พลันที่ปลายนิ้วเลื่อนหน้าฟีดบนเฟซบุ๊ค รูปจากมิตรสหายท่านหนึ่งปรากฏเด่นเป็นสนามบิน พร้อมแคปชั่นกำกับ มาเชียงใหม่แทบไม่เห็นดอยสุเทพ
ในขณะที่อีกข่าวสุดหวือหวาตามมาติดๆ กับพาดหัวแสนเร้าอารมณ์
ตำรวจจับลุงเชียงใหม่ กำไฟแช็คคามือ แอบจุดเผาป่าริมถนนแม่แจ่ม
วินาทีนี้คงมิใช่เรื่องยากเท่าใดนัก ที่เราจะค้นหาข่าวสารสักชิ้นเพื่อให้ได้ทราบว่า ประธานหอการค้าจังหวัดเชียงใหม่ ระบุ ปัญหาหมอกควันในพื้นที่ส่งผลประทบเป็นอย่างมากทั้งด้านสุขภาพ และด้านเศรษฐกิจ เช่นเดียวกับตัวเลขจากงานวิจัยของนายแพทย์สักคนที่ชี้ชัดว่า เฉพาะจังหวัดเชียงใหม่มีอัตราผู้ป่วยโรคมะเร็งปอดประมาณ 40 คนต่อประชากร 100,000 คน
จากสถิติ ภาคเหนือตอนบนของไทยนับเป็นพื้นที่ซึ่งเผชิญปัญหาดังกล่าวอย่างเข้มข้น ในระหว่างเดือนธันวาคม-พฤษภาคมของทุกปี บางปีระดับหมอกควันที่วัดได้อยู่ในระดับอันตรายสูงสุด (มีค่า PM2.5 สูงกว่า 250.5 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร) ในเดือนเมษายนปี 2561 ผลการวัดพบว่าบางพื้นที่วัดค่าได้สูงถึง 558 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร ซึ่งสูงกว่า 5 เท่าของค่าเฉลี่ยที่ประเทศไทยกำหนด (ไม่เกิน 50 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร)
สิ่งที่ยากยิ่งกว่า คือประเด็นปัญหาหมอกควันนั้นมีความสลับซับซ้อนสูง (wicked issues) ผูกโยงทั้งเรื่องโครงสร้างเศรษฐกิจการเมือง (political economy structures) เรื่องเทคโนโลยี เรื่องวิถีชีวิต (everyday practices) เรื่องวัฒนธรรม (culture) และแม้แต่เรื่องการเปลี่ยนแปลงทางภูมิอากาศ (climate change)
ค้นลงไปในโลกออนไลน์ บนเว็บไซต์ข่าวสารเพื่อชาวเหนืออย่าง เชียงใหม่ นิวส์ รายงานสรุปใจความสั้นๆ ได้ว่า หมอกควันที่ภาคเหนือ การขาดความ ‘ร่วมมือ’ ก็เป็น ‘ปัญหา’ เช่นนี้ ซึ่งถือเป็นนิมิตหมายอันดี ทว่าความร่วมมือที่ว่านั้น ย่อมมิอาจร้องขอจากฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง หรือกล่าวโทษฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดเป็นจำเลย
20 ข้อต่อจากนี้ เรียบเรียงขึ้นเพื่อให้เห็นที่มาที่ไปและบอกกล่าวถึงความสำคัญของการจัดเวที ‘เชื่อมความรู้ที่หลากหลายสู่การออกแบบนโยบายสาธารณะ เพื่อรับมือปัญหาหมอกควันโดยไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง’ (Inclusive Knowledge and Policy Interface for Coping with Haze) อันเป็นส่วนหนึ่งของเวทีเสวนา ร้อย-พัน-ปัญญา เพื่อการนับรวมทุกคนเข้ามาสู่การแก้ปัญหา และร่วมฝ่าข้ามมายาคติแห่งหมอกควันอันขมุกขมัวไปพร้อมๆ กัน
