย่างไร

ในประเทศไทยเรามีการศึกษาเรื่องนี้น้อยมาก ทำให้ต้องกลับไปค้นคว้าทบทวนใหม่ว่าเขตเศรษฐกิจพิเศษคืออะไร จริงๆ แล้วเรื่องนี้เกิดขึ้นบนโลกมานานแล้ว ยกตัวอย่างสิงคโปร์ เขาใช้เขตเศรษฐกิจพิเศษในรูปแบบของเมืองท่าเรือ เพื่อเปิดเงื่อนไขข้อยกเว้นให้คนมาจอดเรือเท่านั้นเอง หรืออย่างรัสเซียก็มีเขตเศรษฐกิจพิเศษเกี่ยวกับพื้นที่อนุรักษ์และการท่องเที่ยวชุมชนอยู่ 4 เมือง โดยไม่ต้องพาตนเองไปสู่ระบบอุตสาหกรรม

ในบ้านเราเองไม่มีความรู้ความเข้าใจต่อเขตเศรษฐกิจพิเศษ นอกเหนือไปจากมิติด้านอุตสาหกรรม เรามองไม่เห็นอย่างอื่น ไม่แน่ใจด้วยซ้ำว่าใน 10 เมืองที่ประกาศไป เราจะผลิตอะไร เราคาดหวังแค่ว่า แรงงานข้ามชาติที่เข้ามาจะเป็นฐานสำคัญ แต่ท้ายที่สุดก็ไม่ใช่ สิ่งที่ไปได้จริงๆ ตอนนี้คือทำหน้าที่เป็นเมืองโลจิสติกส์ เรานำสินค้าใส่โกดัง แล้วถ่ายจากโกดังไปยังประเทศลาว เวียดนาม จีน

ถ้าจะผลักดันให้เกิดอุตสาหกรรมจริงๆ คงต้องมองไปถึงเรื่องแรงจูงใจในการเข้ามาลงทุนของเอกชนและเรื่องการใช้ที่ดินเป็นสำคัญ ทว่าความสามารถในการแข่งขันด้านราคาที่ดินเมื่อเทียบกับประเทศเพื่อนบ้าน เราแทบสู้ไม่ได้เลย นักลงทุนข้ามไปฝั่งโน้นหมด เพราะเราดันเอาเขตเศรษฐกิจพิเศษไปประชิดติดชายแดน ยกตัวอย่างง่ายๆ เช่นที่มุกดาหาร นักลงทุนก็ไปตั้งฐานผลิตอยู่ฝั่งตรงข้ามที่สะหวันนะเขด ขณะที่ของเรายังไม่รู้เลยว่าจะผลิตอะไร

การที่เอกชนไม่มาตั้งบริษัทที่ฝั่งไทย เพราะหนึ่ง เงื่อนไขค่าแรงของเราสูง สอง ฝั่งประเทศเพื่อนบ้านไม่มีสหภาพแรงงาน ซึ่งเป็นอันตรายต่อบริหารโรงงาน ความเข้มแข็งของสหภาพแรงงานเป็นความเสี่ยงต่อนักลงทุน ถ้าแรงงานประท้วง หยุดงาน เจ้าของโรงงานก็แย่เลย เหมือนสหภาพรถไฟของฝรั่งเศส เขาอยากหยุดก็หยุดเลย ถ้าเป็นอย่างนี้จะทำยังไง

ถ้าอย่างนั้นเขตเศรษฐกิจพิเศษตอบโจทย์ใครกันแน่

ในความพิเศษทั้งหมด ไม่ได้เอื้อให้แก่ทุนชุมชนท้องถิ่น จากการทบทวนข้อมูลเราพบว่ามีทุนอยู่ 4 ประเภท ทุนประเภทที่ 1 คือทุนทางเศรษฐกิจ มีอำนาจทางการเงิน สามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนได้ ทุนประเภทที่ 2 คือทุนทางการเมือง พวกนี้มีอำนาจในการตัดสินใจ รู้ว่าจะเกิดอะไรขึ้น สามารถวางแผนล่วงหน้าได้ ทุนประเภทที่ 3 คือทุนสังคมวัฒนธรรม ซึ่งอยู่กับพี่น้องในพื้นที่ อยู่กับความสดของวัฒนธรรม พื้นที่เหล่านี้ส่วนใหญ่เป็นพื้นที่การค้ามาแต่เดิม มีรากของวัฒนธรรมที่ปะทะสังสรรค์กันมานาน และทุนสุดท้ายคือ ทุนสิ่งแวดล้อม ซึ่งเท่ากับว่ามี 2 ทุนที่ชาวบ้านถือครองอยู่ คือ ทุนสิ่งแวดล้อมกับทุนสังคมวัฒนธรรม ซึ่งสิ่งเหล่านี้ไม่ได้ถูกพูดถึงในการพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษของไทยเลย

ถ้าจะขยายความเรื่องทุนทางเศรษฐกิจ หมายถึง การลดภาษี การสร้างแรงจูงใจของระบบการเงิน หรือแม้กระทั่งการสร้างแรงจูงใจทางการเมือง กลุ่มที่มีทุนเหล่านี้จะได้รับการส่งเสริมค่อนข้างมาก แม้กระทั่งการแย่งชิงพื้นที่สิ่งแวดล้อมซึ่งเป็นพื้นที่สาธารณะ ทำให้ทุนของชาวบ้านไม่ได้ถูกพูดถึง ตรงนี้เป็นโจทย์ใหญ่ที่เรามองว่า ความเหลื่อมล้ำของคนจนเมืองในเขตเศรษฐกิจพิเศษเกิดจากการไม่กล่าวถึงทุนของชาวบ้านเลย โดยรัฐหยิบยกความได้เปรียบบางอย่างไปให้อีกระบบทุนหนึ่ง ทำให้เกิดการกดทับเข้าไปอีก

โจทย์สำคัญอย่างหนึ่งของความเหลื่อมล้ำในเมืองเขตเศรษฐกิจพิเศษที่ต่างไปจากเมืองศูนย์กลางหรือเมืองอุตสาหกรรมอยู่ตรงที่ว่า มันยังไม่ปรากฏอาการ เพราะยังไม่มีการพัฒนาอย่างเต็มรูปแบบ เป็นเพียงข้อสมมุติฐานและข้อโต้แย้งเชิงนโยบาย เช่น 13 กิจกรรมที่ได้รับการส่งเสริมในเขตเศรษฐกิจพิเศษมีเรื่องการท่องเที่ยวอยู่ แต่ถ้าเราไปดูในรายละเอียด จะเห็นว่ามีการส่งเสริมให้ทำธีมปาร์ก สวนสนุก สร้างโรงแรมขนาดใหญ่ ซึ่งแน่นอนว่าชาวบ้านธรรมดาไม่สามารถลงทุนในระดับนั้นได้อยู่แล้ว

ถ้าจะให้คนระดับล่างได้รับประโยชน์จากเขตเศรษฐกิจพิเศษ ควรทำอย่างไรได้บ้าง

การวิจัยในระยะต่อไป เราจะลองเสนอดูว่า ถ้าทำการท่องเที่ยวชุมชนที่ไม่ใช่การลงทุนในขนาดใหญ่ เงื่อนไขของรัฐบาลที่ต้องสนับสนุนในเชิงนโยบายควรมีอะไรบ้าง เพื่อจะลดช่องว่างความเหลื่อมล้ำ เปิดโอกาสให้สู้กันอย่างสูสีบ้าง หรืออย่างน้อยชาวบ้านต้องได้รับการถูกกล่าวถึงในบางนโยบาย เพราะการกล่าวถึง ถือเป็น ‘วาทกรรมใหญ่’ แต่ถ้าไม่ถูก ‘กล่าวถึง’ แปลว่าไม่มีอยู่

การไม่ปรากฏตัว (ของคนจน) แปลว่าไม่มีอยู่ นี่คือความเหลื่อมล้ำที่เลวร้ายสุด ผมไม่รู้จักชื่อคุณ แปลว่าคุณหายไปจากโลกนี้ ฉะนั้น ต้องเอานิยามตรงนี้ใส่เข้าไปในระบบให้ได้ ถ้าเราจะพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษ ต้องถามว่าเขตเศรษฐกิจพิเศษคืออะไร และจะตอบโจทย์คนข้างล่างอย่างไร