01
ด้วยความสลับซับซ้อนของปัญหา การรับมือกับเรื่องใหญ่อย่างหมอกควัน ไม่อาจตั้งอยู่บนฐานของนโยบายที่เหมารวม นโยบายเพียงอย่างใดอย่างหนึ่ง หรือแบบที่เฉพาะเจาะจงเกินไป (too specific) หากต้องพึ่งพิง ‘ชุดนโยบาย’ (policy series) หรือ ‘ตระกร้านโยบาย’ (policypackages/ policy portfolios) ที่ผสมผสานและสอดรับ ผ่านการคิดวิเคราะห์จากหลากหลายมิติ
02
จักรวาลแห่งความรู้อาจใหญ่โตเกินไป จนไม่สามารถเก็บเกี่ยวมาสร้างเป็นโลกของนโยบายได้ พูดอีกแบบคือ มิติของความรู้กับมิติของนโยบายนั้น ราวกับเป็นคนละโลกกัน แม้แต่การศึกษาหาความรู้ในทางนโยบายสาธารณะเอง ยิ่งในระดับสูง (เช่น การศึกษาวิจัยในระดับปริญญาเอก) ความรู้ยิ่งหลุดลอยจากวงโคจรภาคปฏิบัติ ราวขาดไร้แรงโน้มถ่วง
03
โฟกัสที่ภาคเหนือตอนบนของไทย หนึ่งปัจจัยสำคัญที่เกิดขึ้น ในการรับมือปัญหาหมอกควัน เกิดจากฐานคติในการกำหนดนโยบายสาธารณะ ที่ว่าด้วย ‘ต้นเหตุ’ คือการเผาเศษวัสดุเหลือทิ้งทางการเกษตรของเกษตรกรในชนบท แล้วส่งผลกระทบมาสู่เมือง เดาไม่ยาก นโยบายหลักจึงมุ่งไปที่การห้ามเผาโดยกำหนดบทลงโทษต่างๆ สำหรับผู้ฝ่าฝืน
04
การมุ่งปรับเปลี่ยน ‘วิถี’ การผลิตของเกษตรกร โดยออกแบบนโยบายปลูกพืชชนิดอื่น ทดแทนการปลูกข้าวโพด ซึ่งไม่ก่อให้เกิดหมอกควัน รวมไปถึงการส่งเสริมมาตรการต่างๆ เพื่อป้องกันผลกระทบทางสุขภาพของคนเมือง นับเป็นนโยบายที่ขาดความอ่อนไหวในมิติ ‘ความเหลื่อมล้ำ’ หลายประการ
05
ประการแรก ว่าด้วยความอ่อนไหวต่อความเหลื่อมล้ำและเป็นธรรมระหว่างเมืองกับชนบท (spatial inequality) โดยมาตรการต่างๆ ที่มุ่งเน้นนั้น อยู่บนฐานของการ ‘ตำหนิ’ ภาคชนบท ในขณะที่ภาคเมืองก็สร้างมลภาวะทางอากาศเช่นกัน โดยเฉพาะภาคการขนส่ง เห็นได้จากสนามบินอยู่ใจกลางเมืองและมีเที่ยวบินขึ้นลงหลายเที่ยวต่อวัน รวมถึงมลภาวะทางอากาศที่เกิดขึ้นจากภาคอุตสาหกรรม
06
ความเหลื่อมล้ำทางความรู้ (knowledge inequality) เป็นอีกประการสำคัญ การฉวยใช้วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี (เช่น hotspot และดัชนีวัดค่าต่างๆ) เพียงอย่างเดียวนำไปสู่การละเลยความรู้ทางสังคม ความรู้ที่อยู่บนฐานของการอยู่ร่วมกัน นำไปสู่ความคับข้องใจระหว่างคนเมืองกับคนชนบท ทั้งที่ทุกฝ่ายล้วนมีส่วนในการสร้างปัญหาหมอกควันด้วยกันทั้งสิ้น
07