เราจึงพยายามทำเรื่องการท่องเที่ยวชุมชน ทำเรื่องพื้นที่เกษตรอินทรีย์ ซึ่งสำคัญมาก อย่างจังหวัดนครพนม เกษตรอินทรีย์ ข้าวอินทรีย์ ถือว่าเป็นสินค้าที่มีราคา แต่กลับถูกล้อมรอบด้วยอุตสาหกรรมในเขตเศรษฐกิจพิเศษ คำถามคือแล้วต่อไปจะเป็นอินทรีย์ได้อย่างไร ต่อให้เป็นนโยบายจังหวัดก็ถูกนโยบายเขตเศรษฐกิจพิเศษคร่อมทับได้

อีกเรื่องหนึ่งเราพยายามผลักดันคือ การทำเกษตรอย่างไม่เป็นทางการ เช่น พื้นที่ริมแม่น้ำโขง ซึ่งปลูกผักออร์แกนิกได้ดีมาก เพราะเป็นดินตะกอนที่อุดมสมบูรณ์ แต่สิ่งที่หายไปคือ เวลาเรานิยามคำว่าผักออร์แกนิก ต้องมีฐานที่ดินเป็นฐานผลิตของตนเอง หรือง่ายๆคือต้องมีโฉนดเป็นของตนเอง พอเป็นแบบนี้ มันจึงหายไปจากระบบ เลยมาเป็นโจทย์วิจัยว่า เราจะมองเรื่องความเหลื่อมล้ำจากภาพใหญ่ และลดช่องว่างในด้านทุนของชาวบ้านอย่างไร แม้จะไม่ได้มีทุนเพิ่มขึ้นเท่าโรงแรม 5 ดาว แต่มีทางบ้างไหม

ในงานวิจัยเรามีข้อเสนอบางประการ เช่น ให้ตั้งกองทุนที่มาจากผลกำไรบางอย่าง เราตั้งโมเดลว่า จะใส่กำไร 5 เปอร์เซ็นต์ จากการผลิตของภาคอุตสาหกรรมเข้าไปในกองทุน เพื่อให้ชาวบ้านไปพัฒนาแหล่งท่องเที่ยวชุมชน ปรับปรุงบ้านของตนให้ดีเท่าๆ กับระบบตลาด ให้สามารถสู้กันได้ เป็นโฮมสเตย์ที่ไม่ใช่คุณภาพต่ำแบบฟูกหรือที่นอนราคาถูก จุดประสงค์หลักคือ ต้องเป็นกองทุนที่ให้ประโยชน์กลับมายังท้องถิ่นได้มากขึ้น

ทำไมผลกระทบเรื่องความเหลื่อมล้ำจึงยังไม่ปรากฏชัดในเมืองเขตเศรษฐกิจพิเศษ

คล้ายๆ ว่ากระบวนการทำงานของมันยังไม่เต็มที่ เพราะยังไม่เกิดพื้นที่อุตสาหกรรมเต็มร้อย แต่ถามว่าตอนนี้เกิดผลกระทบบ้างหรือยัง ในมิติของการแย่งชิงที่ดินก็พบว่ามีให้เห็นบ้างแล้ว ยกตัวอย่าง กรณีชาวบ้านที่อยู่ในที่ดินของตนเอง แต่สุ่มเสี่ยงถูกไล่รื้อเวนคืน เพราะอยู่ใกล้แนวเขตเศรษฐกิจพิเศษ จากที่ผมได้พูดคุยกับชาวบ้าน เขาเองไม่แน่ใจว่ารัฐจะเอายังไงกันแน่

ในแผนของโครงการคือ จะมีการขยายถนน ซึ่งโดนชาวบ้านแน่ แต่รัฐจะเอายังไง จะมาคุยกันหรืออย่างไร แล้วพื้นที่ข้างๆ ที่ว่างอยู่ เป็นที่สาธารณะ ทำไมไม่ขยับถนนไปด้านนั้น จะได้ไม่ทับที่ชาวบ้านเขา ถ้าคิดแบบง่ายๆ ก็คือ ที่ของหลวง เขาจะเก็บไว้ให้เช่า จึงต้องมาเบียดที่ชาวบ้านซึ่งเป็นที่ดินแปลงเล็ก ชาวบ้านเองจึงรู้สึกว่าตนมีสถานภาพเหมือนคนที่ไม่มีตัวตนอยู่ในระบบการพัฒนา

ตอนนี้ไม่มีความชัดเจนตั้งแต่ระดับนโยบายและการกำหนดขอบเขตพื้นที่เลยใช่ไหม

คิดว่ามีความชัดเจนในระดับนโยบายและแผน แต่การสื่อสารกับผู้คนที่ได้รับผลกระทบ ไม่ได้ถูกทำอย่างตรงไปตรงมา เช่น การตัดถนน ผมคิดว่าชาวบ้านรู้อยู่แล้ว เขาอ่านออกว่าไม่ตัดไปในที่ของรัฐแน่ เพราะจะเก็บไว้ให้เช่า จึงตัดถนนไปเบียดที่ชาวบ้าน ซึ่งเป็นแปลงเล็กกว่า ถูกกว่า เขาก็ปักหมุดใส่ โดยไม่คุยกับใครเลย ส่วนนี้เป็นชุดข้อมูลที่ได้จากการวิจัยทั้งหมด

การประกาศใช้พื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษแบบนี้ จะมีกฎหมายอะไรมาค้ำหรือถ่วงดุลได้บ้างไหม เช่น EIA

ทุกอย่างเป็นข้อยกเว้นหมดเลยครับ ทั้งกฎหมายผังเมือง ทั้ง EIA

ข้อสังเกตอย่างหนึ่งว่า ประเทศที่เป็นสังคมนิยมมักประสบความสำเร็จเรื่องนี้ อย่างประเทศลาวก็ใช้ที่ของรัฐทำมาเขตเศรษฐกิจพิเศษ อย่างจีนที่โตขึ้นมาได้ก็เพราะเขตเศรษฐกิจพิเศษ เขามีเป็นร้อยเขต มีทั้งเมืองท่องเที่ยว เมืองสนามกอล์ฟ เมืองวิจัย ถ้าคุณไปวิจัยที่นั่น จะได้เงื่อนไขพิเศษ เขาพัฒนาด้วยระบบแบบนี้เลย หากเราย้อนกลับไป ตอนที่จีนปกครองแบบ 1 ประเทศ 2 ระบบ เขาหนักกว่าเรา สภาพการณ์ไม่ได้ดีกว่า ทว่าเขาจัดระบบใหม่ ที่ดินไม่ใช่ปัญหา มีระบบที่มีเสถียรภาพทางการเมืองสูง ไม่มีสหภาพ ไม่มีม็อบ การจัดแนวคิดที่รองรับความหลากหลายของคนในพื้นที่กลับทำได้ดีกว่าอย่างมากจากการพัฒนาของเราเอง

ถ้าพูดถึงนิยาม ‘คนจนเมือง’ ในเขตเศรษฐกิจพิเศษ มีลักษณะเฉพาะอย่างไร

นิยามคนจนเมือง หลักๆ คือจนสิทธิ จนโอกาส จนอำนาจในการตัดสินใจ เช่น ถ้าเป็นชนเผ่าชาติพันธุ์ซึ่งอยู่ในพื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษ อย่างแม่สอด จังหวัดตาก มีทั้งคนไร้สัญชาติ ไร้สิทธิ ไร้สถานะ คนเหล่านี้ไม่เคยได้รับคำอธิบายว่าต้องจัดการอย่างไร ไม่รู้จะนำทฤษฎีอะไรในโลกไปอธิบายพื้นที่เหล่านี้

จากที่ได้คุยกับชิ (สุวิชาน พัฒนาไพรวัลย์) อาจารย์ชิเป็นปกาเกอะญอ เป็นชนเผ่า เขาอธิบายว่าจริงๆ แล้วกลุ่มชนเผ่าก็อยากได้ความพิเศษและแท้ที่จริงแล้วบ้านของพวกเขาก็พิเศษหรือวิเศษอยู่แล้ว แต่การเปลี่ยนแปลงพวกเขาก็ยอมรับได้ ไม่ได้อยากอยู่อย่างนี้ไปตลอด อยากเดินไปกับกระบวนการพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษ แต่ถามว่าจะขึ้นขบวนได้ยังไง หรือควรมีขบวนแบบไหนที่เหมาะกับเขา หากต้องการจัดการท่องเที่ยวชุมชน รัฐจะมีเงื่อนไขพิเศษอะไรให้บ้าง เป็นไปได้ไหมถ้ามีกองทุนบางอย่าง หรือมีการปรับปรุงพื้นที่ สภาพแวดล้อม หรือให้พวกเขาได้ร่วมวางแผน กระทั่งบรรจุพวกเขาเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของนโยบาย เพราะตรงนี้เป็นกลุ่มคนจนเมืองที่หลุดออกจากการพัฒนา