อีกประการที่ซุกซ่อนจากสายตาของการแก้ปัญหา คือความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ (economic inequality) ภาครัฐให้ความสำคัญเป็นพิเศษกับการปกป้องเศรษฐกิจท่องเที่ยวของเมือง โดยทึกทักว่าชาวบ้านในชนบทสามารถเปลี่ยนแปลงวิถีการผลิตไปปลูกพืชอย่างอื่นที่ไม่ก่อหมอกควัน หรือแม้แต่เปลี่ยนอาชีพไปทำอย่างอื่นที่อยู่นอกภาคการเกษตรได้ไม่ยาก
ในเชิงเศรษฐกิจครัวเรือนแล้ว การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเต็มไปด้วยความสุ่มเสี่ยงและเปราะบาง ไม่นับรวมไปถึงความรอนร้าวในสภาพจิตใจ จนเกิดเป็นโศกนาฏกรรมตามหน้าสื่อ ชาวไร่ผูกคอตาย และมีกระทั่งชาวบ้านขู่เผาตนเองต่อหน้านายอำเภอ
เกษตรกรมีพื้นที่ทำกินโดยเฉลี่ย 30-50 ไร่ อาศัยแรงงานครอบครัวเพียง 2-3 คน และส่วนใหญ่เป็นผู้สูงอายุ ค่าใช้จ่ายในการขนฟางและซังข้าวออกจากพื้นที่มีราคาสูง เกินกำลังจะใช้วิธีอื่นนอกจากการเผา
รวมไปถึงการเสนอให้ประชาชนป้องกันตนเอง โดยขาดความอ่อนไหวต่อข้อเท็จจริงที่ว่า ผู้มีรายได้น้อยย่อมไม่สามารถหาซื้อหน้ากากคุณภาพสูงและต้องเปลี่ยนทุกๆ 2-3 วันได้ ชีวิตมีทางเลือกในการหลีกเลี่ยงจุดเสี่ยงได้น้อยกว่า ไม่ได้อาศัยในที่ปิดมิดชิด พร้อมติดเครื่องปรับอากาศ มิพักต้องพูดถึงการจับจ่ายซื้อหาเครื่องฟอกอากาศจากห้างสรรพสินค้ามาใช้
08
การที่ภาครัฐมองเห็นแต่ ‘คน’ ว่าเป็นผู้สร้างปัญหา ทว่าละเลยภาวะ ‘โลกร้อน’ อันนำไปสู่การเกิดไฟป่า ซึ่งเป็นเรื่องของทั้งคนเมือง คนชนบท และเป็นเรื่องของคนในประเทศเพื่อนบ้าน นับเป็นนโยบายอีกประการที่ขาดความอ่อนไหวต่อความเหลื่อมล้ำในเชิงสิ่งแวดล้อม (environmental inequality)
อาทิ ความกดอากาศที่ต่ำมากจนนำไปสู่การสะสมหมอกควันซึ่งระบายออกไม่ได้ อากาศร้อนจนใบไม้แห้งร่วงลงดินแล้วเกิดการเผาไหม้เอง กระทั่งฝนที่ไม่ยอมตกลงมาชะล้างหมอกควัน หรือลมที่พัดหมอกควันมาสุมกัน ไม่สามารถระบายออกได้
พิสูจน์ได้จากข้อค้นพบของโครงการประเทศไทยไร้หมอกควัน ว่า มาตรการในการควบคุมคนชนบทไม่ให้เผาซังข้าวโพดนั้นได้ผลดี แต่หมอกควันในต้นปี 2561 กลับทวีความรุนแรงมากขึ้นเมื่อเทียบกับปีที่ผ่านมา
09
ส่วนสิ่งที่ละเอียดอ่อนและมักถูกมองข้ามอย่างสิ้นเชิง คือความเหลื่อมล้ำทางวัฒนธรรม (cultural inequality) อย่างตรงไปตรงมา ภาครัฐรวมถึงคนเมืองยอมรับไม่ได้กับข้ออ้างการเผาหลังเก็บเกี่ยวว่า เป็นส่วนหนึ่งของวิถีปฏิบัติที่เกษตรกรดำเนินการมาโดยตลอด จนกลายเป็นส่วนหนึ่งของวิถีชีวิตและเป็นภูมิปัญญาที่สืบทอดมา