คนจนเมืองอาจไม่ใช่คนจนที่อยู่ในสลัม แต่อาจเป็นคนในภาคเกษตรกรรมที่เกาะอยู่กับเมือง และขาดสิทธิในที่ดิน ปัญหาก็คือ ที่ดินกลายเป็นปัญหาใหญ่ มีการแย่งชิง บางทีมีค่ายทหารไปซ้อนทับ คือ อยู่ดีๆ เอาหมุดแดงๆ ไปปักในนาข้าว ชาวบ้านก็งง อ้าว! ทำไงล่ะ ทำนาอยู่ดีๆ ก็เข้ามาถ่ายรูป ไปยืนชี้ว่าหมุดนี้คืออะไร ปัญหาเหล่านี้ไม่เคยถูกสื่อสารเลย บางทีที่ดินเขาเป็น ส.ค.1 เป็นที่ซึ่งมีเอกสารสิทธิครอบครอง มี ส.ป.ก. เป็นบางส่วน แต่การเรียกคืนต้องมีกระบวนการไง ไม่ใช่อยู่ดีๆ เอาหมุดแดงๆ ไปปัก ชาวบ้านเองก็ไม่รู้จะทำอย่างไร ได้แต่กลุ้มใจ

ชาวบ้านเองอาจไม่ได้มองเขตเศรษฐกิจพิเศษเป็นผู้ร้ายเสมอไป แต่ทำอย่างไรให้พวกเขาถูกมองเห็นบ้าง

น่าจะคล้ายการเกิดขึ้นของเมืองอุตสาหกรรมในยุคแรก ประชาชนทั่วไปก็ไม่ได้มองในเชิงขัดแย้ง หรือไม่ได้มองในแง่ลบถึงขนาดนั้น แต่ปัญหาอยู่ที่ว่ารัฐจะสื่อสารกับผู้คนอย่างไร ทั้งการรับรู้หรือการมีส่วนร่วมเพื่อตัดสินใจ กระทั่งให้เขามีสิทธิพิเศษบางอย่างจากทุนที่เขามีอยู่

เกษตรอินทรีย์รายได้ไม่ขี้เหร่ แต่ถ้าเอาโรงงานมาล้อมเขาหมด เขาก็ไปต่อไม่รอด กฎหมายก็ไม่เคยระบุพื้นที่แนวกันชนระหว่างพื้นที่เกษตรชั้นดีกับพื้นที่อุตสาหกรรมว่าต้องอยู่ห่างกันเท่าไร ผังเมืองก็ไม่เคยระบุ

ความรู้เรื่องนี้ในระดับผังเมืองผมไม่แน่ใจว่ามีหรือเปล่า ไม่เคยมีการอธิบาย ไม่เคยมีงานวิจัยหรืองานที่ตอบสนองชัดๆ ว่า ถ้ามีแนวกันชนป้องกันพื้นที่เกษตรชั้นดีกับอุตสาหกรรมอันตรายสุดขั้ว ต้องอยู่ห่างกันเท่าไร เอาแค่ว่าไม่กระทบระหว่างผลิตภัณฑ์ 2 อันนี้ยังไม่มีเลย

ถ้าเราย้อนไปดูงานวิจัยบางชิ้นชี้ให้เห็นเลยว่า จริงๆ แล้วเขตเศรษฐกิจพิเศษซึ่งใช้ฐานคิดด้านแรงงานก็มีปรากฏอยู่ แต่ไม่สร้างรายได้ให้แก่ผู้คน อย่างในบังกลาเทศก็มี แต่ต้องใช้แรงงานทักษะสูง ใช้เทคโนโลยีเข้ามา ในฮอนดูรัสเกิดการขยับตัวของรายได้แรงงานสูงมาก ทำให้คนข้างล่างได้ประโยชน์ ถ้าไทยเราไปศึกษาค้นคว้าให้ดีก่อน เราอาจจะไม่หลงทางแบบที่เป็นอยู่ตอนนี้