ในทางกลับกัน หากคนเมืองต้องปรับวัฒนธรรมในการบริโภคเพื่อลดการปล่อยมลภาวะ เช่น ลดการใช้รถยนต์ส่วนบุคคล ลดกิจกรรมเดินห้างสรรพสินค้าซึ่งใช้พลังงานและปล่อยก๊าซเรือนกระจกจำนวนมาก หรือแม้แต่การลดการบริโภคอาหารปิ้งย่างต่างๆ ที่มีอยู่ทุกซอกทุกมุมในเมือง ย่อมอยู่นอกเหนือจินตนาการโดยสิ้นเชิง
กล่าวเช่นนี้ มิได้เป็นการมุ่งปกป้องวิถีชีวิตของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง แต่ใช่หรือไม่ว่า นี่คือการวิงวอนจากใจ และชวนให้คำนึงถึงความเป็นธรรมที่ทั้งองคาพยพของสังคม มีหน้าที่ในการปรับวิถีชีวิตเพื่อความก้าวหน้าของประเทศด้วยกันทั้งนั้น
10
เอาเข้าจริงแล้ว ผลกระทบจากหมอกควันไม่ได้เกิดขึ้นกับเมืองเท่านั้น แต่การลดลงของแสงอาทิตย์โดยรวมในช่วงเกิดหมอกควัน ส่งผลต่อการผลิตพืชผลทางการเกษตรในภาคชนบทด้วย อีกทั้งการเจริญเติบโตของต้นข้าวยังลดลง 50 เปอร์เซ็นต์ และมีอาการผิดปกติ
11
เมื่อใคร่ครวญและทบทวนจากบริบทของงานวิจัยเชิงนโยบายเพื่อรับมือหมอกควันในภาคเหนือแล้ว งานวิจัยจำนวนไม่น้อยเน้นไปที่การศึกษา ‘ปัญหา’ มากกว่าแนวทางการ ‘แก้ไข’ ในเชิงนโยบาย อาทิ การศึกษาพบสารก่อมะเร็งในหมอกควันมากถึง 16 ชนิด โดยมีปริมาณแปรผันตามค่าความเข้มข้นของฝุ่นในอากาศ
12
สิ่งที่น่าสนใจคือ ในภาพรวม งานวิจัยจำนวนหนึ่งยังมีลักษณะเป็นการชี้เป้าหรือหา ‘คนผิด’ เช่น มีการศึกษาพบว่าการเผา ‘ฟางข้าวและข้าวโพด’ รวมถึงเศษไม้เศษใบไม้ในผืนป่าพื้นที่ภาคเหนือตอนบน 1 กิโลกรัม ทำให้เกิดฝุ่นละอองขนาดเล็ก หรือ PM2.5 ได้ 2.15 – 4.38 กรัม
13
นอกจากนั้นแล้วยังชี้ว่า ชาวบ้านเป็นต้นเหตุหมอกควันจากการเผาป่า ด้วยเหตุผลต้องการกลั่นแกล้งผู้นำ และเพราะเชื่อว่าพืชอาหารบางชนิดซึ่งมีราคาจำหน่ายสูง จะได้ออกต้นฤดู รวมถึงเชื่อว่าต้องเผาถึงจะมีเห็ดบางชนิดผุดขึ้นเยอะ ทั้งที่เห็ดโคนเกิดมากกว่าในป่าที่ไม่มีการเผา
ส่วนเห็ดลมและเห็ดหูหนูที่เกิดจากขอนไม้ กลับไม่เกิดเลยด้วยซ้ำหากมีไฟไหม้ ในขณะที่สัตว์ป่าหายาก เช่น แย้ แลน กระต่าย ตุ่น และมดแดง พร้อม ผักปูก้า ผักหวาน และผักพื้นบ้านอื่นๆ ย่อมถูกไฟไหม้หมด
14
ข้อจำกัดของงานวิจัยจำนวนหนึ่งคือการขาดมิตินโยบายสาธารณะ นำไปสู่การเน้นที่กลไกชุมชนท้องถิ่นรับมือปัญหาด้วยตนเอง โดยอาศัยกระบวนการมีส่วนร่วมของชุมชน จนทำให้มอง ‘ไม่เห็น’ ภาพรวมของปัญหาหมอกควัน หรือปัญหาในเชิงโครงสร้าง ที่ไม่ใช่เรื่องของชุมชนใดชุมชนหนึ่ง ละเลยแนวทางแก้ปัญหาแบบองค์รวม (holistic/helicopter view) หรืออย่างน้อยในมิติข้ามพรมแดนเขตปกครอง ซึ่งต้องอาศัยนโยบายสาธารณะ