อย่างตอนนี้ EEC (Eastern Economic Corridor – โครงการพัฒนาระเบียงเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก) ก็ยังประสบปัญหา เพราะไปใช้พื้นที่นิเวศสำคัญ เป็นพื้นที่ท่องเที่ยวด้วย และมีอีกหลายมิติที่ซ้อนอยู่ ที่สุดแล้วผมคิดว่าเขตเศรษฐกิจพิเศษพยายามปรับตัวอยู่ การที่รัฐไปเน้นเรื่อง innovation เน้นนวัตกรรม จนเกิดวาทกรรม Thailand 4.0 ขึ้นมา กลายเป็นวาทกรรมใหม่ซ้อนเข้าไปอีก

ถ้าจะทำให้คนข้างล่างมีส่วนร่วมรับผลประโยชน์จากโครงการพัฒนาของรัฐได้บ้าง กระบวนการนี้ควรเกิดขึ้นในรูปแบบใด

กลไกการมีส่วนร่วมน่ะมี แต่เกิดขึ้นในมิติโครงสร้างแข็งๆ ยกตัวอย่างกฎหมายผังเมือง เราบอกว่าต้องให้ประชาชนมีส่วนร่วม 2 ครั้ง ถามว่า 2 ครั้งนั้นองค์ประกอบของมันมีใครบ้าง เป็นใครก็ได้อย่างนั้นหรือ คุณนำรายชื่อมาดูสิ มันกระจุกตัว หรือกระจายทั่วถึงครอบคลุมหรือไม่ เป็นกี่เปอร์เซ็นต์ของประชากร รายละเอียดพวกนี้ไม่เคยถูกระบุเลย

พูดอย่างตรงไปตรงมาคือ หน่วยงานที่ทำแผน หรือบริษัทที่ปรึกษา พยายามทำเพียงแค่ให้ผ่าน TOR เท่านั้น ถ้าคุณต้องการรายชื่อ 150 คน ผมก็หาคน 150 คนมาให้ได้ ถามว่ามีการใช้ทะเบียนบ้านไหม เป็นคนที่มีส่วนได้ส่วนเสียจริงไหม หรือเป็นใครก็ไม่รู้มาเซ็นชื่อทีหลัง เราไม่มีทางรู้เลย การทำ EIA ก็เหมือนกัน เป็นการผูกนิยามด้วยจำนวนคนเพื่อทำให้ผ่านไปได้ หมู่บ้านนี้สื่อสารด้วยไม่ได้ก็ไม่ต้องทำ เอาหมู่บ้านที่อยู่วงนอกมาดีกว่า

คาดหวังอะไรบ้างจากงานวิจัยชิ้นนี้

ภาคหนึ่งเราพยายามทำความเข้าใจกับโครงสร้างที่พาไปสู่ความเหลื่อมล้ำ และปรากฏออกมาเป็นอาการ ถ้าเป็นหมอก็คือ ‘วินิจฉัยโรค’ ส่วนในระยะถัดไป เราจะพูดในมิติการเสนอนโยบายเชิงบวก (positive policy) โดยมีข้อเสนอว่า จะออกจากโจทย์นี้อย่างไร หรือแค่ก่นด่ากันต่อไป

หน้าที่ของนักวิจัยคือ ลองใส่โจทย์ใหม่ บางเรื่องที่ไกลเกินความรู้พื้นฐานที่เรามี ก็ต้องพาคนที่มีความรู้มาแลกเปลี่ยน มาพูดคุยกับชาวบ้าน จัดเวทีเสวนากับชาวบ้าน สร้างการวิจัยแบบ social learning หรือเรียนรู้ทางสังคมไปด้วย เพิ่มความสามารถในการแข่งขันให้กับคนในพื้นที่ สร้างประชาธิปไตยพื้นฐานโดยมีชาวบ้านเป็นส่วนหนึ่งในกระบวนการ

ที่นครพนม ผมเห็นเขาไปไกลมาก ตอนนี้ชาวบ้านเริ่มพูดเรื่องสตาร์ทอัพโปรแกรมการท่องเที่ยวชุมชน ทำอย่างไรให้สามารถจองที่พักได้เหมือนกับอโกด้า หรือการใช้เทคโนโลยี  AR (Augmented Reality) หรือ VR (Virtual Reality) มาใช้ในการท่องเที่ยวชุมชน  ซึ่งต้องมีองค์กรอะไรบางอย่างเข้ามาจัดการตรงนี้ เพราะเขารู้สึกว่าต้องแข่งขันแล้ว รัฐบาลต้องให้ความช่วยเหลือ อาจเป็นในรูปประชารัฐ หมายถึงประชารัฐที่ไม่ใช่ PPP (Public-Private Partnership) แต่หมายถึง PPCP (Public-Private-Community Partnership) รัฐถือหุ้น 30 เอกชนถือหุ้น 30 ชุมชนถือหุ้น 30 ชาวบ้านพยายามอธิบาย ไหนๆ จะเป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษแล้วก็พิเศษให้หมดเลย

เท่าที่ทำวิจัยมา พอจะมองเห็นความหวังอยู่ใช่ไหม

ผมมองว่าจริงๆ แล้วการพัฒนาต้องมาจากการ understanding คือเริ่มจากการทำความเข้าใจ หมายความว่า เราควรทำความตกลงกันก่อนไหมว่าประเทศเราจะไปอย่างไร อย่าง Thailand 4.0 ก็ไม่ได้ผิด เขตเศรษฐกิจพิเศษก็ไม่ได้ผิด กระทั่งไม่ควรมีแรงต่อต้านด้วยซ้ำ เพียงแต่เรามีข้อมูลในเรื่องนี้น้อยเกินไป จึงสร้างปฏิสัมพันธ์ของการถกเถียงได้น้อย คนส่วนใหญ่ยังไม่รู้ด้วยซ้ำว่าอะไรคือเขตเศรษฐกิจพิเศษ แล้วถ้าหากมีคำใหม่ๆ โผล่ขึ้นมาอีกล่ะ ยิ่งทำให้โจทย์ซับซ้อนขึ้น

เรื่องเขตเศรษฐกิจพิเศษ ถ้ารัฐพยายามทำความเข้าใจ ปรับตัว ใช้ฐานของทุนที่มีอยู่ การพัฒนาก็อาจไปต่อได้ ผมมองว่าท้ายที่สุดก่อนที่รัฐจะมีแนวนโยบายใดๆ ควรต้องมีการวิจัย ทำการศึกษาก่อน หรืออย่างน้อยก็ควรปรึกษาหารือเชิงพื้นที่ในระดับภาค จังหวัดและท้องถิ่น สมมุติว่าภาคอีสานจะทำเขตเศรษฐกิจพิเศษ ถกกันสักปีสองปี ก็ไม่ได้เสียหายไปกว่าที่เป็นอยู่ตอนนี้ ดีกว่าประกาศก่อนแล้วไปสร้างปัญหาทีหลัง เนื่องจากความรู้ไม่มี

 

สนับสนุนโดย

Author

สันติสุข กาญจนประกร
อดีตบรรณาธิการเครางาม ปลุกปั้นและปล้ำ WAY มาในยุคนิตยสาร นักสัมภาษณ์ที่ไม่ยอมให้ข้อสงสัยหลงเหลือในประโยคพูดคุย เรียบเรียงถ้อยคำความหล่อบนบรรทัดด้วยทักษะแบบนักประพันธ์ หลังออกไปบ่มเพาะความคิด สันติสุขกลับมาพร้อมรสมือและกลิ่นกายที่คุ้นชิน และแน่นอน ทักษะด้านการเขียนที่ผ่านการเคี่ยวกรำมาย่อมแม่นยำกว่าเดิม

Author

อาทิตย์ เคนมี
ดำรงชีวิตเวียนว่ายในวิชาชีพสื่อมวลชนร่วมสองทศวรรษ ก่อนขับออฟโรดมาปักหลักเป็น ‘บรรณาธิการสิ่งพิมพ์พิเศษ’ กำกับดูแลความแม่นยำ ละเอียด ประณีต ระดับช่างหล่อเทียนพรรษาพนมมือเรียกพี่ เป็นผู้เสียภาษีสรรพสามิตทางอ้อมอย่างสุจริตใจและเสมอต้นเสมอปลาย โดยไม่ตะขิดตะขวงต่อศีลธรรมอันดี

Author

เฉลิมพล ปัณณานวาสกุล
นักเทคนิคการแพทย์ ช่างภาพ เจ้าของแบรนด์กระเป๋า Soul goods และนักเดินทาง ทั้งหมดรวมอยู่ในตัวของคนๆเดียวที่ดำเนินชีวิตด้วย passion และ inspiration รับงานถ่ายภาพหลากหลายไม่ว่าจะเป็นคน สัตว์ สิ่งของ นอกจากนี้ยังสามารถถ่ายคนให้น่ากินเหมือนอาหารได้อีกด้วย