15
อย่างไรก็ตาม จากการสังเคราะห์งานวิจัยที่สะท้อนทางเลือกนโยบายซึ่งปรากฏอยู่ไม่มาก พบว่ามีทางเลือกสำคัญจัดเป็นหมวดหมู่ได้ 3 ลักษณะคือ 1.ทางเลือกนโยบายในการแก้ปัญหาหมอกควันต้นทาง หรือต้นตอของการสร้างหมอกควัน 2.ทางเลือกนโยบายในการแก้ปัญหาหมอกควันกลางทาง หรือในช่วงก่อนที่การก่อหมอกควันกำลังจะเกิด และ 3.ทางเลือกนโยบายในการแก้ปัญหาหมอกควันปลายทาง หรือในช่วงที่เกิดหมอกควันแล้ว
16
โดยทั้ง 3 ลักษณะนั้นเป็นทางเลือกนโยบายแบบ progressive หรือ ก้าวหน้า เป็นทางเลือกนโยบายแบบ innovative หรืออาศัยนวัตกรรม และเป็นทางเลือกนโยบายแบบ inclusive หรือเน้นนับรวมภาคส่วนต่างๆ กระทั่งให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วม
17
ยก ‘ตัวอย่าง’ ทางเลือกนโยบายในการรับมือปัญหาหมอกควัน ‘ต้นทาง’ ด้วยทางเลือกนโยบายแบบก้าวหน้า ได้แก่ แนวทางด้านภาษี นั่นคือ pollution tax กล่าวคือเก็บภาษีจาก food chains ที่มีส่วนสร้างหมอกควัน แล้วนำมาเป็นงบเปลี่ยนโครงสร้างการผลิต (โดยเริ่มจากจ่ายค่าชดเชยหรือพักหนี้ เพื่อให้เกษตรกรออกไปจากวงจรได้)
ส่วนทางเลือกนโยบายแบบเน้นนวัตกรรม ได้แก่สนับสนุนให้ชุมชนใช้พลังงานแสงอาทิตย์จากโซลาเซลล์เพื่อสูบน้ำบาดาลขึ้นมาปล่อยลงสู่พื้นที่ป่าให้ชุ่มชื้น ลดปัญหาไฟป่า
สำหรับทางเลือกนโยบายแบบเน้นนับรวมภาคส่วนต่างๆ โดยไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง เช่น การสื่อสารสังคมให้หยุดโทษฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเพียงฝ่ายเดียว แต่หันมาช่วยกันลดปัจจัยต่างๆ เพราะทุกฝ่ายมีส่วนสร้างปัญหาด้วยกันทั้งสิ้น กระทั่ง เน้นสร้างความเข้าใจซึ่งกันและกันระหว่างคนแต่ละกลุ่ม
18
ทั้งนี้ทั้งนั้น ช่องว่างสำคัญที่ต้องหยิบยกมาพิจารณา คือทางเลือกต่างๆ ยังมีลักษณะกระจัดกระจาย หรือแตกเป็นเสี่ยงๆ ขาดจุด ‘เชื่อมร้อย’ กันของนโยบาย (policy coherence) และความเชื่อมโยงระหว่างทางเลือกที่เสนอกับช่องว่างเชิงนโยบายที่มีอยู่ (policy gaps)
รวมถึงขาดการสร้างข้อเสนอเรื่องลำดับความสำคัญ (priorities) และตระกร้านโยบาย (policy packages / policy series/ policy portfolios) ที่รวบรวมชุดทางเลือกต่างๆ ที่หนุนเสริมกัน โดยมีการติดฉลากบ่งชี้ความเป็นไปได้ในมิติต่างๆ และด้านบวกด้านลบ (หรือข้อจำกัด) เพื่อให้เป็นเสมือนสินค้านโยบายที่วางขายในตลาดนโยบายให้ผู้เกี่ยวข้องได้เลือกนำไปใช้ ทั้งในภาพรวมและในแต่ละพื้นที่ตามความเหมาะสม
19
Open Policy Forum ในลักษณะ mini-publics หรือในชื่อเวที ‘เชื่อมความรู้ที่หลากหลายสู่การออกแบบนโยบายสาธารณะ เพื่อรับมือปัญหาหมอกควันโดยไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง’ จึงถูกจัดขึ้นโดยเชื้อเชิญภาครัฐ ภาคการศึกษา ภาคเอกชน องค์กรพัฒนา และชุมชนเข้ามาร่วมกันต่อจิ๊กซอว์ โดยทดลองนำร่องจากกรณีตัวแสดงต่างๆ ในเชียงใหม่ ซึ่งเผชิญกับปัญหาฝุ่นละอองขนาดเล็กมาร่วม 10 ปี
แนวทางคือการนำทางเลือกทั้งหลายที่สังเคราะห์ขึ้นนั้นมากองรวมกัน กางออก แล้ววางบนหน้าตัก เพื่อให้ภาคส่วนต่างๆ ได้ถกแถลงหรือปรึกษาหารือ ภาคส่วนต่างๆ ที่ทำงานอยู่ในพื้นที่ต่างกัน ต้องนำเงื่อนไขที่อิงบริบท ค่านิยม หรือแม้แต่อุดมคติต่างๆ เข้ามาร่วมขบคิดหรือพิจารณาแต่ละทางเลือกไปพร้อมกัน เพื่อให้เห็นความเป็นไปได้ และเป็นไปไม่ได้ เปรียบเทียบข้อได้เปรียบกับข้อจำกัด รวมถึงเกิดการเรียนรู้ทางนโยบาย (policy learning)
20
สุดท้ายแล้ว Open Policy Forum โดยเฉพาะที่ออกแบบเป็น world cafe นั้นมีความสำคัญ เพราะเป็นการสร้างบรรยากาศให้เป็นทางการน้อยที่สุด โดยหวังเป็นอย่างยิ่งว่า จะทำให้การคิดนโยบายเพื่อรับมือปัญหาหมอกควันร่วมกันนั้น วางอยู่บนฐานคิดของการอยู่ร่วมกัน จับมือฝ่าข้ามความเหลื่อมล้ำในมิติต่างๆ ด้วยการอาศัยความรู้ที่หลากหลาย ผ่านการแลกเปลี่ยนในพื้นที่สานเสวนาอันสร้างสรรค์ เรียนรู้และวิพากษ์วิจารณ์กันฉันมิตร (critical friends)
โดยพิจารณาองค์ประกอบของปัญหาทั้งในมิติเศรษฐกิจ เทคโนโลยี สังคมและวัฒนธรรม สิ่งแวดล้อมและสุขภาพ การเมืองและการจัดการ ทั้งนี้ ภาครัฐและภาควิชาการต้องเปิดใจฟังและเรียนรู้ไปพร้อมกับภาคประชาชน ทั้งที่มาจากเมืองและจากชนบท เพื่อให้เกิดการเชื่อมความรู้ทางวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีกับความรู้ทางสังคมในการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะที่ประชาชนมีส่วนร่วม
หลีกเลี่ยงทัศนคติที่มองรัฐในแง่ร้ายเกินไปหรือมองประชาชนในแง่ดีเกินไป (ประชาชนจำนวนมากขาดจิตสำนึกในการเผาจริง) ด้วยฐานคิดของการร่วมทุกข์ ในบรรยากาศของงานที่เป็นเสมือนตลาดนัดนโยบาย (policy market) ที่ทุกคนมีโอกาสแลกเปลี่ยนความรู้และมุมมองเชิงนโยบายต่างๆ ได้อย่างเสรีเท่าเทียม
เสมือนเดินอยู่ในตลาดนัดทั่วๆ ไป
Author
Author
